湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償研究

王克修 徐婭婕

摘要：近些年來(lái)，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償都是學(xué)界研究的熱點(diǎn)，多涉及在國(guó)家層面的土地征收補(bǔ)償方式、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，但針對(duì)湖南省的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償研究較少，在理論和實(shí)踐層面有待充實(shí)和提高。立足湖南省省情，以征收補(bǔ)償制度規(guī)范體系為基礎(chǔ)，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，被征地農(nóng)民合法權(quán)益為核心，研究湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償，具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

關(guān)鍵詞：湖南??；農(nóng)村土地征收；補(bǔ)償

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是深化土地制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及失地農(nóng)民的重大利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。在城鎮(zhèn)化率不斷提高的背景下，城市建設(shè)用地的數(shù)量日益攀升。雖然我國(guó)在2015年已確定了33個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)城市，但農(nóng)村土地征收仍是現(xiàn)階段大部分地區(qū)城市建設(shè)用地的關(guān)鍵來(lái)源，并沒(méi)有減慢農(nóng)村土地征收的速度。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，深化土地征收補(bǔ)償制度改革，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的舉措。

一、概念界定及理論基礎(chǔ)

（一）概念界定

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)母拍睿嚓P(guān)領(lǐng)域的學(xué)者已有了較多的研究。本文借鑒理論界相關(guān)研究成果將其定義為：國(guó)家為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，強(qiáng)制取得了農(nóng)民集體所有的土地及地上附著物，并給予其土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。研究農(nóng)村土地征收補(bǔ)償，內(nèi)容包括土地征收補(bǔ)償?shù)哪康摹⑼恋卣魇昭a(bǔ)償?shù)脑瓌t、土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞健ｓw現(xiàn)在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫群蛨?zhí)行層面，征收補(bǔ)償制度規(guī)范體系是基礎(chǔ)，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是重點(diǎn)，被征地農(nóng)民合法權(quán)益是核心。

（二）理論基礎(chǔ)

1.正義理論

正義關(guān)注的是法律規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容對(duì)人類的影響以及在促進(jìn)人類幸福與文明建設(shè)方面的價(jià)值；從更廣泛或最一般的意義上講，正義關(guān)注的是被稱為一個(gè)群體的秩序或一個(gè)社會(huì)的制度是否適應(yīng)其實(shí)現(xiàn)最基本的目標(biāo)。一般認(rèn)為，正義的核心內(nèi)涵是平等，但平等顯然不是正義的全部?jī)?nèi)涵。平等，簡(jiǎn)而言之即同等事情同等對(duì)待、不同事情區(qū)別處理。對(duì)所有的人平等的分配利益和負(fù)擔(dān)即為公平。通過(guò)制度性安排達(dá)成的安定性，在于滿足人的心理預(yù)期，而制度性安排必須確保自身安定，即可認(rèn)知性、可操作性和可實(shí)踐性。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度從外在形式到實(shí)質(zhì)內(nèi)容，必須彰顯正義，既要滿足人民群眾的內(nèi)心期待，也要符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要；而以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為核心的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)及完善，直接關(guān)系正義理念的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，要求運(yùn)用正義理論對(duì)湖南省現(xiàn)有農(nóng)村土地征收補(bǔ)償進(jìn)行檢視，分析其內(nèi)在瑕疵和改進(jìn)空間，進(jìn)而提出完善建議。

2.產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論的不斷完善取決于制度的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展兩方面。制度演化針對(duì)于社會(huì)制度的演化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行針對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，明確各個(gè)權(quán)利主體的權(quán)利和職責(zé)。產(chǎn)權(quán)理論的代表性人物包括：科斯、康芒斯和馬克思等。土地政策與制度層面的研究離不開(kāi)土地的產(chǎn)權(quán)研究，產(chǎn)權(quán)研究的前提條件是健全的法律規(guī)范，土地產(chǎn)權(quán)具體包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)和地上權(quán)等。根據(jù)馬克思產(chǎn)權(quán)理論，土地產(chǎn)權(quán)是地租的來(lái)源，土地權(quán)益是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提。如我國(guó)以市場(chǎng)價(jià)格確定被征收的國(guó)有土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以年產(chǎn)值倍數(shù)法和區(qū)片綜合地價(jià)法確定的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家因公共利益征收集體土地，從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有集體土地所有權(quán)，同時(shí)失地農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員以及失地農(nóng)民擁有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，失地農(nóng)民應(yīng)享有農(nóng)村土地征收補(bǔ)償。

3.土地價(jià)格評(píng)估理論

土地價(jià)格評(píng)估理論是研究土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)理論。具體而言，是指運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值理論來(lái)評(píng)估土地價(jià)格。根據(jù)現(xiàn)階段對(duì)土地價(jià)格評(píng)估的研究文獻(xiàn)，可以將土地征收補(bǔ)償價(jià)格的評(píng)估歸納為市場(chǎng)比較法、收益還原法和剩余法三種方法。

第一，市場(chǎng)比較法。綜合考慮土地交易時(shí)間、交易區(qū)位、政策等因素，搜集整理征地案例，以最近市場(chǎng)上成交的土地作為衡量該塊征地的土地價(jià)值的依據(jù)，并對(duì)實(shí)際情況加以修正，來(lái)計(jì)算土地市場(chǎng)價(jià)格。

第二，收益還原法。在計(jì)算當(dāng)前土地收入時(shí)，根據(jù)對(duì)未來(lái)收益的預(yù)測(cè)，使用土地還原利率，將土地的未來(lái)凈收入轉(zhuǎn)換為當(dāng)前收入，并獲得土地的凈收入，得到被征地的價(jià)格。

二、湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)母艣r及存在的問(wèn)題

（一）湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)母艣r

1.湖南省土地供應(yīng)和利用的情況

作為中部省份之一的湖南省，轄有13個(gè)市、1個(gè)自治州，122個(gè)縣（市、區(qū)），土地總面積為21.18萬(wàn)平方千米，占中國(guó)國(guó)土面積的2.2%，在全國(guó)各省市區(qū)面積中居第lo位。近年來(lái)，湖南省在國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展布局如一帶一路、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的輻射帶動(dòng)下，綜合實(shí)力顯著提升，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)都得到了較快發(fā)展。

根據(jù)2015年的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)（下同），我們可以看到：2014年湖南省城市化率49.28%，同比增長(zhǎng)1.32%；固定資產(chǎn)投資21950.77億元，同比增長(zhǎng)19.4%；地區(qū)生產(chǎn)總值27037.32億元，同比增長(zhǎng)9.5%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值40271元，同比增長(zhǎng)8.7%；2014年農(nóng)村居民人均可支配收入的增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，增速分別是11.4%和9.1%；農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的增長(zhǎng)速度也快于城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出，分別較2013年增長(zhǎng)15.2%和8.7%。

湖南省的耕地形勢(shì)不容樂(lè)觀。2014年湖南省的耕地總面積是415.32萬(wàn)公頃，但人均耕地僅為0.06公頃，不及全國(guó)平均水平的五分之三。耕地質(zhì)量不高，缺乏足夠的后備資源補(bǔ)給。同時(shí)，湖南省的城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將在2020年達(dá)到58%，快速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化率，給城市帶來(lái)更大的供地壓力。因此，必須合理規(guī)劃土地供應(yīng)格局，盤活存量土地，集約節(jié)約利用土地，嚴(yán)格落實(shí)湖南省耕地保護(hù)制度。2016年湖南省土地資源發(fā)展的“十三五”規(guī)劃中提到：到2020年，將建設(shè)用地的增加數(shù)與實(shí)際存量土地的盤活數(shù)量緊密結(jié)合，規(guī)定湖南省建設(shè)用地?cái)?shù)量的上限為171萬(wàn)公頃，新增的建設(shè)用地?cái)?shù)量不超過(guò)150萬(wàn)畝，年均增長(zhǎng)量為30萬(wàn)畝。

2.湖南省土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展階段

湖南省的土地征收補(bǔ)償在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的特征，總體而言，從土地征收補(bǔ)償?shù)哪康?，即“公共利益”出發(fā)，歸納為四個(gè)不同的發(fā)展階段：

（1）第一階段（1953-1981年）

以優(yōu)先國(guó)家建設(shè)需要為特征。此時(shí)國(guó)家實(shí)行土地私有、公有和國(guó)有共存的土地制度，實(shí)施國(guó)家建設(shè)需要為主導(dǎo)，適當(dāng)補(bǔ)償相結(jié)合的土地征用制度。1953年國(guó)家施行的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，明確提出土地征用的前提條件是滿足國(guó)家建設(shè)的需要。此階段征地補(bǔ)償采取的是不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，適當(dāng)照顧群眾切身利益，僅對(duì)影響生產(chǎn)和生活的群眾發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)；標(biāo)準(zhǔn)制定的主體包括政府、用地者和失地者三方，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是土地的年產(chǎn)值，時(shí)間是兩到四年；補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和農(nóng)作物補(bǔ)償費(fèi)；補(bǔ)償對(duì)象是土地的實(shí)際所有權(quán)擁有者，即私有土地的所有者和農(nóng)業(yè)合作社。到了人民公社時(shí)期，

“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體土地所有制確定后，生產(chǎn)大隊(duì)的成員經(jīng)濟(jì)利益得到確認(rèn)。

（2）第二階段（1982-1997年）

以寬泛公共利益主導(dǎo)為特征。國(guó)家實(shí)行全民所有制和集體所有制相結(jié)合的土地制度，對(duì)土地征用進(jìn)行限制，即必須具備兩個(gè)基本條件：依照法律規(guī)定與公共利益需要相結(jié)合，實(shí)行公共利益為主、保障農(nóng)民原有生活水平不降低。1982年的《憲法》和1986年的《土地管理法》是征地公共利益目的的法律依據(jù)，兩者明確了堅(jiān)持公共利益原則；補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取年產(chǎn)值倍數(shù)法，為被征地前三年的平均年產(chǎn)值，區(qū)分補(bǔ)償土地的類型，耕地由國(guó)家決定，賦予省級(jí)政府制定其他類型土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限倍數(shù)值，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償總額不能超過(guò)被征地前三年平均年產(chǎn)值的20倍；補(bǔ)償對(duì)象的補(bǔ)償情況概括為“農(nóng)民占小頭，單位占大頭”，失地農(nóng)民除了獲得上述補(bǔ)償范圍的補(bǔ)償外，還可以獲得由單位根據(jù)實(shí)際征收情況提供的生活補(bǔ)助。

（3）第三階段（1998-2009年）

以嚴(yán)格公共利益優(yōu)先為特征。2004年的《憲法》修正案中明確提出土地征收的概念，改變?cè)瓉?lái)對(duì)土地征收和征用不做區(qū)分、統(tǒng)稱為“征用”的狀況。同年的《土地管理法》也對(duì)土地征收的概念進(jìn)行了明確。補(bǔ)償原則是堅(jiān)持以土地原用途為依據(jù)的不完全補(bǔ)償原則；征收補(bǔ)償范圍細(xì)分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)四類；征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較之前有所提高，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然采取年產(chǎn)值倍數(shù)法，以征地前三年平均年產(chǎn)值為單位，設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限倍數(shù)值，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償總額不能超過(guò)征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍，確保失地者的原有生活水平不降低；保障農(nóng)民的知情權(quán)，讓其知曉土地征收補(bǔ)償程序的款項(xiàng)分配、安置方式等情況，并聽(tīng)取其意見(jiàn)。

（4）第四階段（2010年至今）

以嚴(yán)格界定公共利益征地范圍為特征。前期農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)碾A段發(fā)展離不開(kāi)我國(guó)快速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化率和日益增大的城市建設(shè)用地需求量，但由于公共利益沒(méi)有得到明確界定、征收標(biāo)準(zhǔn)的定性分析多定量分析少、某些重要概念在法律意義上根本不存在、相關(guān)政策缺少法律政策支持，土地征收加大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因征地糾紛引發(fā)群體性事件日益增多，且抗?fàn)幏绞接l(fā)極端化。2010年以來(lái)，國(guó)家實(shí)行新一輪的征地制度改革，此輪征地改革是以縮小征地范圍為目標(biāo)，要求明確界定公共利益征地的范圍，縮小土地劃撥范圍，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，改革現(xiàn)有的土地供應(yīng)格局，以貨幣補(bǔ)償與就業(yè)、安置、養(yǎng)老保障相結(jié)合的多元化的征收補(bǔ)償方式，維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

3.湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)恼呶募?/p>

近十余年來(lái)，湖南省加快推動(dòng)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先后制定了長(zhǎng)株潭、大湘西、湘南、洞庭湖區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷擴(kuò)大了各規(guī)劃區(qū)的城市用地面積，也相應(yīng)地帶動(dòng)了集體土地征收補(bǔ)償方面的政策調(diào)整?？傮w而言，根據(jù)國(guó)家土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策，結(jié)合湖南省的省情，就湖南省土地征收補(bǔ)償出臺(tái)了一系列綜合性政策文件，主要集中于對(duì)失地農(nóng)民的征收保障方式。雖未上升到立法層次，但在實(shí)踐中發(fā)揮了不可替代的作用。本文梳理并簡(jiǎn)要解讀以下政策文件內(nèi)容，主要有：

湖南省除了不斷完善土地征收補(bǔ)償方式，健全對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障外，還積極貫徹執(zhí)行國(guó)家在土地征收補(bǔ)償?shù)男路结槪?chuàng)新工作方法，先行先試。如在制定土地征收目錄方面，湖南省瀏陽(yáng)市于2016年11月份就舉行《土地征收試點(diǎn)目錄》聽(tīng)證會(huì)，征求民眾對(duì)公共利益項(xiàng)目的認(rèn)定、目錄范圍的確定、以及目錄外項(xiàng)目用地操作三方面的意見(jiàn)和建議，制定《瀏陽(yáng)市土地征收試點(diǎn)目錄》，界定公益用地范圍。

4.湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法

湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方法包括年產(chǎn)值倍數(shù)法和區(qū)片綜合地價(jià)法兩種。土地原用途以及征地前三年平均年產(chǎn)值是年產(chǎn)值倍數(shù)法的確定依據(jù)；區(qū)片綜合地價(jià)法的確定依據(jù)將土地本身的因素與外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素相結(jié)合，其中土地自身的因素包括被征地的地類、質(zhì)量和農(nóng)用地等級(jí)等。外部因素則包括當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、土地市場(chǎng)的供求關(guān)系、人均耕地?cái)?shù)、土地區(qū)位、基準(zhǔn)地價(jià)和固定資產(chǎn)投資等。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法之一：統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法

湖南省根據(jù)國(guó)家《土地管理法》中土地征收補(bǔ)償?shù)哪戤a(chǎn)值倍數(shù)法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，于2000年3月制定了湖南省的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的年產(chǎn)值倍數(shù)法。補(bǔ)償范圍中的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上限與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)一致，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)湖南省可以參照前兩者的情況自行決定。計(jì)算方法是以被征地前三年平均年產(chǎn)值為基準(zhǔn)倍數(shù)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的倍數(shù)分別是六到十倍和四到六倍。湖南省可以對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)適當(dāng)調(diào)整提高，但最高上限是十五倍，并規(guī)定了兩者總和的上限倍數(shù)是三十倍。湖南省關(guān)于年產(chǎn)值倍數(shù)法的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也制定了相應(yīng)的文件，制定14個(gè)市州除耕地外其他類型如旱地、魚(yú)池、專業(yè)菜地等土地的征地標(biāo)準(zhǔn)，另宅基地、荒山的公益事業(yè)用地等參照?qǐng)?zhí)行。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法之二：征地區(qū)片綜合地價(jià)法

區(qū)片綜合地價(jià)法最早是由浙江省于2002年先行先試。鑒于其取得的實(shí)效，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部分別于2004年和2005年出臺(tái)了相關(guān)文件，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）和《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（國(guó)土資源部2005年文件），明確了區(qū)片綜合地價(jià)法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在全國(guó)推廣施行。此后，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)包括年產(chǎn)值倍數(shù)法和區(qū)片綜合地價(jià)法兩種。

2009年湖南省出臺(tái)了區(qū)片綜合地價(jià)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知，并于2010年3月1日施行。將湖南省14個(gè)市州的各區(qū)縣劃分為6個(gè)區(qū)片綜合地價(jià)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)的總和，另地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)由市州報(bào)省政府批準(zhǔn)確定。為適應(yīng)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民生活水平的提高，保障失地農(nóng)民的收入水平不降低，湖南省出臺(tái)了調(diào)整區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知，其中土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶^2009年的政策沒(méi)有改變，但具體調(diào)高了湖南省各個(gè)市州區(qū)的綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，劃分了5個(gè)區(qū)片綜合區(qū)，該標(biāo)準(zhǔn)于2013年1月1日施行，也是湖南省現(xiàn)階段的征地綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償存在的問(wèn)題

1.征收補(bǔ)償制度規(guī)范不健全

如前述政策文件梳理，2005年以來(lái)湖南省人民政府先后印發(fā)了湘政辦發(fā)[2005]53號(hào)、湘政辦發(fā)[2007]35號(hào)、湘政辦發(fā)[2014]31號(hào)等文件，對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問(wèn)題作出了相應(yīng)規(guī)定，但整體上看征收補(bǔ)償制度規(guī)范體系不健全。具體表現(xiàn)為：從發(fā)文數(shù)量上看，近十多年來(lái)制定出臺(tái)相關(guān)文件僅3件，數(shù)量較少；從文件內(nèi)容上看，缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性，僅從被征地農(nóng)民生活保障、就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障等方面分別進(jìn)行規(guī)定，欠缺頂層設(shè)計(jì)制度內(nèi)容；從法律形式看，諸多文件均體現(xiàn)為政策文件，而不是省政府部門規(guī)章甚至一般法律規(guī)范性文件，法律級(jí)次及效力不夠；從制定程序看，行政主導(dǎo)特征明顯、政務(wù)治理理念不高，體現(xiàn)為政府自發(fā)的單方面的制定下發(fā)文件，缺乏民意溝通，未注重吸納民智，影響了文件的科學(xué)性和合理性；從實(shí)質(zhì)效果看，政府更多從推進(jìn)工作角度出發(fā)，本質(zhì)上對(duì)被征地農(nóng)民合法權(quán)益尊重不夠、人本關(guān)懷欠缺。

2.征收補(bǔ)償增值利益分配不平衡

土地征收補(bǔ)償，主要涉及國(guó)家、集體和農(nóng)民三方利益主體，直觀來(lái)看，國(guó)家和集體在土地征收關(guān)系中獲利最大，而被征地農(nóng)民得到的補(bǔ)償有限且利益容易受到侵害。國(guó)家對(duì)擁有集體土地使用權(quán)的失地農(nóng)民進(jìn)行土地征收補(bǔ)償，被征地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行出讓，金額巨大的土地出讓金為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展提供資金保障，但失地農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償款中未涉及土地出讓金，土地征收補(bǔ)償款甚至不及土地出讓金的十分之一。從土地發(fā)展權(quán)的角度，失地農(nóng)民應(yīng)成為土地增值收益的分配者之一，保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

3.征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)金額不合理

湖南省執(zhí)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是前三年平均年產(chǎn)值法和區(qū)片綜合地價(jià)法。以土地原用途為依據(jù)的年產(chǎn)值倍數(shù)法，鑒于耕地利用方式的多樣和產(chǎn)值計(jì)算方法的差異，導(dǎo)致補(bǔ)償差異非常大，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。區(qū)片綜合地價(jià)法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然較年產(chǎn)值倍數(shù)法的補(bǔ)償價(jià)格高，也將區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障等因素納入其中，但前三年年產(chǎn)值平均數(shù)仍是以征地區(qū)片價(jià)制定的主要依據(jù)，未能真正體現(xiàn)被征土地的市場(chǎng)價(jià)值。

4.征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法不科學(xué)

湖南省土地征收補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算方法包括年產(chǎn)值倍數(shù)法和征地區(qū)片綜合地價(jià)兩種。年產(chǎn)值倍數(shù)法體現(xiàn)土地原用途，不能體現(xiàn)區(qū)位條件，否定了其對(duì)原土地使用者的補(bǔ)償。征地區(qū)片價(jià)雖將區(qū)位等因素納入其中，但以原用途為依據(jù)的年產(chǎn)值倍數(shù)法仍是征地區(qū)片價(jià)執(zhí)行的實(shí)際基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有徹底改變。兩者皆未能體現(xiàn)土地的真正價(jià)值，如包含土地的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值等方面，沒(méi)有反映土地市場(chǎng)的真正規(guī)律，未能遵循“等價(jià)交換”的市場(chǎng)原則。

5.征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不規(guī)范

湖南省的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整未能最大限度以提升被征地農(nóng)民滿意度為目標(biāo)，具體執(zhí)行過(guò)程中也未考慮區(qū)分不同群體的滿意度影響因素，導(dǎo)致整體上征收補(bǔ)償群眾的滿意度不高。土地征收補(bǔ)償?shù)淖畹屠姹Ｗo(hù)機(jī)制運(yùn)行不暢，對(duì)因省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性而制定不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性不夠。土地征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制不完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，調(diào)整周期、調(diào)整幅度等因素有待進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化。

6.征收補(bǔ)償執(zhí)行過(guò)程不透明

湖南省的土地征收款在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整實(shí)際發(fā)放土地征收款，但失地農(nóng)民并未參與土地征收補(bǔ)償調(diào)整的全過(guò)程，實(shí)際補(bǔ)償款的設(shè)定缺乏透明性，容易出現(xiàn)征收補(bǔ)償款分配不合理、部分補(bǔ)償款被挪用等情況，因征收補(bǔ)償款不合理分配導(dǎo)致的不和諧因素，增加上訪數(shù)量。

三、湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償完善的原則和對(duì)策

完善湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償，既要把握好宏觀層面的原則指導(dǎo)，也要考察微觀層面的制度構(gòu)建；不僅須考慮影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)因素，還要以增強(qiáng)征地農(nóng)民的滿意度為最終依據(jù)，不斷完善湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償。

（一）湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)耐晟圃瓌t

1.正當(dāng)程序

正當(dāng)法律程序原則，起源于英國(guó)古老的自然正義原則，蘊(yùn)含兩大主要準(zhǔn)則，一是任何人不能成為關(guān)系自身權(quán)益事件的裁斷者；二是任何人在受到不利于自己的對(duì)待和處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得公正的聽(tīng)證或自主發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。農(nóng)村土地征收關(guān)系，一方為公權(quán)、另一方為私權(quán)，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)公共利益和農(nóng)民個(gè)體權(quán)益的博弈和平衡，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和落實(shí)是征收雙方最本質(zhì)、最攸關(guān)的利益問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，代表公共利益的公權(quán)力處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)地位，處于弱勢(shì)的農(nóng)民權(quán)益極易受到侵害，因此土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)的制定出臺(tái)、調(diào)整完善、落實(shí)執(zhí)行均必須符合正當(dāng)程序原則，公權(quán)機(jī)關(guān)不能搞一言堂、一刀切，完全忽視民眾的呼聲和意愿。

2.最低保護(hù)

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償，既關(guān)系農(nóng)民個(gè)體的權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也影響國(guó)家戰(zhàn)略的短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。從這個(gè)意義上講，完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償，是保障公權(quán)和私權(quán)的雙重內(nèi)在要求。一要區(qū)分農(nóng)村土地類型，實(shí)施最低保護(hù)。按照農(nóng)村土地規(guī)劃和實(shí)際發(fā)布，區(qū)分耕地、林地等土地類型，綜合確定各征收地類最低控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，確定征收耕地的最低級(jí)區(qū)片價(jià)的整體上調(diào)幅度。二是區(qū)分農(nóng)民個(gè)體類型，給予最低保護(hù)。按照征收土地所處地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地市場(chǎng)發(fā)育程度、失地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)、家庭成員組成、性別以及對(duì)土地的依賴程度，制定類型化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施弱勢(shì)農(nóng)民最低權(quán)益保護(hù)機(jī)制。

3.實(shí)事求是

農(nóng)民權(quán)益無(wú)小事，征收補(bǔ)償關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和諧、國(guó)家長(zhǎng)治久安，必須貫徹實(shí)事求是原則。完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償：一要堅(jiān)持公共利益與個(gè)人權(quán)益保障相協(xié)調(diào)。要在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，參考借鑒其他省份的先進(jìn)模式和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合湖南省實(shí)際，建立完善有利于促進(jìn)湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益的征收補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)。二要堅(jiān)持定性分析和定量方法相結(jié)合。完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要作宏觀考察、理論整理、模型建構(gòu)，進(jìn)行理論的定性分析，也要堅(jiān)持實(shí)證調(diào)研、數(shù)據(jù)采集、當(dāng)面溝通，采取可操作性的定量方法。三要堅(jiān)持普遍原則與具體情況相統(tǒng)一。綜合考慮湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、未來(lái)規(guī)劃和農(nóng)民真實(shí)意愿和生存發(fā)展能力，不斷完善農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)耐晟茖?duì)策

1.重構(gòu)征收補(bǔ)償制度規(guī)范體系

進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止征地公權(quán)濫用、保障農(nóng)民合法權(quán)益，完善湖南省農(nóng)村土地征收配套規(guī)范制龐跟進(jìn)《土地管理法》修訂和國(guó)家征地制度改革進(jìn)度，重構(gòu)湖南省征地拆遷補(bǔ)償?shù)闹贫润w系，以省政府規(guī)章（至少以一般規(guī)范性文件）形式出臺(tái)框架性的制度文件；明確農(nóng)村土地征收的“公共利益”目的，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市流轉(zhuǎn)，土地征收的“公共利益”是前提和目的，減少以強(qiáng)制手段、帶有經(jīng)濟(jì)性目的的土地征收數(shù)量；鑒于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與農(nóng)村土地征收之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍，逆向制定土地征收試點(diǎn)目錄；嚴(yán)格規(guī)范征地程序，強(qiáng)化征地事前、事中、事后全過(guò)程規(guī)范管理，如征地前的審批程序，征地過(guò)程中的實(shí)施、補(bǔ)償和安置程序，征地后的爭(zhēng)議調(diào)處裁決程序，切實(shí)保障和維護(hù)失地農(nóng)民的知情、表達(dá)、參與、申訴和監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)益；涉及集體土地上房屋拆遷的，原則上實(shí)行“先安置后拆遷”的政策，對(duì)于被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償安置未落實(shí)、社會(huì)保障費(fèi)用未到位的，征地拆遷工作不予批準(zhǔn)。

2.完善征收補(bǔ)償利益分享機(jī)制

土地征收開(kāi)發(fā)導(dǎo)致地價(jià)倍增、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益，要建立被征地農(nóng)民和其他農(nóng)民的利益分享機(jī)制。首先，優(yōu)先保障被征地農(nóng)民的征地?fù)p失和利益分享。依法確認(rèn)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，制定足額的、科學(xué)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；貫徹地方政府補(bǔ)償“公私兼顧”的理念，因農(nóng)轉(zhuǎn)非用途轉(zhuǎn)變帶來(lái)的土地增值收益，被征地農(nóng)民直接享有其收益分配的主體資格，探索建立被征地農(nóng)民與政府分享土地出讓收益機(jī)制，區(qū)分經(jīng)營(yíng)性商住項(xiàng)目和福利性住宅、醫(yī)療、教育、機(jī)關(guān)團(tuán)體項(xiàng)目，合理設(shè)定分享比例。其次，建立土地征收收益的農(nóng)民受益延伸機(jī)制。因?yàn)橥恋卦鲋凳找骐x不開(kāi)區(qū)位因素、政府投入、土地市場(chǎng)等因素，失地農(nóng)民并不能直接創(chuàng)造土地增值收益，因此，要發(fā)揮稅收對(duì)于收入分配的調(diào)節(jié)作用，將一部分土地增值收益投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，并給予主糧產(chǎn)區(qū)等征收“禁區(qū)”適度補(bǔ)貼，促進(jìn)全省農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)業(yè)健康持續(xù)、農(nóng)民脫貧致富。

3.提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法的科學(xué)性

不斷提升湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法的科學(xué)性和有效性，在現(xiàn)有方法的基礎(chǔ)上引入農(nóng)用地價(jià)格因素修正法、案例對(duì)比估算法和征收區(qū)片價(jià)系數(shù)修正法等多種方法，形成具有湖南特色的征收補(bǔ)償基準(zhǔn)模型。一是采用農(nóng)用地價(jià)格因素修正法。明確區(qū)分與城市不同遠(yuǎn)近距離的農(nóng)用地的情況，按照土地用途，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地增值收益的分配方法和補(bǔ)償方式中社會(huì)保障的覆蓋范圍。二是征地案例對(duì)比估算法。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)實(shí)際情況明確具體補(bǔ)償項(xiàng)目和金額。三是適用征收區(qū)片價(jià)系數(shù)修正法確定農(nóng)用地征地價(jià)格時(shí)，應(yīng)合理擴(kuò)充補(bǔ)償范圍，并適當(dāng)考慮被征農(nóng)村土地的原用途。

4.建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制

完善湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的相關(guān)制度，實(shí)施全省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)報(bào)告制度，分月、季度、年度監(jiān)測(cè)土地征收補(bǔ)償情況，依法完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)信息發(fā)布制度；建立健全以區(qū)片價(jià)為導(dǎo)向、利益相關(guān)主體意愿為參考的周期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)湖南省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況、城鎮(zhèn)化程度、物價(jià)指數(shù)和被征收農(nóng)民預(yù)期，比較省內(nèi)外現(xiàn)行農(nóng)村土地的最低標(biāo)準(zhǔn)及全國(guó)其他省市最新調(diào)整幅度，采取定性與定量相結(jié)合的方式，將全省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高25%左右；同時(shí)規(guī)定動(dòng)態(tài)調(diào)整周期不得超過(guò)3年，建立動(dòng)態(tài)指數(shù)體系和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的間歇期內(nèi)，根據(jù)動(dòng)態(tài)指數(shù)和大數(shù)據(jù)分析結(jié)果及時(shí)調(diào)整土地征收價(jià)格，并為下一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整提供決策依據(jù)；嚴(yán)格落實(shí)征地補(bǔ)償不低于周邊農(nóng)村土地征收價(jià)和區(qū)片價(jià)，堅(jiān)持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整周期和調(diào)整幅度循序漸進(jìn)和逐步提高，由不完全補(bǔ)償向彈性補(bǔ)償過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)完全補(bǔ)償原則。

5.建立征收補(bǔ)償多元保障機(jī)制

完善湖南省被征地農(nóng)民多元化的保障機(jī)制，在豐富土地征收補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)上，提供就業(yè)、住房、社會(huì)保障等多方面的綜合保障措施，妥善安置被征地農(nóng)民，維護(hù)其權(quán)益，保證被征地農(nóng)民目前的生活水平不降低、未來(lái)的生存發(fā)展有保障、維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定；用足用好用活各種征地農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式，以貨幣補(bǔ)償為主，多元保障方式結(jié)合，包括土地使用權(quán)股份合作與入股分紅、公寓式安置、留地安置、調(diào)產(chǎn)安置、擇業(yè)安排、移民異地等新型方式；落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)），2020年前在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋；區(qū)分征地補(bǔ)償方式在省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的適用，留地安置優(yōu)先在土地市場(chǎng)發(fā)展成熟、農(nóng)民擁有較強(qiáng)自主選擇權(quán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)民思想觀念相對(duì)保守的地區(qū)則選擇適用調(diào)產(chǎn)安置或入股分紅等模式。還要考慮全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與被征地農(nóng)民的真實(shí)需求，不斷豐富征地補(bǔ)償方式，尊重被征地農(nóng)民的自主選擇，選擇適用單獨(dú)或靈活組合的補(bǔ)償方式，在維持原有生活水準(zhǔn)不變的基礎(chǔ)上對(duì)被征地農(nóng)民直接發(fā)放地上附著物補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償，而土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行集體運(yùn)作，集體出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、廠房等獲取租金收入；或運(yùn)用金融手段購(gòu)買基金、保險(xiǎn)、信托等金融產(chǎn)品取得預(yù)期收益；還可以探索將被征收農(nóng)村土地納入市政配套建設(shè)整體規(guī)劃，預(yù)留一定比例土地由被征地農(nóng)民進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用。

6.探索征收補(bǔ)償協(xié)商定價(jià)制度

創(chuàng)新湖南省農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)睦砟睿浞肿鹬乇徽鞯剞r(nóng)民意愿并以提升其滿意度為目標(biāo)，在農(nóng)村土地規(guī)劃改變、制定征地補(bǔ)償費(fèi)最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等方面引入?yún)f(xié)商定價(jià)等民主治理機(jī)制；變更農(nóng)村土地規(guī)劃，應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談等多種方式聽(tīng)取相關(guān)主體意見(jiàn)，了解農(nóng)民的真實(shí)意愿，維護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的合法權(quán)益；政府確定最低保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的主體地位和自主意愿，完善征收方案和補(bǔ)償事項(xiàng)的事前告知程序，對(duì)具體征地補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)由征地單位與村集體反復(fù)協(xié)商確定；相關(guān)補(bǔ)償問(wèn)題談判和簽訂用地協(xié)議時(shí)，政府應(yīng)主動(dòng)作為、積極服務(wù)，維護(hù)好雙方主體的合法權(quán)益、避免矛盾糾紛，提高被征地農(nóng)民的滿意度。

7.健全農(nóng)民權(quán)益法律救濟(jì)機(jī)制

要暢通被征地農(nóng)民關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)姆删葷?jì)渠道，充分發(fā)揮行政復(fù)議的糾紛化解主渠道作用和村民自治組織的自我管理作用，建立行政處理、裁決、信訪、復(fù)議和訴訟的協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，提供可接近、最優(yōu)質(zhì)的法律救濟(jì)服務(wù)；完善類型化的補(bǔ)償糾紛處置應(yīng)對(duì)機(jī)制，明確糾紛處置責(zé)任主體。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償安置方案的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，征地批準(zhǔn)政府及時(shí)裁決協(xié)調(diào)不成的相關(guān)糾紛；村民自治組織應(yīng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用分配中出現(xiàn)的糾紛，發(fā)揮自我服務(wù)、管理和協(xié)調(diào)的作用，必要時(shí)政府介入?yún)f(xié)調(diào)或通過(guò)訴訟途徑解決，基層政府應(yīng)督促村委會(huì)等基層組織建立完善補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放、領(lǐng)取、收支和監(jiān)督等相關(guān)制度，積極維護(hù)農(nóng)民個(gè)體權(quán)益，避免村干部因?yàn)橐患褐蕉鴵p害農(nóng)民的利益，鼓勵(lì)農(nóng)民拿起法律武器維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利。