構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的理論證成與制度設(shè)計(jì)

蘇 　峰

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

依法治國研究

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的理論證成與制度設(shè)計(jì)

蘇 峰

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

[摘要]十八屆四中全會提出，要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。目前，我國公益訴訟制度的構(gòu)建尚屬于起步階段，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在檢察機(jī)關(guān)的職能分工、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的國際通例以及檢察機(jī)關(guān)自身角色定位等層面仍存在較大的理論爭議。通過對檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益職能的憲法定位，以訴訟信托作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論基礎(chǔ)，以公訴權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)對構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的合理性進(jìn)行理論證成。公益訴訟制度的施行仍然存在立案難、取證難、判決難等現(xiàn)實(shí)難題，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的構(gòu)建仍需要從檢察機(jī)關(guān)訴訟主體資格的取得、訴訟主體的定位、舉證責(zé)任的分配以及檢察機(jī)關(guān)權(quán)限的設(shè)定等微觀層面進(jìn)行制度考量和設(shè)計(jì)。

[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān);民事公益訴訟;行政公益訴訟

一、引言

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對侵害國家利益、社會公共利益的行為依法向人民法院提起訴訟，通過法院的裁判矯正不法行為，懲治不法主體，以捍衛(wèi)和保障國家利益和社會公共利益，維護(hù)安定、和諧的法治秩序。2013年以前，由于我國民事、刑事及行政訴訟三大程序法均未對公益訴訟的訴訟主體資格和訴訟程序做出明確規(guī)定，直接導(dǎo)致司法實(shí)踐中大量的公益訴訟案件均由于不具備公益訴訟原告主體資格而被法院駁回起訴。由于缺乏法律根據(jù)，最高檢和最高法也曾發(fā)文叫停了人民檢察院在提起民事公益訴訟問題上的嘗試[1]。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，相關(guān)的配套制度規(guī)范未能及時(shí)有效地跟進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，直接引發(fā)了諸如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、食品安全、土地征收等涉及社會公共利益領(lǐng)域的問題與矛盾不斷涌現(xiàn)和升級。公益訴訟制度的缺失使得“公地悲劇”現(xiàn)象在我國不斷重演，對社會公益造成了極大的損害。

2012年8月，全國人大常委會修改通過了《中華人民共和國民事訴訟法》，該法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！弊源耍覈诜蓪用娲_立了公益訴訟制度，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以依據(jù)該法取得公益訴訟的原告主體資格。隨后于2014年施行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條，2015年施行的《環(huán)境保護(hù)法》第58條分別授予了消費(fèi)者協(xié)會、環(huán)境保護(hù)公益組織等社會組織提起民事公益訴訟的資格，但檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟在法律層面尚無明確授權(quán)性規(guī)定。

2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中規(guī)定：探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。事實(shí)上，在近幾年的司法實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)也在努力探索由檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟的運(yùn)行機(jī)制。對于各地檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟或行政公益訴訟，法院不僅予以受理，而且或依法判決勝訴，或者依法促進(jìn)當(dāng)事人雙方達(dá)成合意，表達(dá)出一種認(rèn)同、支持的態(tài)度和心照不宣的默契[2]。

雖然說我國司法實(shí)踐關(guān)于公益訴訟制度已經(jīng)做出了較多探索，但從立法層面來看，我國公益訴訟制度的構(gòu)建和運(yùn)行仍然處于初級階段。我們需要在正確認(rèn)識和把握我國公益訴訟制度的整體框架的前提下來探索構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度。

二、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的理論異議

理論與實(shí)務(wù)界對于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的建立仍然存有較大爭議。部分學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的制度設(shè)計(jì)既無必要性，也無可操作性[3]。也有學(xué)者以環(huán)境公益訴訟及行政公益訴訟等為視角，認(rèn)為從原告主體看，檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體[4]。歸納來看，對于構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度主要存在以下爭議：

(一)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公共利益保護(hù)中的職能分工不同，建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度可能導(dǎo)致國家機(jī)構(gòu)之間職能的重復(fù)。檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)均為環(huán)境公益保護(hù)的國家機(jī)關(guān)，但是，兩者之間有著明確的職能分工。針對環(huán)境犯罪行為，由檢察機(jī)關(guān)提起刑事訴訟，以訴訟機(jī)制施行刑罰處罰，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著社會公益者的角色。而針對其他環(huán)境違法行為，則是由環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法給予直接處罰，以非訴訟機(jī)制的方式承擔(dān)著保護(hù)社會公益的責(zé)任。由此，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在維護(hù)環(huán)境公益方面已經(jīng)形成了分工合作的機(jī)制?，F(xiàn)在，如果檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益的名義提起民事訴訟，那么只能針對環(huán)境行政機(jī)關(guān)管轄的環(huán)境違法行為，如此一來勢必會引起檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職責(zé)上的重疊和沖突。[3]

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非外國通例。以兩大法系具有典型代表性國家的有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟為研究對象，可以發(fā)現(xiàn)，所謂檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是國際通例的說法并不準(zhǔn)確。在大陸法系國家，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上并未獲得環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，在德國，這尤其明顯。而在法國，盡管法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以以民事訴訟“主當(dāng)事人”資格提起公益民事訴訟，但其范圍受到嚴(yán)格控制，在已有的法定情形中并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟。在英美法系國家，行政機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，相關(guān)工作是由其內(nèi)部的常設(shè)律師負(fù)責(zé)履行。在英國，環(huán)境署及其他行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的專職律師可以代表政府提起環(huán)境民事訴訟。在美國，由司法部內(nèi)部的專職律師代表政府提起環(huán)境公益訴訟

(三)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必然導(dǎo)致自身的角色沖突。在我國，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，就同時(shí)取得了原告及法律監(jiān)督者的雙重身份。這種雙重角色決定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中將要承擔(dān)起起訴和法律監(jiān)督兩種截然不同的訴訟職能，這在行政訴訟的運(yùn)作中是無論如何不能融通的。一方面，作為法律監(jiān)督者，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有中立性、超然性，獨(dú)立于法院和當(dāng)事人之外對行政訴訟進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督；另一方面，作為趨利避害的主體，檢察機(jī)關(guān)絕不希望自己的起訴遭致失敗，會不遺余力地證明其主張以求得法院的認(rèn)同，因而難以維持其超然、中立的角色[5]

坦言之，上述對建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的異議的確存在一定的合理性，其提出的問題也是我們在探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的過程中必須面對和反思的。第一，確如上述觀點(diǎn)所說，檢察機(jī)關(guān)與行政在公共利益保護(hù)中的確存在一定的職能分工，對于環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、勞動者權(quán)益保護(hù)、土地征收等涉及公共利益的事項(xiàng)主要由相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理監(jiān)督，對上述領(lǐng)域可能出現(xiàn)的損害公共利益的違法行為主要應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)采取行政措施予以糾正。但在實(shí)踐中，此類公共利益的損害往往是由于行政機(jī)關(guān)與相關(guān)企業(yè)等存在一定的利益關(guān)系或者行政機(jī)關(guān)行政管理的不作為導(dǎo)致的，此種情況下不可能期待行政機(jī)關(guān)能夠積極主動的依法履行監(jiān)管職責(zé)，所以需要代表國家利益和社會公共利益的檢察機(jī)關(guān)介入，對相關(guān)企業(yè)的違法侵權(quán)行為及行政機(jī)關(guān)的不作為或違法行政行為提起訴訟以矯正違法狀態(tài)，彌補(bǔ)相關(guān)損害。第二，對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是否為外國通例的爭議意義實(shí)為不大，一方面檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的設(shè)計(jì)是建立在各國對于公共利益保護(hù)的具體實(shí)踐之上的，當(dāng)行政機(jī)關(guān)可以有效履行其監(jiān)管職責(zé)以防止公共利益的損害時(shí)，就當(dāng)然不存在建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的必要，但如果行政機(jī)關(guān)或其他職能部門的管理失靈時(shí)，就當(dāng)然會探索建立其他機(jī)關(guān)公益訴訟制度以彌補(bǔ)或取代原有的公益訴訟運(yùn)行機(jī)制。另一方面，即使檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度并非國外通例，但這并不能否定檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的必要性和可行性，不同的實(shí)踐基礎(chǔ)和制度架構(gòu)必然導(dǎo)致在具體機(jī)制設(shè)計(jì)上的差異。第三，檢察機(jī)關(guān)雙重角色并不能否定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，任何事物都可能存在多種角色，角色的混同也可能出現(xiàn)，但問題的關(guān)鍵是如何使得檢察機(jī)關(guān)按照不同的角色設(shè)定依法行使職權(quán)，而不是給予檢察機(jī)關(guān)“惡”的預(yù)設(shè)并依此否定其可以提起公益訴訟。

三、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的理論證成

(一)維護(hù)公共利益是檢察機(jī)關(guān)的憲法定位

歷史上由檢察機(jī)關(guān)代表國家利益和社會公共利益對政府的違法行為向法院提起訴訟的制度起源于德國[6]。英美法系國家檢察機(jī)關(guān)也同樣有提起行政訴訟的權(quán)力，總檢察長職權(quán)具有雙重性，代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動。在美國，總檢察長可以由國會授權(quán)，以公益代表人的資格提起訴訟。聯(lián)邦最高法院法官勃瑞威爾指出：無論何時(shí)，只要是被指控的行為影響到合眾國整個(gè)國家利益，涉及憲法要求關(guān)心的國家事務(wù)，涉及國家有確保全體公民的平等權(quán)利的義務(wù)等，聯(lián)邦和州總檢察長都有權(quán)提起民事、行政，甚至刑事訴訟。這意味著，美國聯(lián)邦總檢察長從維護(hù)國家利益出發(fā)，可以介入到任何感興趣的行政訴訟案件中。美國的《保護(hù)環(huán)境法》《防止污染空氣條例》等均授權(quán)檢察官有權(quán)提起行政訴訟。[7]

在我國所有的國家機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)是最適合的代表國家利益和社會公共利益的訴訟主體。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國家利益和社會公共利益、消除違法狀態(tài)是其本來的職責(zé)[2]。檢察機(jī)關(guān)能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益和社會公共利益，其以原告主體身份提起公益訴訟，也是檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的“憲法定位”的本質(zhì)體現(xiàn)。

(二)訴訟信托是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論基礎(chǔ)

訴訟信托是指第三人享有以自己的名義就他人權(quán)利實(shí)施訴訟之權(quán)能，即通過訴訟信托使得本來沒有訴權(quán)的人能夠起訴或者被訴，使本來不適格的當(dāng)事人成為適格當(dāng)事人。判決時(shí)針對該團(tuán)體及其被告做出的，有利判決的效力間接的惠及于團(tuán)體成員，產(chǎn)生事實(shí)上的既判力。訴訟信托因授權(quán)方式不同，具體分為法定訴訟信托和任意的訴訟信托兩大類。任意的訴訟信托是指受托的第三人以法律關(guān)系主體的直接意思表示，以雙方合意方式取得訴權(quán)。顯然，公益訴訟的性質(zhì)決定了這種信托方式不可能存在。所謂法定的訴訟信托又可分為兩種：一種是就某法律關(guān)系依法享有一定權(quán)益的第三人代替法律關(guān)系主體行使訴權(quán)；二是具有某種職務(wù)資格的第三人，由于公益的必要或是出于法律技術(shù)的考慮，在特定訴訟中以當(dāng)事人的名義或者自己的名義參加訴訟。由檢察院提起公益訴訟實(shí)際上是基于法定信托的第二種方式取得當(dāng)事人資格的[8]。

(三)公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)

我國檢察權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)力，包含法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)兩種權(quán)能。雖依據(jù)我國《憲法》第129條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)被定位于法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但并不意味著我國的檢察權(quán)就只有法律監(jiān)督權(quán)一種內(nèi)涵。《憲法》第131條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。此處的表述是“檢察權(quán)”而不是“法律監(jiān)督權(quán)”，這就表明檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)二者存在區(qū)別。法律監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)的內(nèi)容之一，公訴權(quán)也是檢察權(quán)的組成部分。公訴權(quán)是國家在其所保護(hù)的國家利益和社會公共利益受到不法侵害時(shí)，授予一定機(jī)構(gòu)代表國家向法院提出訴求，要求審判機(jī)關(guān)通過審判方式矯正不法行為，維護(hù)公共利益的權(quán)能，本質(zhì)上也是一種司法請求權(quán)，這與訴權(quán)并無二致[1]。

在現(xiàn)行法律體系下，刑事公訴權(quán)是公訴權(quán)的唯一表現(xiàn)形式，公訴權(quán)是啟動審判程序的一種程序性權(quán)力，對國家刑罰權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障人權(quán)具有重要意義[9]。這種職能的獲得，不是法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，而是作為國家本身，在其統(tǒng)治秩序和利益遭受侵害時(shí)所衍生的一種救濟(jì)權(quán)，這種救濟(jì)與自然人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害所產(chǎn)生的救濟(jì)在本質(zhì)上并無區(qū)別。所以，既然在刑事案件中檢察機(jī)關(guān)可以作為國家利益和社會公共利益的代表，那么在民事領(lǐng)域，當(dāng)不法行為侵害了國家利益和社會公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)為何不可以被賦予同樣的訴訟資格呢？

四、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)難題

(一)立案難

根據(jù)原《民事訴訟法》規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。也就是說只有與案件具有利害關(guān)系的主體才可能依法取得原告訴訟資格。但是，司法實(shí)踐中眾多案例表明，“有直接利害關(guān)系”這一頗具解釋空間的限定詞已造成大量公益訴訟“立案難”的問題，許多個(gè)人或組織因“未直接受害”而被拒法庭之外，或因不具備原告主體資格被駁回起訴*北京市第二中級人民法院 (2013)二中民終字第15379號“張某與中國移動通信集團(tuán)北京有限公司電信服務(wù)合同糾紛上訴案”，法院認(rèn)為：張某要求中國移動北京公司制定北京區(qū)域殘疾人的電信資費(fèi)優(yōu)惠政策的請求，屬于公益訴訟，其主體不適格。。目前，《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等已經(jīng)授權(quán)相關(guān)組織可以提起公益訴訟，立案難的問題在環(huán)保與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域有所緩解。但在土地征收、食品安全、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反壟斷及其他涉及公共利益的領(lǐng)域仍然缺乏相關(guān)法律的授權(quán)，在此領(lǐng)域可以提起公益訴訟的主體仍不明確，立案難的問題將長期存在。

(二)取證舉證難、成本高

公益訴訟的取證存在證據(jù)數(shù)量大、專業(yè)性強(qiáng)、取證周期長、證據(jù)保存不完整等特點(diǎn)，由相關(guān)社會組織作為原告進(jìn)行取證和舉證難度非常大。就環(huán)境公益訴訟來說，環(huán)境污染往往具有一定隱蔽性持續(xù)較長期間，環(huán)境污染的范圍不可估計(jì)，污染危害的人群也難以確定，污染所造成的財(cái)產(chǎn)損害更是難以計(jì)算。對于污染物的成分、含量等方面的取證都需要專業(yè)性人員進(jìn)行操作，對于污染物以及被污染物的定性和定量分析往往耗時(shí)較長且耗資較大，對被害人的財(cái)產(chǎn)及身體損害的程度更是需要專業(yè)的鑒定。以上一系列問題都為取證設(shè)置了非常大的阻礙，雖然《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定法院在審理有關(guān)環(huán)境污染侵權(quán)案件時(shí)對侵權(quán)是否成立的認(rèn)定實(shí)施舉證責(zé)任倒置在一定程度上減少了原告的舉證壓力，但對于損害認(rèn)定等其他事實(shí)的舉證和調(diào)查仍然使得原告不堪重負(fù)。取證成本高，舉證責(zé)任重，直接導(dǎo)致了訴訟效率的降低。

(三)判決難

如上所述，公益訴訟所具備的特征不僅給當(dāng)事人舉證質(zhì)證帶來了很大阻礙，更使得法官難以對案件事實(shí)作出準(zhǔn)確的認(rèn)定和判決。對于多數(shù)的公益侵權(quán)案件的認(rèn)定來說，法官都需要對侵害行為、損害結(jié)果、因果關(guān)系及主觀過錯等四個(gè)要件作出認(rèn)定，而在公益訴訟中，對每一個(gè)要件的認(rèn)定都相當(dāng)?shù)睦щy。實(shí)踐中，對公共利益造成損害的行為往往具有隱蔽性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)損害時(shí)，侵權(quán)行為早已結(jié)束，相關(guān)證據(jù)也不復(fù)存在，其造成的損害結(jié)果往往也具有不確定性，對于侵害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系的認(rèn)定無疑是法官最難跨越的屏障。

立案難、取證難是問題的關(guān)鍵，不解決這兩個(gè)問題，法官難以對案件事實(shí)作出合理合法的認(rèn)定。之所以會存在立案難、取證難的問題，一方面是由于法律制度的不完備，另一方面是因?yàn)樘崞鸸嬖V訟原告主體的弱勢地位。即使現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確授權(quán)相關(guān)組織可以提起公益訴訟，但司法實(shí)踐中公益訴訟程序的推進(jìn)仍然是舉步維艱。此種情況下，檢察機(jī)關(guān)的介入無疑能夠較好地化解這些難題。檢察機(jī)關(guān)擁有國家公權(quán)力，處于相對優(yōu)勢地位，在取證、事實(shí)調(diào)查、司法鑒定等方面也明顯比社會組織具有優(yōu)勢。司法實(shí)踐中以檢察機(jī)關(guān)為原告的公益訴訟案件所取得的較好的實(shí)效也證明了檢察機(jī)關(guān)無疑是適合擔(dān)當(dāng)此責(zé)任的主體*廣州海事法院(2008)廣海法初字第383號“廣州市珠海區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償案”判決：被告陳忠明賠償環(huán)境污染損失和費(fèi)用117289.20元，由原告受償后交國庫。。

五、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

(一)檢察院訴訟主體資格的取得

檢察機(jī)關(guān)若要提起公益訴訟首先必須獲得法定的訴訟原告主體資格。目前，《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》都對公益訴訟原告主體資格做出了規(guī)定，后兩者是依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定而專門對環(huán)境保護(hù)及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟原告主體資格做出界定。根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，民事公益訴訟必須由“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”向人民法院提起，即民事公益訴訟原告資格的取得必須存在法律的明確授權(quán)。我國現(xiàn)行法律有關(guān)公益訴訟原告資格規(guī)范的基本模式是在程序法中作出概括性規(guī)定，在部門法中作具體性授權(quán)。此種模式下，檢察機(jī)關(guān)取得公益訴訟原告資格也有兩種途徑，即通過民事、行政等程序法取得，或通過環(huán)保、土地征收、食品安全等部門法取得。比較兩種途徑可知，如果在各個(gè)部門法中逐一授權(quán)檢察機(jī)關(guān)原告主體資格則會浪費(fèi)立法資源，顯然沒有必要。通過民事、行政等程序法或者檢察院組織法等授權(quán)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格則可以節(jié)約立法成本，并應(yīng)對未來可能不斷出現(xiàn)的新的部門法公益訴訟。

(二)檢察機(jī)關(guān)訴訟主體的定位

有關(guān)如何定位檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體性質(zhì)問題，主要存在以下觀點(diǎn). 第一，“法律監(jiān)督者說”認(rèn)為：在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)無論采取何種方式參加訴訟活動，其所處的地位只能是法律監(jiān)督者，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，其法律監(jiān)督的特征既表現(xiàn)在對違法行為的監(jiān)督，又表現(xiàn)在對權(quán)利人放棄訴權(quán)不當(dāng)行為的監(jiān)督[10]；第二，“雙重地位說”認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)出庭起訴的檢察人員雖然處于原告地位，但由于檢察機(jī)關(guān)是國家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，導(dǎo)致其地位與一般的原告地位有所不同；第三，“民事公訴人說”認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，處于公訴人的地位。[10]對于檢察機(jī)關(guān)原告地位的定性會直接影響到其作為原告所享有的訴訟權(quán)利和義務(wù)范圍的大小及舉證責(zé)任的分配。比較檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與對犯罪行為提起公訴兩者的異同，對犯罪行為提起公訴實(shí)質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)在履行維護(hù)國家利益和社會公共利益的職責(zé)，同時(shí)對被害人的損失給予司法救濟(jì)。公益訴訟同樣是當(dāng)公共利益受到損害時(shí)由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟矯正損害行為并對所遭受損害進(jìn)行補(bǔ)償。公益訴訟與刑事公訴兩者在本質(zhì)上并沒有較大的差異，而檢察機(jī)關(guān)由刑事公訴中國家公訴人的角色轉(zhuǎn)換到公益訴訟中公訴人的角色并不存在理論和制度上的障礙。

(三)舉證責(zé)任的分配

在刑事公訴中之所以將舉證責(zé)任分配給檢察機(jī)關(guān)，是因?yàn)樾淌绿幜P涉及被告人生命、自由、財(cái)產(chǎn)等重大利益，為了防止檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的濫用導(dǎo)致對被告人基本權(quán)利的侵害，在最大限度上防止冤假錯案的發(fā)生。公益訴訟不同于刑事公訴，公益訴訟的結(jié)果一般限定在對被告的行為與經(jīng)濟(jì)利益的范圍內(nèi)，與民事、行政訴訟相似，所以在舉證責(zé)任的分配上無須按照刑事訴訟中那么嚴(yán)格，而應(yīng)當(dāng)尊重民事及行政訴訟各自的舉證規(guī)則。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告僅是利用其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的優(yōu)勢地位以克服公益訴訟中的難題，使得公益訴訟更好地推進(jìn)，其并不在實(shí)質(zhì)上改變民事及行政訴訟的目的和性質(zhì)。所以，在舉證責(zé)任的分配上仍應(yīng)當(dāng)遵守《民事訴訟法》及《行政訴訟法》的舉證規(guī)則，檢察機(jī)關(guān)對不同領(lǐng)域事項(xiàng)提起公益訴訟還應(yīng)當(dāng)遵守各自部門法規(guī)定的特殊舉證規(guī)則。

(四)檢察機(jī)關(guān)權(quán)限的設(shè)定

為規(guī)范檢察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，必須對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)限范圍通過立法予以明確界定。公益訴訟的范圍和具體類型是什么，哪些類型的公益訴訟檢察機(jī)關(guān)可以參與，哪些類型的公益訴訟檢察機(jī)關(guān)不可以參與，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的程序、訴權(quán)的設(shè)置、反訴、上訴以及檢察監(jiān)督和抗訴的程序都需要通過立法進(jìn)行明確規(guī)定和授權(quán)，以防止檢察機(jī)關(guān)越權(quán)行使，侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益。

六、結(jié)語

在我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會矛盾日趨復(fù)雜，公害事件日趨加劇的社會現(xiàn)實(shí)下，探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度對化解社會矛盾、維護(hù)社會公共利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、推進(jìn)依法行政等都具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的“憲法定位”的本質(zhì)體現(xiàn)。也期待檢察機(jī)關(guān)的登場，能夠突破公益訴訟“立案難”“取證難”“判決難”困局，為公益訴訟開辟更廣闊的空間，為維護(hù)公共利益提供更堅(jiān)實(shí)的制度保障。

[參考文獻(xiàn)]

[1]何燕.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之權(quán)力解析和程序建構(gòu)[J].法學(xué)論壇,2012，(4).

[2]蔡彥敏.中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)[J].中外法學(xué)，2011，(1).

[3]章禮明.檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告[J].法學(xué)，2011，(6).

[4]呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究,2008，(6).

[5]章志遠(yuǎn).行政公益訴訟中的兩大誤區(qū)[J].法學(xué)研究,2006(6).

[6][日]清水澄.行政法泛論[M].金民瀾，譯.北京：商務(wù)印書館,1912.

[7][蘇]普欽斯基.美國民事訴訟[M].江偉，劉家輝，譯.北京：法律出版社,1983.

[8]黃學(xué)賢，王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2008.

[9]韓大元.中國檢察官制度憲法基礎(chǔ)研究[M].北京：中國檢察出版社,2007.

[10]湯唯，孫季萍.法律監(jiān)督論綱[M].北京：北京大學(xué)出版社,2001.

〔責(zé)任編輯：張毫〕

[中圖分類號]D90

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)03-0000-05

[作者簡介]蘇峰(1992-)，江蘇泗洪人，碩士研究生，從事行政法研究。

[收稿日期]2015-09-28