關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理的思考

何文麗

關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理的思考

何文麗

城鄉(xiāng)居民最低生活保障（以下簡稱低保）是對低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦藴实某青l(xiāng)貧困人口實行差額補貼的一項社會救助制度。截至2013年底，全國有城市低保對象1097.2萬戶、2064.2萬人，農(nóng)村低保對象2931.1萬戶、5388.0萬人。隨著低保工作深入開展，保障面不斷擴大、資金量不斷增加，挪用低保資金、騙保等案件也時有發(fā)生，迫切需要檔案支撐。本文從低保檔案工作開展中存在的問題入手，提出進一步規(guī)范低保檔案管理的措施。

一、新形勢下低保檔案工作存在的問題

2008年1月9日，民政部、國家檔案局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強最低生活保障檔案管理的通知》（民辦發(fā)[2008] 2號，以下簡稱《通知》），對低保檔案管理的一些原則性問題做出統(tǒng)一規(guī)定，使全國低保檔案管理有法可依。但隨著低保工作不斷向縱深發(fā)展，低保檔案管理遇到了一些新情況、新問題。

1.基層人少事多，檔案管理力不從心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)普遍反映，頭緒多、工作量大、人員少且變動快。規(guī)范管理低保檔案，力不從心。

2.各級貫徹落實政策的措施少、力度弱，文件材料整理、歸檔不規(guī)范。國家發(fā)了通知，省級相應(yīng)下個通知轉(zhuǎn)發(fā)一下，完成“規(guī)定動作”，宣傳、指導(dǎo)、檢查、培訓(xùn)及配套掛鉤等具體措施很少——督導(dǎo)工作弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級是執(zhí)行制度最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，恰恰也是最薄弱的環(huán)節(jié)。

3.動態(tài)管理引發(fā)的歸檔工作量增加，“一戶一檔”的整理方法受到挑戰(zhàn)。由于低保實行動態(tài)管理的工作模式，同一低保家庭的文件材料不斷加增。在縣域范圍內(nèi)，低保戶數(shù)量小且變化穩(wěn)定，以戶為單位立卷整理是一種非常好的方法；但在低保戶數(shù)量大且變化率高的情況下，動態(tài)管理模式與立卷整理要求之間就會出現(xiàn)不相適應(yīng)的狀況——歸檔工作陡增，按戶立卷整理的要求得不到執(zhí)行。

4.文件材料歸檔范圍寬泛、保管期限規(guī)定不細，歸檔壓力大。對于低保文件材料歸檔范圍，基層反映需要填寫的表格和附件很多，希望對歸檔范圍進行“瘦身”。對于保管期限確定問題，基層認為應(yīng)該區(qū)別對待，不能搞“一刀切”。

5.檔案移交和銷毀工作空白，檔案保管壓力巨大。《通知》對檔案移交規(guī)定較原則，再加上鑒定銷毀工作煩瑣且責(zé)任重大，絕大多數(shù)縣市區(qū)沒有開展這項工作，檔案管理采取“只進不出”的方法，管理過程處于一個不完整的循環(huán)狀態(tài)，對保管、庫容等工作形成壓力。

6.主體檔案保管地點不統(tǒng)一。低保檔案受低保戶數(shù)量、調(diào)整變動率及相應(yīng)實行的動態(tài)管理模式影響，有的地方主體部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）保管，有的則在縣級民政部門。

7.低保電子文件歸檔及電子檔案管理發(fā)展不平衡，檔案信息化滯后。由于低保業(yè)務(wù)管理尚未實現(xiàn)辦公自動化，基層多數(shù)沒有開展電子文件歸檔及電子檔案管理工作。目前主要是靠人工將基本數(shù)據(jù)、表格、材料等鍵入微機或掃描入機，為日常業(yè)務(wù)管理提供一些輔助支持。

8.低保《通知》某些規(guī)定滯后，不能滿足實際工作需要。低收入家庭經(jīng)濟狀況核查機制的建立，導(dǎo)致歸檔范圍的變化，如：需要增加“家庭經(jīng)濟狀況核查表”“家庭經(jīng)濟狀況核查授權(quán)委托書”等材料；低?？h鄉(xiāng)兩級審批、審核責(zé)任主體和程序的進一步明確，對低保檔案的定位、檔案保管地點確定等都有影響；《通知》對保管期限劃定、鑒定銷毀、檔案整理方法、電子檔案管理等規(guī)定都不具體，可操作性差。

二、進一步規(guī)范低保檔案管理的措施

進一步規(guī)范低保檔案管理，必須制定切實可行的《城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），先從制度層面解決存在的問題，然后再抓政策的貫徹落實。

（一）制定《辦法》

1.制定《辦法》應(yīng)堅持的原則。一是合法性原則?！掇k法》規(guī)定的內(nèi)容必須符合《檔案法》及其實施辦法、《社會救助暫行辦法》《城市居民最低生活保障條例》等上位法的規(guī)定。二是實踐性原則。《辦法》起草過程中應(yīng)充分聽取并尊重基層意見和建議，把各地在工作中形成的具有普遍意義的經(jīng)驗上升為政策要求，如：在《辦法》中要充分吸納各地在文件材料整理、檔案管理等方面的“一戶一檔”“分級管理”“動態(tài)管理”等制度的合理部分。三是可操作性原則?！掇k法》對主體內(nèi)容規(guī)定要簡明扼要，對文件材料的歸檔范圍、保管期限、檔案整理方法等內(nèi)容規(guī)定要詳細具體，便于操作。四是簡化性原則?！掇k法》是為基層服務(wù)的，各項內(nèi)容的設(shè)計，要充分體現(xiàn)為民服務(wù)的原則，能簡則簡，能省則省，以減輕基層工作量為目標。如歸檔范圍、整理方法、保管期限劃定方面要重點體現(xiàn)這一原則。

2.《辦法》定位、內(nèi)容及框架結(jié)構(gòu)、出臺方式。一是定位?？h級民政部門是低保審批的責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）是審核低保申請的責(zé)任主體，低保檔案應(yīng)當(dāng)定位為：縣級人民政府民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在低保的審批、審核、日常管理和服務(wù)工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式和載體的歷史記錄。二是內(nèi)容及框架結(jié)構(gòu)。主體內(nèi)容包括低保檔案定義、工作體制、工作職責(zé)和文件材料的歸檔范圍、歸檔要求、整理原則與方法以及檔案的現(xiàn)代化管理、保管、編目、移交、鑒定銷毀、利用等。文件材料的歸檔范圍、保管期限和整理方法等作為附件?！掇k法》采用條款結(jié)構(gòu)、主附件結(jié)合的形式。三是出臺方式?！掇k法》應(yīng)列入民政部政策創(chuàng)制計劃，由民政部與國家檔案局聯(lián)合以規(guī)范性文件形式印發(fā)。

3.《辦法》內(nèi)容設(shè)計上需重點解決的幾個問題。一是文件材料歸檔范圍和保管期限。分別明確縣級民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）低保文件材料的歸檔范圍，并盡量減少重復(fù)歸檔內(nèi)容，可歸可不歸的材料盡量不歸，以減輕歸檔工作壓力；待遇審批、審核原始檔案與日常管理檔案劃定不同的保管期限，并明確具體的保存年限，定期核查材料短期保存。具體辦法是，制定《低保文件材料歸檔范圍與保管期限表》作為《辦法》附件。二是整理方法。低保檔案分為審批類和日常管理類，審批類按“一戶一檔”方法整理，日常管理類按照年度—問題—保管期限分類整理。這樣避免了動態(tài)管理形成材料不斷續(xù)入審批原始檔案中的麻煩，減少歸檔工作量。同時設(shè)計具體整理方法作為《辦法》附件，供基層參考，增強《辦法》的可操作性。三是檔案鑒定銷毀?！掇k法》專條明確檔案鑒定銷毀程序，對于保管期滿的檔案，縣、鄉(xiāng)兩級低保檔案管理部門要在同級檔案行政管理部門指導(dǎo)下，組成鑒定小組，對檔案進行價值鑒定。有繼續(xù)保存價值的，可以延長其保管期限；無保存價值的，編制銷毀清冊，履行審批手續(xù)予以銷毀。四是檔案保管地點及流向。為避免重復(fù)歸檔、多套保管，明確縣級民政部門只保存審批表、相關(guān)的日常管理類檔案和完整的電子檔案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）保存完整的審批檔案、相關(guān)日常管理檔案和電子檔案。低保檔案保管期滿后，縣級國家綜合檔案館可將適當(dāng)比例的檔案抽樣接收進館。五是電子檔案管理。《辦法》明確電子數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)與紙質(zhì)文件材料同時歸檔，確保可讀可用?！掇k法》要求推進使用計算機管理檔案，有條件的單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)要求建立低保電子檔案，實現(xiàn)檔案信息化管理。

（二）加大政策宣傳貫徹力度

1.召開全國培訓(xùn)會，明確省級職責(zé)?！掇k法》出臺后，召開省級民政、檔案部門相關(guān)人員參加的全國性培訓(xùn)會。對《辦法》的貫徹執(zhí)行提出總體要求，對《辦法》的內(nèi)容進行詳細解讀，對落實情況的督查工作進行具體部署。

2.分省指導(dǎo)、培訓(xùn)，確保政策落實不打折扣。全國培訓(xùn)會后，開展日常指導(dǎo)工作，督促省級民政、檔案部門制定辦法的實施細則，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定具體的檔案管理制度，開展檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高認識、明確職責(zé)，增強基層工作人員理解政策的能力，提升其檔案業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證文件要求全面落實。

3.制發(fā)視頻培訓(xùn)教材，幫助基層檔案人員掌握檔案管理技能。對文件材料歸檔范圍的確定、保管期限的劃分和檔案的分類整理等技術(shù)性較強的環(huán)節(jié)，細化工作流程，編制通俗易懂的視頻教材，印發(fā)至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，供基層工作人員參考。

4.實行“項目管理”，確保政策執(zhí)行效果。探索“項目管理”方法，將低保檔案管理做成一個獨立的項目，細化各項指標，制定考核標準，評定不同等級；或者將低保檔案工作分別納入低保工作和地方綜合檔案工作考核內(nèi)容，一同考核。

（三）協(xié)同救助業(yè)務(wù)部門、檔案行政管理部門，規(guī)范工作程序，統(tǒng)一各類表格，完善低保信息系統(tǒng)，健全督導(dǎo)體制機制

1.統(tǒng)一業(yè)務(wù)標準，規(guī)范檔案內(nèi)容。民政部應(yīng)當(dāng)完善業(yè)務(wù)標準，設(shè)計統(tǒng)一而簡化的低保審核審批材料表格式樣，減輕基層負擔(dān)，規(guī)范檔案內(nèi)容，同時不斷完善低保信息系統(tǒng)，在其中增加檔案管理模塊，保證電子文件規(guī)范歸檔。

2.健全體制機制，完善措施，保證對專業(yè)檔案督導(dǎo)到位。檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)盡快建立專業(yè)檔案的督導(dǎo)體制機制，實現(xiàn)對各類檔案的監(jiān)管；低保業(yè)務(wù)主管部門的檔案機構(gòu)和業(yè)務(wù)機構(gòu)加強合作，采取有力措施，共同完成對專業(yè)檔案的督導(dǎo)。

（作者單位：民政部檔案資料館）