政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索
——評(píng)嘉興行政審批一體化改革

藍(lán)蔚青

政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索
——評(píng)嘉興行政審批一體化改革

藍(lán)蔚青

我國(guó)的地方政府系統(tǒng)是一個(gè)縱向上包括省（直轄市、自治區(qū)）——省轄市——縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）——鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級(jí)政府，橫向上包括幾十個(gè)部門(mén)的龐大體系，政府應(yīng)該保留的權(quán)力需要在政府系統(tǒng)內(nèi)部合理配置，解決縱向上各級(jí)政府職責(zé)同構(gòu)、重疊管理，橫向上相關(guān)政府部門(mén)對(duì)同一事項(xiàng)職責(zé)不清、重復(fù)管理的問(wèn)題，使每一個(gè)管理事項(xiàng)都有一個(gè)明確而適當(dāng)?shù)墓芾碇黧w。

我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)大多有幾千萬(wàn)人口，幾十萬(wàn)平方公里土地，相當(dāng)于許多中等國(guó)家的規(guī)模。這樣的管理幅度決定了省級(jí)政府主要應(yīng)負(fù)責(zé)規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策引導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)督，從事對(duì)下級(jí)政府的管理以及對(duì)企業(yè)和社會(huì)的間接管理。面向企業(yè)和社會(huì)的行政管理和公共服務(wù)應(yīng)以市縣為單位組織實(shí)施。因此，十八屆四中全會(huì)要求推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，并且進(jìn)一步明確了中央政府、省級(jí)政府和市縣政府的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)市縣政府主要承擔(dān)執(zhí)行職責(zé)。

在我國(guó)現(xiàn)行的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，大部分權(quán)力事項(xiàng)的權(quán)力行使主體被規(guī)定為“縣級(jí)以上人民政府”。但由于沒(méi)有明確到底由哪一級(jí)政府來(lái)管，長(zhǎng)期以來(lái)省市縣三級(jí)政府的職能部門(mén)職責(zé)同構(gòu)、重疊管理的問(wèn)題相當(dāng)突出。由于行政管理層次過(guò)多，“文山會(huì)?！焙艽笠徊糠謱儆谏霞?jí)政府向下級(jí)政府傳達(dá)部署、檢查督促工作召開(kāi)的會(huì)議、下發(fā)的文件、派出的團(tuán)組，下級(jí)政府部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)組織跑上級(jí)政府各部門(mén)請(qǐng)示匯報(bào)、報(bào)批催批也耗費(fèi)了大量的人力物力財(cái)力。這種現(xiàn)象造成了權(quán)責(zé)分離，降低了行政效能，滋長(zhǎng)了推諉扯皮，引發(fā)了尋租設(shè)租，阻礙了行政管理的科學(xué)化和民主化。隨著近年來(lái)中央和省級(jí)政府不斷下放行政審批權(quán)力，同屬執(zhí)行層面的市縣兩級(jí)政府職責(zé)同構(gòu)的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。

在浙江領(lǐng)先全國(guó)多年實(shí)行省管縣財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，嘉興市政府在省內(nèi)率先推進(jìn)全市行政審批層級(jí)一體化改革，將行政審批權(quán)力全面下放給縣級(jí)政府，減少審批層級(jí)，再造審批流程，完善以“聯(lián)審制、模擬制、代辦制”為核心內(nèi)容的“三制聯(lián)動(dòng)”審批服務(wù)機(jī)制，并使用統(tǒng)一審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批，建立了扁平聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管、權(quán)責(zé)匹配的市縣兩級(jí)一體化的新型審批制度，使審批環(huán)節(jié)大幅減少，審批速度明顯加快，事中事后監(jiān)管得到加強(qiáng)，市縣區(qū)各級(jí)政府的責(zé)任制進(jìn)一步落實(shí)。這一改革不僅帶來(lái)了一場(chǎng)新的效能革命，為深化政府機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化政府系統(tǒng)內(nèi)部的人力資源配置奠定了基礎(chǔ)，而且較好地解決了“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”這個(gè)老大難問(wèn)題，使市縣政府分別成為自己直接管轄范圍內(nèi)行政管理和公共服務(wù)的責(zé)任主體，從而使行政決策更加貼近實(shí)際，使政府更加直接地、近距離地為市場(chǎng)主體和社會(huì)主體提供更有效的服務(wù)，適應(yīng)市場(chǎng)化對(duì)高效化的要求和信息化對(duì)管理扁平化的要求，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索。

既然是探索，當(dāng)然也需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。例如，隨著相關(guān)行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)的修改，會(huì)有更多的行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)一步下放或還權(quán)于企業(yè)和社會(huì)。由于各個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)影響面不同，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍不同，對(duì)管理主體的要求不同，行政權(quán)力的縱向配置應(yīng)有所區(qū)別。涉及面廣、難度較大的宜由省市政府部門(mén)管理，事務(wù)性事項(xiàng)應(yīng)一律下放縣（縣級(jí)市）區(qū)政府部門(mén)管理。直接面向基層、量大面廣、由基層管理更為方便有效的事項(xiàng)，特別是處理的原則和標(biāo)準(zhǔn)已有法規(guī)政策明確規(guī)定，只需履行必要程序的事項(xiàng)，應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處管理。同時(shí)，要通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)和調(diào)整人員配備，提高下級(jí)政府的承接能力；通過(guò)打破中介服務(wù)的壟斷，更多更好地向政府部門(mén)提供技術(shù)性服務(wù)?？绮块T(mén)的管理協(xié)同和行政資源整合共享也需要機(jī)制化規(guī)范化智能化。

改革不僅帶來(lái)了一場(chǎng)新的效能革命，為深化政府機(jī)構(gòu)改革、優(yōu)化政府系統(tǒng)內(nèi)部的人力資源配置奠定了基礎(chǔ)，而且較好地解決了“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”這個(gè)老大難問(wèn)題

作者為浙江省公共政策研究院研究員，浙江省城市治理研究中心首席專(zhuān)家