象山海洋資源市場化改革探索

肖圣章

象山海洋資源市場化改革探索

肖圣章

圖/金川

2011年9月，象山縣獲浙江省政府批復列為浙江海洋綜合開發(fā)與保護試驗區(qū)，同年12月被國家海洋局指定為海洋綜合管理創(chuàng)新試點縣。近年來，象山縣率先在全國實行海域使用權抵押貸款、建立海域海島基準價格體系、公開拍賣無居民海島等做法，為探索海洋資源市場化改革提供了有益經(jīng)驗。但在推進過程中，由于受現(xiàn)行的制度規(guī)定、審批權限等一些因素的影響，制約了基層實踐。

象山縣海域面積6618.17平方公里、海岸線924.67公里、海島656個，海域面積、海岸線長、島嶼個數(shù)分別占浙江省的2.5%、13.8%、21.4%，是一個典型的海洋資源大縣。近年來，象山縣以海洋產權交易為抓手，探索海域使用權抵押登記、招拍掛，無居民海島使用權收儲、出讓等試點，推進海洋資源配置市場化改革，為全省乃至全國海洋綜合管理提供了經(jīng)驗，一些做法被2013年省里出臺的海域使用管理條例所采納。

象山的實踐

建立海域海島儲備機制。2014年，象山縣出臺《海域海島儲備暫行辦法》，擬參照土地儲備管理辦法，對依法取得使用權的海域或無居民海島，由縣海洋產權交易中心統(tǒng)一收儲后，進行前期開發(fā)、儲存，再以“招拍掛”方式公開出讓使用權。

制定海域海島交易制度。2011年，象山縣在全省率先成立海洋產權交易中心，負責管理海域、海島等海洋產權使用及流轉、交易，建立海域海島基準價格體系，為海域海島使用權招拍掛出讓提供價格依據(jù)，對隨后省、市海域基準價格的制訂起到推動作用；同年，還出臺《象山縣無居民海島建設開發(fā)試行辦法》和《象山縣海域建設開發(fā)試行辦法》，在11月11日首屆中國海洽會上，將大羊嶼海島進行拍賣，開創(chuàng)全國無居民海島公開拍賣先例。2012年，象山縣又通過掛牌方式以2536萬元出讓鶴浦鎮(zhèn)盤基塘19.8公頃海域使用權，標志著在海域使用權市場化配置領域邁出第一步，同時也為浙江海域使用管理條例的出臺提供了借鑒。目前，全縣完成海域使用權掛牌出讓6宗154.4公頃，成交總價約3.38億元。

開展海域使用權證辦理。2010年，象山縣出臺建設用海使用權證換發(fā)國有土地使用權證辦法，明確用海人在項目建設時，可直接憑海域使用權證辦理審批手續(xù)，待項目驗收合格后，既可按要求換發(fā)土地使用權證，也可直接憑用海域使用權證辦理產權登記，使海域和土地兩種使用權證具備同等法律權利。2011年，象山縣以大目灣新區(qū)綜合服務大樓項目為試點（用海68畝），直接憑海域使用權證辦理規(guī)劃、建設行政許可，并計劃下步直接憑建設用海使用權證辦理相關產權登記。

實行海域使用權證貸款。自2006年起，象山縣嘗試海域使用權抵押貸款，規(guī)定海域使用權人在不轉移使用權占有的情況下，將海域使用權作為債權，可獲得銀行貸款。目前，全縣已登記海域使用權80宗，海域面積891.18公頃，獲得抵押金額10.6億元。

遇到的困境

這幾年，象山縣推進海洋資源市場化改革取得明顯成效，但也遇到制約改革進展的一些瓶頸，如果這些問題不能有效突破，將嚴重影響下階段的改革進程。

海域海島儲備出讓依據(jù)不足。實行海域海島儲備、出讓，首先要統(tǒng)籌考慮海上和陸上規(guī)劃，進行海域海島使用論證，但由于海陸空間銜接不到位，海陸一體規(guī)劃體系尚未建立。目前主要按照海洋功能區(qū)劃（海島保護規(guī)劃）、海域控制性詳規(guī)進行海域海島使用論證，加上用海與用地分屬兩個審批部門，存在很大的不確定性，使得海域海島儲備、公開出讓、辦理項目審批和抵押貸款等依據(jù)不足而難以實施。

海域海島儲備試點難以推進。海域海島收儲是海洋資源市場化配置改革的關鍵環(huán)節(jié)，將直接關系改革的進程與成敗。未經(jīng)前期開發(fā)整理的海域海島，對招商引資吸引力不大，且項目落戶后再逐級報批至少需要1-2年時間，影響了涉海項目建設進程。通過海域海島儲備，做到“凈?！?、“凈島”出讓，并在出讓之前先進行整理，不僅提升了海域海島使用價值，而且也能在出讓后使項目能夠迅速落地。2014年，省里把建立海域使用權統(tǒng)一收儲制度作為一項重點改革任務，明確在舟山市、寧波市象山縣、臺州市、溫州市先行開展海域使用權收儲試點，但省里沒有給予實質性支持政策。2014年1月，象山縣編制了海域海島儲備管理意見，選取東陳鄉(xiāng)水桶岙區(qū)塊海域作為試點，向省海洋與漁業(yè)局提出海域使用權儲備申請，但沒有得到批復。

無居民海島的產權無法分割。當前，無居民海島拍賣出讓后海島使用權證尚不能像土地證一樣分割出讓、預售交易，因此資源價值不能得到體現(xiàn)，影響了無居民海島市場化開發(fā)效益。象山縣雖已制定《無居民海島使用權登記管理暫行辦法》，作為無居民海島使用權分割變更登記的依據(jù)，但由于無居民海島使用權登記權限在省海洋與漁業(yè)局，如要辦理產權分割，首要問題是將海島使用權下放到縣級登記發(fā)證，對此省海洋與漁業(yè)局尚未批復同意。

海洋資源不能實行屬地管理。浙江省對海域使用權實行分級審批和分級登記制度，縣級的審批權限為不改變海域自然屬性200公頃以下的，而今后海域使用權出讓的重點——建設用海（圍填海），必須報省政府或國務院審批，對應的登記權限也只在省海洋部門或國家海洋局。無居民海島的審批權限則只有省和國家兩級，縣級政府沒有審批權限。這一規(guī)定，對海域海島使用權公開出讓活動組織的主體形成了限制，大部分海域使用權的公開出讓，以及全部無居民海島使用權出讓，縣級政府的海洋部門都沒有審批權，造成縣級政府無可出讓之海、無可出讓之島。而在這方面，海南省的做法是，將圍填海27公頃以下的項目用海審批權限下放至縣級，激發(fā)了基層用海、管海的活力。

加快海洋資源市場化

浙江正在大力推進海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設，隨著海洋使用權屬和海洋產權價值日益顯現(xiàn)，海域海島市場化需求越來越大。僅象山縣，近期圍填海面積就達15萬畝，將集聚一批大項目落地動建。2011年，省政府印發(fā)的《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃》確定了100個重要海島進行有序利用和分類開發(fā)，若能以“凈?！薄ⅰ皟魨u”方式出讓使用權，可以加快海洋資源市場化配置。對此，筆者提出以下建議：

繼續(xù)把海洋資源市場配置改革列為重點改革。建議將海洋資源市場化改革列為2015年省重點改革內容之一，系統(tǒng)謀劃、細化責任，凝聚合力、突破推進。目前，舟山市、象山縣等地開展的海洋資源市場化改革正處在關鍵階段，省委、省政府應給予大力支持，組織有關部門和專家開展專題研究論證，幫助兩地改革試點繼續(xù)向縱深推進，盡快為全省乃至全國形成可復制可推廣的試點成果。

盡快編制出臺全省海洋資源利用與保護規(guī)劃。建議由省海洋與漁業(yè)局牽頭，會同省交通廳、省發(fā)改委等部門，盡快研究編制全省海洋資源利用與保護規(guī)劃，明確區(qū)分岸線、海島、海域等不同資源利用與保護不同類型，為省、市、縣開展海洋資源收儲交易提供基本依據(jù)。加強海洋資源利用和保護規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃、國土空間利用規(guī)劃等銜接，由省級層面建立海陸統(tǒng)籌的規(guī)劃體系，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)”要求，對擬開發(fā)建設的海域、海島及岸線資源，依據(jù)規(guī)劃開展使用論證，真正做到節(jié)約集約利用海洋資源。

試行以授權或者委托形式推進審批權限下放。建議按照“能放則放、責權利統(tǒng)一、同步對等、配套協(xié)調”的原則，以授權或者委托形式，對規(guī)劃明確可開發(fā)利用海洋資源，實現(xiàn)審批權限下放，省級層面主要負責規(guī)劃報批、儲備審批等，儲備后具體項目審批權限下放至縣級；參照海南省的做法，將圍填海27公頃以下的項目用海審批權限下放至縣級；把原來由省級登記的無居民海島使用權下放到縣級登記發(fā)證，實現(xiàn)無居民海島產權分割與預售。如涉及法律法規(guī)無法下放的，試行審查與審批分離模式，將涉海審查權限下放給縣級，同時精簡審批流程，縮短審批時限，由縣級完成技術審查后，再報省里審批實施。

中共浙江省委政策研究室