放權僅是起點
——訪嘉興市行政審批中心主任吳燕

本刊記者/馮潔 陳越

放權僅是起點
——訪嘉興市行政審批中心主任吳燕

本刊記者/馮潔 陳越

簡政放權既是轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的核心，也是推進新一輪市場化改革的突破口。作為全國首創(chuàng)、全省率先開展的“一體化改革”試點，嘉興市自2013年推行行政審批層級一體化改革以來，從根本上實現(xiàn)了全面下放市級審批權，減少了審批層級，最大限度地縮短了審批鏈，真正體現(xiàn)了放權的“徹底”二字。深入嘉興行政審批層級一體化改革的第一線，才了解到，放權僅僅是第一步，在扁平化改革基礎上推進更深層次的集成化改革、立體化改革，才是嘉興審改試點的真正要義。針對嘉興行政審批層級一體化改革的推行情況，本刊日前采訪了嘉興市行政審批中心主任吳燕。

《浙江經(jīng)濟》：2013年以來，嘉興在全省率先開展了行政審批層級一體化改革。嘉興市從籌劃這一改革到最終付諸實施，是基于怎樣的現(xiàn)實考慮？

吳燕：近十年來，中央和地方政府開展過多次行政審批制度改革，取得了一定成效。但在歷次簡政放權中，縣（市、區(qū)）仍存在明放實不放、明減實不減，含金量低、實效性差、針對性不強、協(xié)同性不夠、落實不到位等問題，基層更多需要的權仍未下放，行政審批效率不高、企業(yè)和群眾滿意度較低的狀況沒有得到根本改變。以投資項目為例，一個企業(yè)要落地投產(chǎn)除需要取得土地外，還涉及工商注冊、項目立項、建設工程報批等多個階段的數(shù)十個審批事項。由于部分政府機構的職能存在重疊和交叉，有的審批環(huán)節(jié)在市級部門，有的環(huán)節(jié)在縣級部門，有的環(huán)節(jié)需要縣級部門初審同意后再報市級部門，還有的根據(jù)項目的不同情況可能在市級部門也可能在縣級部門。

2013年初，浙江啟動新一輪行政審批改革，力度之大前所未有，嘉興行政審批改革迎來全新機遇。為了打破行政審批層級壁壘和部門壁壘，進一步增強行政審批制度改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，推進簡政放權、減少審批層級、提高審批效能，最大程度地釋放市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力，嘉興市從2013年上半年開始籌備開展行政審批層級一體化改革，并于同年10月出臺行政審批層級一體化改革“1+x”方案，確定了“市縣一體，全面放權；轉(zhuǎn)變職能，加強監(jiān)管；優(yōu)化流程，高效審批”三項改革任務，改革由此正式開始。

《浙江經(jīng)濟》：嘉興市這一輪行政審批改革以“一體化”命名，“一體化”三個字在改革中是如何體現(xiàn)的？

吳燕：行政審批層級一體化改革的內(nèi)涵是以打造服務型政府為目標，全面下放市級審批權，減少審批層級，縮短審批鏈，建立市、縣（市、區(qū)）兩級扁平化、一體化的新型審批制度。

所謂的“一體化”就是把市、縣（市、區(qū)）兩級政府及其審批職能部門置于同一個體系內(nèi)來謀劃、設計、推動、完善審批制度改革，它包含了設計一體化、實施一體化、持續(xù)改進一體化三個環(huán)節(jié)?！霸O計一體化”就是由嘉興市政府進行整體頂層設計，條塊結合統(tǒng)籌制定審批制度改革的實施方案；“實施一體化”就是市、縣（市、區(qū)）兩級政府及其審批職能部門整體推動、共同改革；“持續(xù)改進一體化”就是通過對改革的評估、總結提煉，提出進一步深化改革的措施，使改革向縱深推進。

《浙江經(jīng)濟》：目前全省范圍內(nèi)正在推開一場持續(xù)而深入的行政審批改革。與其他地區(qū)的審批改革相比，嘉興市行政審批層級一體化改革有哪些特色做法？

吳燕：嘉興行政審批層級一體化改革圍繞“放”“接”“管”三大核心工作，進行了大膽創(chuàng)新和突破。主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是加強扁平化管理，實行審批事項“目錄化”管理，確保“放”到位。把原來由市級部門實施的行政審批事項，依法依規(guī)采取直接下放、委托下放、調(diào)整審批權限、延伸機構、初審權下放等放權方式全面下放給縣（市、區(qū)）實施，同時加強培訓和指導，確保真正放下去、放到位。

二是推進集成化運行，實現(xiàn)行政審批“高效化服務”，確?！敖印钡煤谩８骺h（市、區(qū)）政府都出臺了加強縣（市、區(qū)）懲戒能力的實施意見，大力開展審批流程再造和審批方式創(chuàng)新，推進市、縣（市）兩級行政審批扁平化、一體化，努力提高審批效率。以行政層級為核心，科學界定審批流程和邊界，突破了以往行政審批中以部門職能為中心、以管理方便為根本的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂椖哭k理為中心、以方便申請人為根本的多部門聯(lián)辦模式，體現(xiàn)了“顧客導向”的公共服務理念。通過集成化改革，老百姓辦事從過去的“一門受理”、“逐窗辦理”轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦摹耙淮笆芾怼?，大大提升了他們的審批體驗。

三是構建立體化監(jiān)管，實現(xiàn)事中事后“常態(tài)化”監(jiān)管，確?！肮堋钡米　０凑战ㄔO服務型政府的要求，推進政府職能轉(zhuǎn)變，市級部門和各縣（市、區(qū)）協(xié)同構建與簡政放權要求相適應的事中事后監(jiān)管體制機制，切實加強事中事后監(jiān)管，防止監(jiān)管缺位和監(jiān)管薄弱。制定了《嘉興市加強行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管實施意見》，明確在全市通過建立七大工作機制來進一步健全事中事后監(jiān)管體系，即形成權責一致工作機制，進一步厘清各部門的監(jiān)管職責；完善協(xié)同配合監(jiān)管機制，解決不同主體之間多頭監(jiān)管、重疊交叉執(zhí)法等監(jiān)管不協(xié)調(diào)問題，進一步形成監(jiān)管合力；統(tǒng)一市場準入標準，以清單方式明確列出禁止進入嘉興市場的行業(yè)、領域、業(yè)務等；創(chuàng)新市場監(jiān)管模式，推進綜合行政執(zhí)法體制改革，由被動式監(jiān)管、運動式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法向主動式監(jiān)管轉(zhuǎn)變；健全行政審批監(jiān)督體制，對縣（市、區(qū)）行使行政審批權行為加強監(jiān)管；打造監(jiān)管信息共享機制，實現(xiàn)行政執(zhí)法全過程記錄，全面體現(xiàn)市場主體經(jīng)營的合法性情況；培育發(fā)展市場信用工作機制，充分發(fā)揮信用記錄的約束作用。

《浙江經(jīng)濟》：作為全國首創(chuàng)、全省率先開展的“一體化改革”試點，改革推行至今已有一年多時間。目前來看，本輪改革在哪些方面取得了實質(zhì)性進展和成效？

吳燕：嘉興市行政審批層級一體化改革在打破行政審批權力的“層級壁壘”和“部門壁壘”，進一步減少審批層級和審批環(huán)節(jié)方面探索出了一條新路徑。改革成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是簡政放權力度明顯加大。全市共下放行政審批事項428項，保留市級審批部門審批的主要為跨區(qū)域?qū)徟?、縣市沒有承接機構的、涉及社會重大公共安全的三大類共59項審批事項，總共減少了地市這一個審批層級的46家部門、近100個審批環(huán)節(jié)，大幅縮短了審批時間。

二是行政審批效率顯著提升。市、縣兩級同步深化了“兩集中、兩到位”改革，審批集中度明顯提高，全市既受理又能辦理審批事項比例均達到90%以上。完善了模擬制、代辦制、聯(lián)審制“三制聯(lián)動”審批服務制度，重大審批項目通過模擬審批、代辦服務、聯(lián)審聯(lián)辦的平均辦理時間分別比法定時間和承諾時間提速60%和30%以上。同時，再造了審批流程，對審批環(huán)節(jié)較多、流程繁瑣的工業(yè)投資項目進行了包含政府審批、中介服務、法律公示在內(nèi)的全流程優(yōu)化，審批環(huán)節(jié)從35個減少為14個，審批時間從一年縮短為3個月左右，當年立項、當年開工比例明顯提高。2013年嘉興市行政審批效能在全省電子監(jiān)察績效考核中排名第一，2014年上半年前三個季度在全省電子監(jiān)察績效考核取得6個第一名、3個第二名。

三是同步撬動其他各項改革。改革過程中，以“一體化改革”為突破口，同步實施了一系列配套改革措施，撬動其他各項改革加快推進。如行政權力運行清單制度、負面清單管理制度、市場監(jiān)管機制改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、行政審批中介服務管理改革、核準目錄外企業(yè)投資項目不再審批改革、要素市場化配置改革等改革舉措實現(xiàn)了系統(tǒng)推進，推動了政府職能轉(zhuǎn)變。如改革過程中充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術，積極探索建立網(wǎng)上中介超市為主、實體中介中心為輔、網(wǎng)上網(wǎng)下雙向服務模式，推動中介機構有序競爭和健康發(fā)展，助推行政審批提速。如嘉興市行政審批服務中心建立了網(wǎng)上中介服務中心，通過公開信用信息來促進服務行為的規(guī)范。秀洲區(qū)建立了中介機構管理服務中心，從打破市場壟斷、統(tǒng)一服務標準、強化考核管理入手，推行中介服務機構改革，服務時間平均縮減50%，收費減少20%，有力推動了審批效率進一步提高。

四是進一步激發(fā)了市場活力。通過改革，市場主體的活躍度進一步顯現(xiàn)，今年3月以來市場主體同比增長近30%，進一步拉動了就業(yè)。改革后，審批事項直接在線（市、區(qū)）辦理，避免了業(yè)主往返縣市跑審批，大幅縮短了時間跨度，節(jié)省了企業(yè)成本，節(jié)約了行政成本，投資環(huán)境得到進一步改善，進一步激發(fā)了市場活力。

五是進一步規(guī)范了依法審批。改革過程中，嘉興取消了市級依據(jù)紅頭文件設立的5項審批事項，因《行政許可法》規(guī)定委托事項不能“再次委托”，因此在放權過程中嘉興市行政審批中心向省級部門申請將委托嘉興市實施的部分行政審批（管理）事項直接委托給嘉興市所轄各縣（市、區(qū)）實施。市級部門還制定了詳細的放權細則，對審批事項進一步完善審批標準，統(tǒng)一審批程序，確保統(tǒng)一審批事項在全市范圍內(nèi)按照審批內(nèi)容、申報材料、審批要件、審批流程、審批時間、審批收費“六統(tǒng)一”的標準審批，規(guī)范了審批事項辦理程序。

六是進一步促進了依法履責。根據(jù)《行政許可法》第60條的規(guī)定，“上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。”市級部門放權之后，將很大一部分政府職能和工作精力轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上，進一步健全了行政審批監(jiān)督機制，對縣（市、區(qū)）行使行政審批權行為加強層級監(jiān)管，建立健全了審批備案制、總量調(diào)控超量叫停、評估抽查制等制度，實行實時備案、定期抽查評估、每年考核的監(jiān)管檢查，努力避免審批不作為、亂作為。

嘉興市行政審批層級一體化改革在打破行政審批權力的“層級壁壘”和“部門壁壘”，進一步減少審批層級和審批環(huán)節(jié)方面探索出了一條新路徑，真正體現(xiàn)了放權的“徹底”二字，但放權僅僅是第一步