水冶鎮(zhèn)行政管理體制改革實踐

● 張新民

（作者系安陽縣縣委組織部副部長、編辦主任）

水冶鎮(zhèn)位于河南省安陽市西20公里，因北魏時期“以水鼓風冶鐵”而得名，距今已有1400多年的歷史，是河南省確定的七個特殊功能區(qū)①之一，安陽市確定的城市組團發(fā)展30萬人口中等城市，是安陽縣西部經(jīng)濟、文化中心。2010年4月，水冶鎮(zhèn)被確定為全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點以來，堅持解放思想，先行先試，在實施擴權(quán)放權(quán)、創(chuàng)新管理體制、優(yōu)化運行機制、增強財力保障、統(tǒng)籌配套改革等方面積極探索，大膽創(chuàng)新，取得了積極成效，為全面深化改革積累了一些經(jīng)驗和思路。

一、主要做法

（一）調(diào)整區(qū)劃，拓展發(fā)展空間。試點改革前，水冶鎮(zhèn)面積30平方公里，總?cè)丝?8.7萬，是安陽縣人口最多、面積最小、經(jīng)濟總量最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。行政區(qū)域狹小，土地資源短缺的現(xiàn)實，制約了水冶鎮(zhèn)經(jīng)濟和城市建設的快速發(fā)展。2011年，安陽縣將水冶鎮(zhèn)周邊的曲溝鎮(zhèn)、蔣村鎮(zhèn)所屬10個行政村調(diào)整納入水冶鎮(zhèn)，這樣，水冶鎮(zhèn)面積擴大了15平方公里。2014年，安陽縣又將水冶鎮(zhèn)、蔣村鎮(zhèn)合并成立新的水冶鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)面積達到97平方公里，下轄行政村59個，人口24萬人。通過區(qū)劃調(diào)整，大大拓展了水冶鎮(zhèn)的發(fā)展空間，更好地發(fā)揮了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟外溢和輻射帶動作用。

（二）下放事權(quán)，破解“權(quán)小”、“責大”、“力微”等問題。試點改革啟動后，安陽縣分兩批把項目審批、規(guī)劃建設、城鎮(zhèn)管理方面的137項縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放給水冶鎮(zhèn)，涉及縣發(fā)改委、縣工信局、縣國土資源局等16個單位，試點鎮(zhèn)管理權(quán)限得到了擴大。在此基礎(chǔ)上，安陽縣還在水冶鎮(zhèn)開展了城鎮(zhèn)管理綜合行政執(zhí)法改革，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使區(qū)域內(nèi)市容環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)綠化、環(huán)境保護、道路交通以及工商行政管理中涉及城市管理等方面法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權(quán)。此外，安陽縣還將垂直管理部門和縣派駐機構(gòu)的干部考察任免權(quán)、績效評議權(quán)和獎懲建議權(quán)賦予水冶鎮(zhèn)。通過下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限和人事管理權(quán)限，有效解決了水冶鎮(zhèn)權(quán)責不匹配的問題，水冶鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和社會管理活力得到釋放。

（三）建立新型財政管理體制，破解鎮(zhèn)級財力弱難題。在現(xiàn)行財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入大部分要上繳分成。水冶鎮(zhèn)已初具中等城市雛形，道路、水電、綠化以及教育、醫(yī)療等市政基礎(chǔ)設施和基本公共服務都需要大量資金，鎮(zhèn)級能夠自主支配的財力遠遠不能滿足城鎮(zhèn)建設和公共服務的需要。試點改革啟動后，安陽市、縣兩級按照財力與事權(quán)相匹配的原則，市級財政每年拿出1000萬元作為支持水冶鎮(zhèn)發(fā)展的專項資金，并對水冶鎮(zhèn)實行項目計劃單列。安陽縣則調(diào)減水冶鎮(zhèn)固定上解基數(shù)1000萬元；對落戶水冶鎮(zhèn)的項目，縣招商引資的稅收按縣、鎮(zhèn)三七分成；縣直在水冶鎮(zhèn)的非稅收入，按縣、鎮(zhèn)五五分成，鎮(zhèn)屬非稅收入全額撥付水冶鎮(zhèn)；在水冶鎮(zhèn)的新建項目，土地出讓凈收益全額獎勵水冶鎮(zhèn)。2011年到2013年間，市、縣兩級財政共向水冶鎮(zhèn)撥付專項資金、返還土地出讓金和各種稅收獎3.6億元，鎮(zhèn)級可用財力明顯增強。

（四）創(chuàng)新體制機制，破解“小馬拉大車”難題。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在經(jīng)濟總量、財政收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量等方面已超出了傳統(tǒng)意義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范疇，原有的機構(gòu)設置模式已不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。試點改革后，安陽縣對水冶鎮(zhèn)原有的行政事業(yè)機構(gòu)進行綜合設置，由原“三辦四中心”調(diào)整為“四辦四中心一大隊”，即：黨政辦公室（掛信訪和社會治安綜合治理辦公室牌子）、社會事務辦公室（掛計劃生育辦公室、民政所牌子）、經(jīng)濟發(fā)展和財政辦公室、規(guī)劃建設環(huán)保辦公室，農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設服務中心、文化服務中心、計劃生育技術(shù)服務中心、行政便民服務中心和城鎮(zhèn)綜合管理執(zhí)法大隊。同時加大編制資源傾斜力度，為水冶鎮(zhèn)增加了編制。2014年8月，省政府批準撤銷水冶鎮(zhèn)、蔣村鎮(zhèn)，設立新的水冶鎮(zhèn)，以原水冶鎮(zhèn)和蔣村鎮(zhèn)行政區(qū)域為新設水冶鎮(zhèn)的行政區(qū)域。水冶鎮(zhèn)、蔣村鎮(zhèn)整合后，安陽縣根據(jù)縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)位于水冶鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)實際，按照《中共河南省委辦公廳、河南省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管理套合的指導意見〉的通知》（豫辦〔2015〕8號）精神，整合產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和水冶鎮(zhèn)的管理資源，套合設置機構(gòu)，編制人員統(tǒng)一調(diào)整使用，探索構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導、分線負責的區(qū)鎮(zhèn)管理套合體制。一是領(lǐng)導交叉任職。水冶鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會兼職，參與分工；二是合理界定職能。規(guī)劃設計、招商引資、項目建設、企業(yè)服務等經(jīng)濟管理職責由縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會承擔，各類社會事務管理職責由水冶鎮(zhèn)負責。體制機制的不斷優(yōu)化，充分調(diào)動了干部的積極性。

（五）強化政策扶持，破解公共服務能力低難題。重點在土地、金融、園區(qū)建設等方面為水冶鎮(zhèn)發(fā)展提供政策支持，水冶鎮(zhèn)投資吸引力不斷提升，公共服務更加完善。2014年，全鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值達98億元，地方財政一般預算收入達到1.86億元，居民人均純收入達到2.15萬元。

二、面臨的困難和存在的問題

（一）權(quán)限下放與承接的困境。擴權(quán)放權(quán)是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的重點。雖然水冶鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限已經(jīng)有了相當程度的增加，但仍存在“該放不放”和“放了接不住”的現(xiàn)象。究其原因，一是相關(guān)法律法規(guī)的限制。由于下放的職權(quán)都是縣級政府的職權(quán)，雖通過委托、授權(quán)等方式下放給水冶鎮(zhèn)，但在實際履行中，鎮(zhèn)政府不符合主體資格，執(zhí)法過程中遇到一些法律障礙。比如，我國行政執(zhí)法權(quán)以縣一級政府為主體，當出現(xiàn)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生等問題時，鎮(zhèn)政府在這方面有責無權(quán)，只能報請上級主管部門，“看得見管不著”的現(xiàn)象還存在。二是個別部門在權(quán)限下放上存在不愿放權(quán)或者放虛留實、放責留權(quán)現(xiàn)象，部分權(quán)限下放不完整，適用性不強。三是有的權(quán)限雖然承接了，但由于人力、人才隊伍等因素限制，鎮(zhèn)并不具備行使的條件或缺乏行使的能力，導致使用率偏低。

（二）現(xiàn)行的財稅體制致使經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)財力薄弱。目前，縣級政府對鎮(zhèn)級政府實行的仍是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。這種財政體制造成鎮(zhèn)政府沒有獨立財政，鎮(zhèn)級財政缺乏自主權(quán)；另一方面，稅收大部分收歸上級，鎮(zhèn)財政分成比例偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政經(jīng)費緊缺，鎮(zhèn)一級的基礎(chǔ)設施建設嚴重滯后。

（三）人才保障支撐能力還不適應改革。由于鎮(zhèn)級機構(gòu)建制、人員編制、管理幅度、發(fā)展空間的局限性，人才保障支撐能力較弱成為制約發(fā)展的一個瓶頸因素。一是工作人員的思想觀念、工作能力有待進一步提高。許多工作人員不善于甚至不會運用法律手段、經(jīng)濟手段來有效進行管理。二是干部隊伍人員老化，知識結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)劃建設、社會管理等方面專業(yè)技術(shù)人才缺乏，城鎮(zhèn)建設規(guī)劃等專業(yè)性較強的事權(quán)行使不到位。

（四）公共服務能力還相對滯后。經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能。但在實際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往對經(jīng)濟發(fā)展非常重視，而對社會管理和公共服務不夠重視，公共產(chǎn)品短缺，公共服務能力不足，社會事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展。

三、進一步改革的建議

（一）從法律層面上解決經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的法律地位問題。建議通過立法的方式，制訂出臺專門的法規(guī)，明確放權(quán)或賦權(quán)的范圍、內(nèi)容、形式、權(quán)限和責任等，實現(xiàn)權(quán)限下放依法、實施主體合法。同時，從法律上規(guī)范縣與鎮(zhèn)之間的權(quán)責利關(guān)系，確保試點鎮(zhèn)政府擁有相對完整的行政管理權(quán)、相對獨立的決策自主權(quán)和財權(quán)，并賦予它們與這些權(quán)力相匹配的責任。

（二）建議賦權(quán)方面既要考慮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的需要更要考慮接收的可操作性。一方面，賦權(quán)重點應是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會管理等含金量高、迫切需要的權(quán)限。另一方面，在權(quán)力下放的同時，也要考慮試點鎮(zhèn)的承接能力。對下放條件成熟的事項，應迅速下放；對短期內(nèi)下放條件暫不具備的事項，縣級相關(guān)職能部門要加強服務與指導，積極主動協(xié)助好試點鎮(zhèn)做好權(quán)力承接、業(yè)務對接、專業(yè)培訓、職能運轉(zhuǎn)等工作，積極培育經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)運用權(quán)限的能力。

（三）建議完善試點鎮(zhèn)財政管理體制。減少上級財政的稅費分成比例，提高相關(guān)稅費返還比例；同時，省級財政可建立試點鎮(zhèn)專項基金，用于試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、技術(shù)創(chuàng)新和人才集聚服務平臺、公共服務平臺、規(guī)劃編制及體制機制創(chuàng)新等項目的補助，加大對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點工作的財力支持。

（四）建議加快人事制度改革。一是加大干部培訓力度，鼓勵干部掛職交流，給大學生村干部和新招錄公務員提供更多鍛煉機會。二是積極探索靈活用人制度，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、經(jīng)濟管理等專業(yè)技術(shù)人員崗位試行人員聘任制。三是建立“以事定費、以費養(yǎng)事、養(yǎng)事不養(yǎng)人”的財政投入體制，綠化養(yǎng)護、環(huán)境衛(wèi)生等公益性服務項目采取公開招標采購，不斷完善政府購買服務方式。

（五）建議制定出臺與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)職能相適應的考核評價指標體系。對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)單獨考核，明確經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、民生實事、體制機制等方面的發(fā)展目標。同時要建立相適應的監(jiān)督制約機制，加強上級機關(guān)、社會輿論和人民群眾對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)黨委、政府及其部門的監(jiān)督，強化行政問責，確保正確履職用權(quán)。

①七個特殊功能區(qū)為：鄭州市航空港區(qū)、上街區(qū)，洛陽市吉利區(qū)，鶴壁市山城區(qū)，南陽市官莊工區(qū)，信陽市明港鎮(zhèn)，安陽市水冶鎮(zhèn)。水冶鎮(zhèn)定位為建設30萬人口中等城市功能和安西循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)核心功能區(qū)。