財政支出績效評價現(xiàn)場工作實務(wù)研究

財政資金使用效率及效益是當(dāng)前政府、人大和社會民眾普遍關(guān)注的焦點問題。推進(jìn)財政支出績效評價工作，就是要確保財政資金使用的公開、透明、安全、高效，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。隨著湖北省財政支出績效評價工作的全面展開，筆者作為第三方評價機構(gòu)，參與了多個財政支出績效評價實務(wù)工作，現(xiàn)就評價實務(wù)中現(xiàn)場工作階段的問題進(jìn)行研究及探討。

一、現(xiàn)場工作含義及內(nèi)容

現(xiàn)場工作是指在績效評價工作中，為了獲得與項目相關(guān)的資料，了解項目進(jìn)展情況以及項目實施后產(chǎn)生的效果等內(nèi)容，通過詢問、查閱、核對、監(jiān)盤、勘查、檢查等方式進(jìn)行調(diào)查，獲取評價需要的基礎(chǔ)資料的過程。

財政項目績效評價必需進(jìn)行必要的現(xiàn)場調(diào)查工作。工作內(nèi)容包括資料收集及信息獲取。資料收集包括預(yù)算、支出、資金管理等項目財務(wù)資料、項目組織實施、控制等管理資料，項目完成情況、效果等結(jié)果資料。在信息獲取方面，可以通過組織有效的訪談、座談會、與受益群體溝通、現(xiàn)場問卷調(diào)查等形式完成，從而獲取項目的相關(guān)信息。

現(xiàn)場工作并不是一次性完成的，是反復(fù)不斷溝通和完善的過程。應(yīng)根據(jù)評價需要和實施過程中的情況變化來決定現(xiàn)場工作的次數(shù)和補充調(diào)查內(nèi)容。

二、現(xiàn)場工作的方法

證據(jù)的收集取決于證據(jù)來源和收集方法。因為評價的經(jīng)費、人力和時間是有限的，所以收集證據(jù)要聚焦于績效評價框架中設(shè)計的指標(biāo)，并選擇適當(dāng)?shù)氖占椒?。證據(jù)收集首先要盡量利用現(xiàn)有可用的證據(jù)，然后根據(jù)需要收集原始的數(shù)據(jù)。常用的證據(jù)收集方法有案卷研究、面訪、座談會和實地調(diào)研等。

1. 案卷研究

案卷研究是從現(xiàn)有的文檔資料中尋找證據(jù)的過程。這些文檔資料包括項目文件、國家和地方的發(fā)展政策和戰(zhàn)略、各種相關(guān)的研究和咨詢報告等。對一些涉及內(nèi)容較多，較復(fù)雜的項目在案卷研究時，為了便于分析，可以將收集的證據(jù)匯總成一個信息統(tǒng)計表。案卷研究要注意對同一指標(biāo)在不同項目文件中的證據(jù)進(jìn)行對比核實，如果不同來源的證據(jù)存在差異，那么要分析差異的原因，并且在座談會、面訪、實地調(diào)研中進(jìn)行核查，最后決定選擇使用哪個來源的證據(jù)。

2. 面訪

面訪即是通過對項目負(fù)責(zé)人、受益人、設(shè)計者、實施人等與項目關(guān)系較密切的人進(jìn)行面對面的溝通，全面深入了解項目實施情況的方法。面訪主要通過談話的形式進(jìn)行，評價小組可以按照之前擬定的問題清單進(jìn)行，如果在談話時涉及到一些清單中未涉及的較重要的信息，可以進(jìn)一步深入的進(jìn)行了解。因此，面談法能有效地收集高質(zhì)量的證據(jù)，了解到很多通過案卷了解不到的內(nèi)容。

3. 座談會

座談會是績效評價中經(jīng)常使用的證據(jù)收集方法。評價小組把有代表性的利益相關(guān)者召集起來，圍繞座談會問題清單進(jìn)行討論，進(jìn)而收集績效評價所需的信息。在組織座談會時，要盡量保證參加座談會的人是最合適的人，最好是參與過或熟悉項目的設(shè)計、實施、運行、管理等的人員，這樣才能夠為績效評價提供有用的信息。

4. 實地調(diào)研

實地調(diào)研是評價小組到項目實施地進(jìn)行考察、直接收集證據(jù)的方法。調(diào)研問題要根據(jù)績效評價框架來設(shè)計，主要用于收集案卷研究、面訪和座談會無法收集的證據(jù)。特別適用于對項目產(chǎn)出效益的受益群體進(jìn)行知曉度和滿意度的調(diào)查。

三、現(xiàn)場工作中常出現(xiàn)的問題

實施現(xiàn)場工作需要深入到項目中去查閱資料、現(xiàn)場調(diào)查、訪問座談，在實務(wù)工作中，經(jīng)常出現(xiàn)的一些狀況會對現(xiàn)場工作造成影響，有些影響甚至是全局性的。

1. 預(yù)算單位的不配合或消極抵制

財政資金績效評價工作開展較晚，尚未被大多數(shù)人所熟知。對于很多資金預(yù)算使用單位，在接到財政部門下達(dá)的績效評價通知書后，第一時間會有這樣一些反應(yīng)：“上級又來檢查工作了”，“不是剛審計完嗎，怎么又來考核？”這些單位由于不了解績效評價工作，往往會把這項工作跟工作檢查、年終考核、資金決算審計等混為一談，因此，會產(chǎn)生一種抵制情緒，抱怨檢查過多，頻率過高。

在評價小組到現(xiàn)場進(jìn)行資料收集及現(xiàn)場勘查時，接待的人員會找各種借口拒絕提供一些敏感的資料如資金審計報告、資金往來明細(xì)等，對于其他與項目相關(guān)的資料，他們雖然會按照要求提供，但是對自身做的比較差的或者存在問題的地方會避而不談。

資金預(yù)算單位的不配合或者消極抵制行為，阻礙了調(diào)查小組現(xiàn)場工作的有效性及資料收集的完整性，對全面評價資金使用情況會造成較大的影響。

2. 財政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位

績效評價工作一般是由財政部門下屬的績效管理處室負(fù)責(zé)組織和全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要做好績效評價現(xiàn)場工作，需要財政部門責(zé)成專人負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。但現(xiàn)實是，目前由于很多財政部門下屬的績效管理處室為新成立的部門，沒有與項目資金預(yù)算單位有直接的聯(lián)系，要他們直接統(tǒng)籌安排績效評價現(xiàn)場工作有困難。他們只有通過與財政部門下屬的如經(jīng)濟建設(shè)處室、工貿(mào)發(fā)展處室、農(nóng)業(yè)處室等直接進(jìn)行資金管理的其他處室聯(lián)系，再由他們牽線搭橋，最終完成工作。

由于財政部門的績效管理科室與預(yù)算單位無直接聯(lián)系，而且某些項目由于涉及預(yù)算單位較多，會加重績效評價現(xiàn)場工作的難度，難以獲得相關(guān)部門的配合和支持。

3. 預(yù)算單位資料整理不完善

績效評價重在評價財政資金使用以后所取得的成果及效益。在資料收集時，項目決策、管理及產(chǎn)出等方面相關(guān)的資料比較好收集，但是對于項目效益的資料收集起來卻比較麻煩。主要原因在于資金預(yù)算單位在對資金進(jìn)行考核或接受上級檢查時，會著重整理資金使用后取得的成果，而很少關(guān)注項目完成后所產(chǎn)生的社會效益、環(huán)境效益以及項目的可持續(xù)性等方面，但是這些方面正好是績效評價的重點之一。

4.現(xiàn)場工作小組成員能力限制

財政資金績效評價工作涉及社會管理各個方面，尤其是公共管理方面，這需要參與現(xiàn)場工作的人員具備相關(guān)的知識技能，如財政資金管理知識、財務(wù)管理技能、績效評價技能以及相關(guān)專業(yè)的業(yè)務(wù)技能。就目前而言，具備相關(guān)知識技能的人員并不多，特別是同時具備多種技能的人員更少，在現(xiàn)場工作中，對于需要了解的信息由于自身能力不夠或者技能欠缺，導(dǎo)致信息不充分或不深入，在一定程度上會影響績效評價的效果。

四、如何做好績效評價現(xiàn)場工作

可以從以下幾個方面入手，做好績效評價的現(xiàn)場工作。

1.繼續(xù)開展績效評價工作，實現(xiàn)績效評價常規(guī)化

根據(jù)國家及地方財政部門對績效管理發(fā)展的要求，今后預(yù)算績效管理將實現(xiàn)全覆蓋，即全過程預(yù)算績效管理覆蓋到所有部門和所有財政性資金。隨著財政支出績效評價工作的不斷開展，作為預(yù)算績效管理其中一個環(huán)節(jié)的績效評價工作，已被越來越多的資金預(yù)算單位逐步認(rèn)識和了解，評價項目數(shù)量和資金規(guī)模正在逐步擴大。績效評價工作實現(xiàn)常規(guī)化后，不論是財政部門還是預(yù)算單位在實施財政資金安排及使用、資料收集整理歸納時都會將績效評價環(huán)節(jié)列入工作范圍，這將有效提高績效評價工作的效率。

2.注重績效評價結(jié)果的應(yīng)用，強化預(yù)算單位的成本意識、績效意識

大部分績效評價工作屬于事后評價，要加強預(yù)算單位對績效評價工作的認(rèn)識和重視，需要建立評價結(jié)果的應(yīng)用機制。將績效評價結(jié)果和預(yù)算安排有機結(jié)合，如把上一年度績效評價結(jié)果作為安排下一年度預(yù)算的基本依據(jù)，績效評價結(jié)果差的，調(diào)減預(yù)算，直至取消；績效評價結(jié)果好的，優(yōu)先安排，并予以適當(dāng)激勵，形成“追蹤問效”為導(dǎo)向的新型財政支出管理模式，強化財政資金預(yù)算單位的成本意識和績效意識，進(jìn)一步增強財政部門對資金使用效率的控制，這樣才能更有效地統(tǒng)籌組織績效評價工作。

3.做好績效評價工作的準(zhǔn)備工作

現(xiàn)場工作小組成員要完成現(xiàn)場資料收集、信息獲取等內(nèi)容，前期的準(zhǔn)備工作必不可少。首先，需要對所評價的項目相關(guān)背景充分了解，包括國家及地方預(yù)算管理制度、財政資金及財務(wù)管理辦法、會計制度，與評價項目相關(guān)的國家及地方相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度、相關(guān)的行業(yè)政策及發(fā)展現(xiàn)狀等。其次，現(xiàn)場工作中可能用到的相關(guān)文檔資料需要提前準(zhǔn)備，如預(yù)算部門和項目實施單位需要提供評價資料的資料清單、訪談提綱、調(diào)查表、調(diào)查問卷、現(xiàn)場查勘記錄表等。再次，在前期還需要加強與財政部門及預(yù)算單位相關(guān)負(fù)責(zé)人的溝通，事先做好現(xiàn)場工作的計劃安排。在充分了解項目背景、資料準(zhǔn)備齊全并獲得相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)支持的前提下，現(xiàn)場工作才能有條不紊地開展下去。

[1]鄭方輝,李文斌,盧楊帆.財政專項資金績效評價：體系與報告.新華出版社,2012年9月第一版.

[2]海南省財政廳.財政支出項目績效評價操作指南.2010年8月.