深刻理解國家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵與特性

周志和 劉志成

自古以來，糧食安全就是治國理政的頭等大事。7月1日，新頒布的《中華人民共和國國家安全法》首次將糧食安全納入國家安全體系。2013年底，中央提出實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。建國以來，在糧食安全這一事關(guān)國計(jì)民生的重大課題上，中央還是首次冠以“國家糧食安全戰(zhàn)略”這一概念進(jìn)行表述。國家糧食安全戰(zhàn)略的提出有其特定的背景與內(nèi)涵，對(duì)更好地保障我國糧食安全具有重大的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

戰(zhàn)略提出的現(xiàn)實(shí)背景

其一，新中國成立以來，我國在解決自身糧食安全上取得了巨大成就，需要對(duì)我們過往成功的做法與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面系統(tǒng)總結(jié)。2014

年，我國糧食產(chǎn)量達(dá)到12142億斤，是歷史最高年產(chǎn)，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)罕見的“十一連增”。任何不抱偏見的人都會(huì)認(rèn)同，我國在解決糧食問題上取得了巨大的成績，以占全球9%的耕地、6%的淡水資源養(yǎng)活了全球20%多的人口。中國在保障自身糧食安全的同時(shí)，也做出對(duì)世界的一大貢獻(xiàn)。這當(dāng)中，我們有自身艱難的探索與成功的做法，理應(yīng)好好總結(jié)。

其二，我國糧食安全面臨新形勢(shì)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：

第一，我國糧食供需在品種與結(jié)構(gòu)上的新變化，需要我們?cè)谟嘘P(guān)糧食安全的概念上與國際進(jìn)行接軌，并在相關(guān)保障措施上進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整。特別是需要明晰糧食安全、谷物安全、口糧安全這三個(gè)概念。長期以來，在我們的概念與統(tǒng)計(jì)口徑當(dāng)中，“糧食”是包括谷物、豆類、薯類在內(nèi)的較為寬泛的概念；而聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織將大豆歸類為油料，國外通用的食物、谷物概念與中國這種寬泛的糧食概念有較大區(qū)別。多年來，我們一直用糧食自給率作為糧食安全的一個(gè)重要的衡量指標(biāo)。1996年，《中國的糧食問題白皮書》上首次提出我國糧食自給率不低于95%的目標(biāo)；2008年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》再次明確提出，我國糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上。如按我們?cè)械膶⒋蠖棺鳛榧Z食的統(tǒng)計(jì)口徑，我國糧食自給率就已跌破90%，這主要是由于大豆進(jìn)口快速增長造成的，我國1996年開始進(jìn)口100萬噸大豆，2013年大豆進(jìn)口量達(dá)6338萬噸，2014年全年進(jìn)口大豆7140萬噸。這種情狀就與我們一直以來堅(jiān)持糧食自給率在95%以上的目標(biāo)相矛盾。因此，就有必要將糧食安全與谷物安全、口糧安全進(jìn)行區(qū)分，國家糧食安全戰(zhàn)略明確提出確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，這就有利于澄清當(dāng)前對(duì)我國糧食供給保障能力認(rèn)知上的一些困惑，也便于同國際接軌，同時(shí)對(duì)于相關(guān)的保障措施具有重要指導(dǎo)意義。

第二，新形勢(shì)還表現(xiàn)在如何正確看待和利用國內(nèi)國際兩種資源與兩個(gè)市場(chǎng)。近年來，我國糧食進(jìn)口呈增長態(tài)勢(shì)，2013年，我國進(jìn)口的糧食（包括大豆在內(nèi)）首次超過8400萬噸。2014年，我國糧食進(jìn)口1億噸，其中70%以上是大豆；谷物進(jìn)口1952萬噸，占到當(dāng)年糧食總產(chǎn)量的3.2%。進(jìn)口增加原因也是多方面的，既有需求推動(dòng)，也因品種調(diào)劑，還有因國內(nèi)糧價(jià)高于國際市場(chǎng)價(jià)格引發(fā)的利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致進(jìn)口增加等因素。長期以來，對(duì)如何看待和利用國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)問題上有不同的看法，大體分為兩類：一種意見認(rèn)為，解決中國的糧食問題完全只能依靠自己；另一種意見則認(rèn)為，解決中國的糧食問題在主要依靠自己的同時(shí)，也要合理利用國際市場(chǎng)，合理利用國際市場(chǎng)是節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)與優(yōu)化成本的一種選擇。鑒于我國在利用國際市場(chǎng)調(diào)劑糧食品種余缺方面出現(xiàn)的新情況，需要中央對(duì)此明確定調(diào)，因此，在這次提出實(shí)施的國家糧食安全戰(zhàn)略中對(duì)此予以明示，即一方面要“以我為主，立足國內(nèi)”；另一方面也可“適度進(jìn)口”。

第三，我國當(dāng)前糧食市場(chǎng)出現(xiàn)的新形勢(shì)需要我們進(jìn)行科學(xué)研判與積極應(yīng)對(duì)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要面臨三大壓力：一是國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上升，國內(nèi)糧食價(jià)格已經(jīng)普遍高于國際市場(chǎng)價(jià)格；二是多年來拼資源、拼投入的糧食生產(chǎn)方式，使我國在糧食生產(chǎn)上已背上了沉重的生態(tài)壓力，生態(tài)環(huán)境惡化與資源稟賦制約已成為糧食持續(xù)增產(chǎn)的兩道緊箍咒；三是在遵循與合理利用國際規(guī)則的前提下，要保護(hù)好種糧農(nóng)民的積極性、提高種糧收益、穩(wěn)步提升我國糧食供給保障能力。我國糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式就需要從政策引導(dǎo)、體制創(chuàng)新、科技支撐等方面進(jìn)行變革與完善，加快實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。再從流通環(huán)節(jié)來看，正如2015年全國糧食流通工作會(huì)議指出的那樣，在糧食貿(mào)易全球化、糧食購銷市場(chǎng)化程度不斷加深的背景下，國內(nèi)糧食市場(chǎng)運(yùn)行的各種矛盾交織累積。一是糧食供求總量緊平衡與部分品種階段性過剩的矛盾，二是托市價(jià)格面臨雙重?cái)D壓與保護(hù)糧農(nóng)利益的矛盾，三是適度利用國際糧食資源與進(jìn)口糧食沖擊國內(nèi)市場(chǎng)的矛盾。糧食生產(chǎn)與流通方面呈現(xiàn)的新情況新態(tài)勢(shì)，需要我們進(jìn)行科學(xué)研判與審慎考量。

第四，盡管近年來我國糧食生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)向好，但糧食問題任何時(shí)候都不能輕言過關(guān)。即便是當(dāng)前處于糧食安全最好的時(shí)期，我國人均糧食占有量還不到900斤，僅為發(fā)達(dá)國家的三分之一左右。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到，我國每年新增人口仍在700萬人左右；大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這部分群體需要消耗大量的肉蛋奶來滿足生活需求，目前這一群體有兩億人左右；居民收入水平提高，對(duì)食物的消費(fèi)需求升級(jí)，這部分食物需要大量糧食來轉(zhuǎn)化；此外，糧食的用途不斷多元化，各種使用糧食為原料的工業(yè)也越來越多，最突出的就是生物燃料?；谝陨弦蛩?，據(jù)權(quán)威專家測(cè)算，全國每年大體增加糧食需求在300億斤左右。糧食需求呈剛性增長，緊平衡將是我國糧食安全的長期態(tài)勢(shì)。因此，對(duì)糧食安全要始終擺在突出的戰(zhàn)略位置加以謀劃與部署。

其三，新的糧食形勢(shì)需要新的戰(zhàn)略理論作指導(dǎo)。一是澄清對(duì)于糧食問題認(rèn)識(shí)上的一些困惑，需要中央定調(diào)。比如怎樣看待和利用國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。二是面對(duì)解決糧食安全的重大節(jié)點(diǎn)問題，需要明確的政策指引。比如對(duì)糧食產(chǎn)能的規(guī)劃與引導(dǎo)。三是基于糧食問題對(duì)中國的特殊重要性，需要對(duì)我國糧食安全進(jìn)行系統(tǒng)的長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，確立整體的戰(zhàn)略方針與保障措施。這樣一來，關(guān)于國家糧食安全的整體戰(zhàn)略謀劃就成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。這次提出的“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”二十字方針的糧食安全戰(zhàn)略切合我國國情糧情實(shí)際，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)做好新形勢(shì)下的糧食工作，保障國家糧食安全具有極強(qiáng)的理論指導(dǎo)意義。

戰(zhàn)略的主要內(nèi)涵

“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”這二十字方針是這一戰(zhàn)略的精練概括，其內(nèi)涵十分豐富。

具體而言，“以我為主”是前提。建國以來，在糧食問題上，中國一直把自力更生、獨(dú)立自主視為解決中國糧食問題的主基調(diào)，始終注重牢牢掌握糧食問題的主動(dòng)權(quán)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手里。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。因此，這是審視與思考中國糧食問題的前提，一切的舉措都要基于這個(gè)前提。“立足國內(nèi)”是基礎(chǔ)。我們要從自己的國情糧情出發(fā)，保護(hù)耕地、改良生態(tài)、提高農(nóng)業(yè)科技水平、大力發(fā)展現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)，著眼于從全產(chǎn)業(yè)鏈來提高糧食產(chǎn)量，提高糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，夯實(shí)糧食安全的基礎(chǔ)?！按_保產(chǎn)能”是重點(diǎn)，作為戰(zhàn)略而言最根本的是要謀遠(yuǎn)謀深，作為一個(gè)13億多人口的大國，隨著人口的增長與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，糧食的消費(fèi)從數(shù)量與質(zhì)量上都會(huì)有新的剛性要求。因此，從長遠(yuǎn)上對(duì)我國糧食產(chǎn)能作好規(guī)劃是一項(xiàng)重點(diǎn)工作，要保證我國糧食持續(xù)增產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)與制度設(shè)計(jì)?！斑m度進(jìn)口”是手段。在保障谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的前提下，合理利用國際市場(chǎng)調(diào)劑糧食品種余缺也是必要的，有時(shí)還是一種節(jié)約資源和降低成本的合理選擇?！翱萍贾巍笔顷P(guān)鍵。糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長，糧食安全的切實(shí)保障，現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，歸根到底都要依靠科技進(jìn)步與創(chuàng)新，科技的支撐與引領(lǐng)是實(shí)施整個(gè)戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)當(dāng)前我國糧情的現(xiàn)狀及可能面臨的新形勢(shì)，在一些事關(guān)全局的重大問題上，都作出了前瞻性與戰(zhàn)略性的研判與指導(dǎo)。因此，二十字的戰(zhàn)略方針內(nèi)涵豐富、各有側(cè)重、互為補(bǔ)充，構(gòu)成一個(gè)完整的體系。

再從整個(gè)戰(zhàn)略方針及總體部署來看，彰顯了戰(zhàn)略思維、底線思維、創(chuàng)新思維、辯證思維。在我國糧食生產(chǎn)多年持續(xù)向好的總體態(tài)勢(shì)下，仍然把糧食安全擺在突出的戰(zhàn)略位置，這充分展現(xiàn)了中央對(duì)于糧食問題的深謀遠(yuǎn)慮?！耙晕覟橹鳎⒆銍鴥?nèi)”就是我們解決糧食問題的底線，也就是習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)的，中國的飯碗主要要裝中國糧，中國人的飯碗要牢牢地端在自己的手中?！斑m度進(jìn)口”表明了我們對(duì)于國際市場(chǎng)的開闊眼界與創(chuàng)新思維，也表明我們?cè)谌绾卫萌蚴袌?chǎng)解決我國糧食問題的信心，“適度”二字既是我們的理性，也是對(duì)全球負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。因?yàn)槿蛎磕甑墓任镔Q(mào)易量約為6000億斤，僅相當(dāng)于我國谷物年消費(fèi)量的一半左右，而全球還有8億多人口處于饑餓狀態(tài)。在戰(zhàn)略的具體部署上，對(duì)糧食生產(chǎn)和流通，對(duì)糧食數(shù)量與質(zhì)量，對(duì)糧食產(chǎn)量與產(chǎn)能等事關(guān)糧食安全的重要節(jié)點(diǎn)都有考量與舉措，辯證思維始終貫穿于整個(gè)戰(zhàn)略的謀劃當(dāng)中。整個(gè)戰(zhàn)略當(dāng)中強(qiáng)調(diào)“確保產(chǎn)能、科技支撐”，就抓住了解決糧食問題的關(guān)鍵，抓住了主要矛盾與矛盾的主要方面。

戰(zhàn)略的突出特性

作為戰(zhàn)略的效用來說，最主要的就是要達(dá)成以下目標(biāo)，即管全局、管長遠(yuǎn)、管根本、管關(guān)鍵。作為國家糧食安全戰(zhàn)略，除了具備其它戰(zhàn)略都有的一般特性，即整體性、全局性、系統(tǒng)性、前瞻性等特征之外，就針對(duì)確保國家糧食安全這一戰(zhàn)略目標(biāo)，還體現(xiàn)出了以下三個(gè)方面的主要特征。

一是視野上的全景性。這一戰(zhàn)略突出了堅(jiān)持與創(chuàng)新，既對(duì)過往一些好的做法予以堅(jiān)持；同時(shí)，面對(duì)新形勢(shì)，又進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整?！耙晕覟橹?，立足國內(nèi)”就是我們新中國建立以來在糧食問題上秉持的一貫方針?！斑m度進(jìn)口”則是從全球糧食市場(chǎng)的變化及我們的國情糧情出發(fā)作出的新的科學(xué)預(yù)判與應(yīng)對(duì)。視野的宏闊囊括了過往的成功做法、現(xiàn)存的矛盾難題、將來的可能挑戰(zhàn)；對(duì)國內(nèi)國際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)作了全面的審視。做到了既重視糧食生產(chǎn)，也重視糧食流通；既思當(dāng)前，又謀長遠(yuǎn)；立足中國，放眼全球；既謀全局，又慮關(guān)鍵。

二是思慮上的穿透性。主要從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來。其一是“確保產(chǎn)能”。產(chǎn)量與產(chǎn)能不同，就產(chǎn)量而言，我國糧食“十一連增”，呈現(xiàn)的是較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但從長期來看，確保產(chǎn)能才能從長遠(yuǎn)上保障我國糧食需求與安全。近來相繼出臺(tái)的《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》及《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，都是出于這方面的考慮。其二，就是強(qiáng)調(diào)“科技支撐”。我國糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長，科技的貢獻(xiàn)功不可沒，從育種、栽培、耕作再到收割、儲(chǔ)存、加工、流通等，科技貫穿于從田頭到餐桌的全過程。2014年我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到56%。從長遠(yuǎn)來看，關(guān)鍵是要充分重視科技的作用，通過科技的進(jìn)步發(fā)展來帶動(dòng)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定增長和整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。

三是指導(dǎo)上的針對(duì)性。戰(zhàn)略的提出，切合實(shí)際，總結(jié)以往成功的做法經(jīng)驗(yàn)，一以貫之；針對(duì)當(dāng)前面臨的難題，對(duì)癥下藥；對(duì)于將來可能面臨的挑戰(zhàn)，未雨綢繆，早作部署，具有極強(qiáng)的針對(duì)性與指導(dǎo)性。自2013年底中央提出實(shí)施國家糧食安全戰(zhàn)略以來，已相繼出臺(tái)了相關(guān)重大政策，并先后采取了一系列重要舉措。如2014年國務(wù)院第52次政府常務(wù)會(huì)議決定新增地方糧食儲(chǔ)備總規(guī)模500億斤，還決定由中央和地方共同投資，以南方稻谷產(chǎn)區(qū)與黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古等省份為主，分兩年新建倉容1000億斤。又如2014年底出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》（國發(fā)〔2014〕69號(hào)），從糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確各省級(jí)人民政府在維護(hù)國家糧食安全方面的事權(quán)與責(zé)任，對(duì)建立健全糧食安全省長責(zé)任制作出全面部署。出臺(tái)實(shí)施《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，就是為了深入貫徹落實(shí)國家糧食安全戰(zhàn)略和中央的一系列決策部署，加快構(gòu)建國家糧食安全保障體系，落實(shí)維護(hù)國家糧食安全的責(zé)任。還如，在2014年，北方有省市已宣布將地下水嚴(yán)重超采區(qū)定為重點(diǎn)控制區(qū)域，區(qū)域內(nèi)將逐步有序退出高耗水作物種植或休耕；南方有省份則在部分地區(qū)已開展重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作。再有，李克強(qiáng)總理在2015年的政府工作報(bào)告當(dāng)中提出“開展糧食作物改為飼料作物試點(diǎn)”，這表明，我國正在根據(jù)國情糧情形勢(shì)發(fā)展的需要全面拓寬糧食安全的整體視野，等等。這些都全面展現(xiàn)了國家糧食安全戰(zhàn)略對(duì)實(shí)踐的重大指導(dǎo)作用。

綜上所述，國家糧食安全戰(zhàn)略的提出，是中央在對(duì)國情糧情精準(zhǔn)把脈的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)以往成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)研判糧食發(fā)展態(tài)勢(shì)，切實(shí)保障我國糧食安全而作出的重大戰(zhàn)略部署。對(duì)澄清當(dāng)前對(duì)于糧食安全的一些認(rèn)識(shí)上的困惑，提高對(duì)保障糧食安全重要意義的認(rèn)識(shí)，全面做好新形勢(shì)下的糧食工作，確保我們這樣一個(gè)人口大國的糧食安全具有重大而深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。