農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困境與破解思路——關(guān)于濟(jì)源市梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

賀衛(wèi)華

（中共河南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，河南鄭州451000）

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化最核心的問題。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐中，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度缺陷導(dǎo)致過度土地城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化、嚴(yán)重的農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民權(quán)益受損及農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移緩慢等問題，大大制約了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。為了加快推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，盡快形成城鄉(xiāng)一體化的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為新常態(tài)下應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的重要措施，加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已勢在必行。作為濟(jì)源市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)，梨林鎮(zhèn)在實(shí)踐層面上做了許多有益的嘗試，并取得了顯著成效，但是改革中遇到的困境也值得我們思考，應(yīng)該從理論上探討其破解路徑。

一、濟(jì)源市梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的做法和取得的成效

梨林鎮(zhèn)位于濟(jì)源市東部，總面積67.2平方公里，轄45個(gè)行政村，共計(jì)42000人。全鎮(zhèn)共有耕地47024畝，其中平原占比為84%，經(jīng)濟(jì)上以農(nóng)業(yè)為主，屬典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來，在“工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)富鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)興鎮(zhèn)”戰(zhàn)略引導(dǎo)下，梨林鎮(zhèn)開始重視工業(yè)在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，先后引進(jìn)了十多個(gè)重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目，極大地改善了梨林鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著工業(yè)的加速推進(jìn)及新型城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，梨林鎮(zhèn)明顯感受到來自土地綜合平衡的矛盾和巨大壓力，這也成為該鎮(zhèn)加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的巨大動力。梨林鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要包括：“六權(quán)”，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)（含林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)）、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地上房屋所有權(quán)、小型農(nóng)田水利工程所有權(quán)的改革；“兩股”，即推行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改制和農(nóng)村土地股份化經(jīng)營；“兩改”，即改革村級治理體制，實(shí)行政經(jīng)分開，壯大集體經(jīng)濟(jì)，改革農(nóng)村集體土地使用制度，規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；“兩建”，即建立農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。

1.梨林鎮(zhèn)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法。第一，采取多種形式宣傳農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心意義在于“賦權(quán)于民”，而群眾能否理解和積極參與是該項(xiàng)工作取得成功的關(guān)鍵。為了把這件惠及全鎮(zhèn)農(nóng)民的事情辦好做實(shí)，梨林鎮(zhèn)始終把產(chǎn)權(quán)制度改革政策及意義的宣傳放在首位，運(yùn)用不同形式和媒介加大對產(chǎn)權(quán)制度改革工作的宣傳力度。一是發(fā)放宣傳手冊。為了讓群眾明白“為什么改、改什么、怎樣改”，梨林鎮(zhèn)先后投入資金5萬余元，印刷《梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革宣傳手冊》5萬余冊，全鎮(zhèn)農(nóng)戶每戶一冊，使農(nóng)戶及時(shí)了解產(chǎn)改工作及意義。二是現(xiàn)場講解宣傳。為了進(jìn)一步消除群眾對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的疑慮，梨林鎮(zhèn)抽調(diào)部分精兵強(qiáng)將組成宣講團(tuán)，設(shè)立咨詢臺，現(xiàn)場為群眾答疑解惑。三是入戶宣傳。對于部分不理解、不支持或有承包地、宅基地遺留問題的農(nóng)戶，鎮(zhèn)政府安排工作人員深入農(nóng)戶家中與其面對面溝通和交流，做到動之以情、曉之以理，直至理解并同意確權(quán)為止。第二，加強(qiáng)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的全局性系統(tǒng)工作，必須高度重視，周密部署，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。一是組建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革啟動伊始，梨林鎮(zhèn)成立了由鎮(zhèn)黨委書記任組長、鎮(zhèn)長任常務(wù)副組長、班子成員任副組長的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和產(chǎn)權(quán)改革辦公室，制定出臺了《梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的順利推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。二是明確職責(zé)分工。為了更好地推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，梨林鎮(zhèn)對不同的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行了明確的職責(zé)分工，把產(chǎn)權(quán)改革的任務(wù)分解到人。鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)改革辦公室負(fù)責(zé)改革的綜合協(xié)調(diào)；各分區(qū)黨總支對該區(qū)的產(chǎn)權(quán)改革負(fù)總責(zé)；村鎮(zhèn)建設(shè)中心和農(nóng)業(yè)服務(wù)中心對產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；包村干部對所包村的產(chǎn)權(quán)改革具體負(fù)責(zé)。第三，制定科學(xué)有效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)機(jī)制?？茖W(xué)有效的工作機(jī)制是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革的重要保障。一是深入產(chǎn)權(quán)改革第一線。在產(chǎn)權(quán)改革中，梨林鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村外出務(wù)工人員較多的現(xiàn)實(shí)情況，為方便群眾確權(quán)，工作組所有成員深入產(chǎn)權(quán)改革工作第一線，堅(jiān)持吃住在村，對產(chǎn)權(quán)改革工作情況做到了如指掌。二是整體推進(jìn)機(jī)制。梨林鎮(zhèn)的產(chǎn)權(quán)改革包括“六權(quán)”，為了做到整體推進(jìn)，梨林鎮(zhèn)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，由產(chǎn)權(quán)改革辦公室協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)中心、農(nóng)業(yè)中心及市相關(guān)局委工作人員，實(shí)行統(tǒng)一入村，集中辦公，對“六權(quán)”問題統(tǒng)一確權(quán)，一次性解決。三是制定具體的操作規(guī)程。根據(jù)確權(quán)的需要和梨林鎮(zhèn)實(shí)際，產(chǎn)權(quán)改革辦公室制定了組織動員、摸底調(diào)查、收集資料、勘界測繪、方案決議、結(jié)果公示、確權(quán)頒證的“七步工作法”，并明確每一步的具體規(guī)程，保障了產(chǎn)權(quán)改革工作的高效推進(jìn)。第四，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中引入市場機(jī)制。梨林鎮(zhèn)在強(qiáng)化政府推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí)，還積極引入市場機(jī)制，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革注入市場動力。一是培養(yǎng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場主體。與梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革同時(shí)推進(jìn)的，還有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場主體的培育工程。通過政策扶持和引導(dǎo)，大力培育以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)為紐帶，以農(nóng)家樂、水產(chǎn)養(yǎng)殖、蔬菜種植、林木發(fā)展為重點(diǎn)的農(nóng)民專業(yè)合作社和新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過確權(quán)頒證保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民真正成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場的主體。二是搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺。為了便于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，梨林鎮(zhèn)積極探索符合產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)際的市場運(yùn)作機(jī)制，建立與市聯(lián)網(wǎng)的鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以此促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革有序開展。

2.濟(jì)源市梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效。第一，推進(jìn)了梨林鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要工作就是對農(nóng)戶承包的土地進(jìn)行確權(quán)和頒證，相當(dāng)于為農(nóng)戶承包的土地上了“保險(xiǎn)鎖”，徹底打消了農(nóng)民對土地承包流轉(zhuǎn)的各種顧慮，從而大大推進(jìn)了梨林鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。自2014年梨林鎮(zhèn)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以來，新增土地流轉(zhuǎn)面積5000余畝，參與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶800余戶。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民從土地上解放出來，第二、第三產(chǎn)業(yè)得到了長足的發(fā)展，加快了農(nóng)民向城鎮(zhèn)的集聚，實(shí)現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。更重要的是，通過土地流轉(zhuǎn)也促進(jìn)了土地、資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，進(jìn)一步推進(jìn)了梨林鎮(zhèn)土地連片開發(fā)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，為城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二，促進(jìn)了梨林鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。梨林鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快了該鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)是高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展最基本的條件。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革極大地促進(jìn)了梨林鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以來，梨林鎮(zhèn)新建、改造各類溫室大棚220個(gè)，大棚總數(shù)達(dá)到800個(gè)，新增露地蔬菜1680畝，露地蔬菜面積達(dá)到5000畝；新培育裴城、西湖2個(gè)蔬菜專業(yè)村，使該鎮(zhèn)的蔬菜專業(yè)村達(dá)到了13個(gè)；新注冊了裴城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)中心等7個(gè)新型農(nóng)業(yè)合作組織。第三，拓展了梨林鎮(zhèn)農(nóng)民的收入空間。與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革前相比，梨林鎮(zhèn)農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)更加多元化，除了以前的經(jīng)營性收入、工資性收入和土地補(bǔ)貼收入外，又增加了土地流轉(zhuǎn)租金收入、財(cái)產(chǎn)性收入和集體收入的再分配（通過集體財(cái)產(chǎn)的資本化獲得固定收入)，大大拓展了農(nóng)民的收入空間。2014年，梨林鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)到了13295元，比河南省農(nóng)民平均純收入9530元高出3765元。第四，建立了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，目的在于通過明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，激活農(nóng)村生產(chǎn)力要素，從而促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理、自由流動。其中，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)。為了明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，解決產(chǎn)權(quán)主體虛置問題，梨林鎮(zhèn)探索建立了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織。具體做法是實(shí)行政經(jīng)分開，即在村民委員會之外，建立與之并行的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，行使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職能和農(nóng)村集體所有權(quán)主體職能，不受村民委員會的干預(yù)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織的建立，既明晰了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，擺脫了公權(quán)力對村民集體經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，從制度上保障農(nóng)民的土地權(quán)益。截至目前，梨林鎮(zhèn)已經(jīng)建立了50多個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，很大程度地激活了該鎮(zhèn)農(nóng)村的生產(chǎn)力要素。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困境

從總體上看，濟(jì)源市梨林鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成效是比較明顯的，但在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)其中存在值得思考和重視的問題。實(shí)際上，濟(jì)源市梨林鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是在多重困境中推進(jìn)的，這些困境主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)面臨的困境。明晰產(chǎn)權(quán)權(quán)屬是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提。然而由于現(xiàn)有法律法規(guī)對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體界定的模糊，導(dǎo)致了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體的虛位與缺位梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的確權(quán)頒證面臨諸多困境。第一，如何確定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體的問題。根據(jù)我國《憲法》《土地管理法》《土地承包法》《物權(quán)法》《民法》等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸集體所有或歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但上述法律對“集體”或“集體經(jīng)濟(jì)組織”沒有明確而統(tǒng)一的界定。通過對上述幾部法律進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律中的“集體”可以有三種指向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和村民小組。這就在實(shí)踐層面上為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革帶來了很大的困惑。至于農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”，上述幾部法律中更沒有統(tǒng)一的定論?，F(xiàn)實(shí)中，我國許多地方都沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其在中西部地區(qū)，除村委會外，沒有任何形式的集體組織。因而，在濟(jì)源市梨林鎮(zhèn)的確權(quán)頒證工作中，如何確定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體成為改革中的一大困境。第二，土地承包權(quán)及宅基地的確認(rèn)問題?，F(xiàn)行土地制度的設(shè)計(jì)是“均田制”，即按人口平均分配土地的承包權(quán)，梨林鎮(zhèn)也不例外。在該制度實(shí)行伊始，每一位村民分得一份承包地是非常明確的。為了保持土地承包制政策的穩(wěn)定性，國家先后做出了政策30年不變、長期不變和長久不變的規(guī)定，導(dǎo)致每個(gè)村都出現(xiàn)了新增加人口沒有承包地、人口減少而承包地不減少的情況，包括宅基地在內(nèi)。按照目前土地承包及宅基地使用現(xiàn)狀如何確保村民權(quán)利的公平問題、在宅基地的確權(quán)頒證中存在著核查勘界面積和界限如何把握的問題、缺乏可以查證的資料如何確認(rèn)權(quán)屬的變動及歸屬問題、一戶多宅問題的處理等等，這些問題都需要國家，至少在省級層面做出明確的制度設(shè)計(jì)。

2.分?jǐn)偢母锍杀久媾R的困境。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是通過明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)合理、自由流動，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，伴隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必然會出現(xiàn)大量的農(nóng)村富余勞動力，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成本。第一，農(nóng)民進(jìn)城的安置成本。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，必然會出現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、勞動力等要素的優(yōu)化組合和農(nóng)民向城市的聚集，而農(nóng)民進(jìn)城是需要成本的。據(jù)估算，濟(jì)源市一個(gè)農(nóng)民進(jìn)城的安置成本需要10萬元左右。梨林鎮(zhèn)現(xiàn)有4.2萬農(nóng)民，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革完成以后，按一半農(nóng)民流轉(zhuǎn)出承包的土地需要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢敲?，梨林?zhèn)需要安置農(nóng)民的費(fèi)用就達(dá)到21億，這對于梨林這樣的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，無疑是一個(gè)天文數(shù)字，這也是制約梨林鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的重要因素。第二，農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，將有一大批農(nóng)民離開土地需要再就業(yè)，在當(dāng)前“三期疊加”效應(yīng)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)下行壓力下，城市勞動力市場整體上處于供大于求的狀況，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動力接納有限。如何解決離開土地的勞動力就業(yè)就成為一個(gè)極為現(xiàn)實(shí)的問題。如果轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動力不能全部就業(yè)，富余的這部分勞動力可能最終成為新一代的農(nóng)村無業(yè)游民，從而給農(nóng)村的社會穩(wěn)定帶來一定的隱患。

3.保障農(nóng)民權(quán)益面臨的困境。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必須確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害，這是剛性約束。在新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中，保障農(nóng)民權(quán)益必須解決兩個(gè)關(guān)鍵問題。一是農(nóng)民分享土地的租金收益；二是農(nóng)民分享土地的資本化收益。如果這兩個(gè)問題不能夠真正解決，農(nóng)民的權(quán)益就無法得到保障。從理論上講，農(nóng)民是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的主體。但是農(nóng)民的弱勢地位使他們在改革中缺少話語權(quán)，加之長期以來政府的強(qiáng)勢地位以及“保姆式”的思維和工作方式、各相關(guān)主體之間的利益博弈，如何確保農(nóng)民在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的主體地位，如何確保農(nóng)民的權(quán)益不受政府或其他利益集團(tuán)的侵犯，這都是梨林鎮(zhèn)這樣的鄉(xiāng)級政權(quán)無法解決的。

4.完善配套制度面臨的困境。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村的核心制度之一，其改革是對相關(guān)主體利益關(guān)系的調(diào)整，涉及面極為廣泛。加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革就需要對相關(guān)制度進(jìn)行改革和完善，主要包括社會保障和戶籍制度的改革。梨林鎮(zhèn)在這兩項(xiàng)制度改革和推進(jìn)過程中面臨著如下困境。第一，社會保障制度改革問題。社會保障制度是社會的安全網(wǎng)和調(diào)節(jié)器，是維護(hù)社會穩(wěn)定的最后防線。在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，必須對現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度進(jìn)行改革和完善，最大限度地保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利和社會穩(wěn)定。然而，到目前為止，我國還沒有完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障模式，作為最基層的政權(quán)組織，梨林鎮(zhèn)也無法建立較為完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。這意味著梨林鎮(zhèn)在完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以后，無法解決進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民享受同樣的社會保障問題。第二，戶籍制度改革問題。從農(nóng)民與土地的依賴關(guān)系上也可以看出戶籍制度與土地制度是密不可分的。設(shè)立戶籍制度的初衷是為了限制農(nóng)民的活動范圍，不允許農(nóng)民隨意離開土地而從事其他經(jīng)營活動，這使得他們的身份世世代代難以改變。其后果必然是使整個(gè)社會處于僵化狀態(tài)。改革開放以來，這種戶籍制度安排嚴(yán)重阻礙了我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，造成了城鄉(xiāng)的二元分割。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，消除附加在戶口之上的社會福利，如教育、醫(yī)療、就業(yè)等待遇的城鄉(xiāng)差別、還農(nóng)民以市民待遇已是大勢所趨。因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必然要求戶籍制度改革同時(shí)跟進(jìn)，但作為最基層政權(quán)組織的梨林鎮(zhèn)，卻無法、也無權(quán)改革現(xiàn)有戶籍制度，這需要國家做好頂層設(shè)計(jì)或省級層面做好制度安排，統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一解決。

三、破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革困境的思路

對于濟(jì)源市梨林鎮(zhèn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的困境，必須正確認(rèn)識，并以改革創(chuàng)新精神盡快破解，才能進(jìn)一步推進(jìn)改革。

1.明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革根本目的在于“賦權(quán)于農(nóng)”。黨的十八屆三中全會《決定》指出：在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這里明確了土地兩個(gè)層次的權(quán)利：一是農(nóng)民的承包權(quán)；二是農(nóng)村集體的所有權(quán)。這兩種權(quán)利屬各自獨(dú)立，農(nóng)民可以憑借對承包權(quán)對所承包的土地經(jīng)營、出租、流轉(zhuǎn)和入股，借此獲得各種收益。而農(nóng)村集體作為土地的所有者行使所有者主體職能。因此，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，可以把土地的權(quán)屬進(jìn)行分解為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并向農(nóng)民頒發(fā)具有法律效力的相應(yīng)證書。宅基地可以頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)證書、房屋所有權(quán)證書等，真正讓農(nóng)民享有對土地的包括占有、使用、收益、抵押和擔(dān)保等在內(nèi)的各種權(quán)利。

2.以土地發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)，制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的成本分?jǐn)倷C(jī)制。土地發(fā)展權(quán)是一種物權(quán)，發(fā)端于英國。其創(chuàng)設(shè)依據(jù)是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，土地作為一種稀缺的要素資源，其收益也是可以預(yù)期的。當(dāng)然這種預(yù)期收益會隨土地的即期利用而消散。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，農(nóng)民擁有的部分土地將會在即期利用，被利用的發(fā)展權(quán)也會隨之消失。消失的土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)會成本，這種成本既不該由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也不應(yīng)該由基層政府獨(dú)自承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由縣級以上政府共同分擔(dān)。具體操作上可以通過修訂相關(guān)的土地管理法規(guī)，取消對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途管制，在不觸及耕地保護(hù)紅線和不影響糧食安全的前提下，引入市場機(jī)制，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革注入市場動力?？梢园凑帐藢萌腥珪岢龅募涌旖⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場要求，總結(jié)近年來各地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，制定允許農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范入市的法規(guī)條款，引導(dǎo)農(nóng)村集體“經(jīng)營性”非農(nóng)用地直接入市，通過多種集體土地開發(fā)利用模式，形成新的土地開發(fā)理念和新的利益關(guān)系。在符合規(guī)劃前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地應(yīng)同地同價(jià)同權(quán)。允許農(nóng)民集體自主開發(fā)非農(nóng)建設(shè)用地，讓農(nóng)民憑借集體土地的開發(fā)和經(jīng)營快速致富。

3.建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的目的在于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的合理流動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資本、資源、技術(shù)等要素相互融合和優(yōu)化配置，目標(biāo)是建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)揮土地的資源、資本和資產(chǎn)功能，推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)物權(quán)化。如何實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，不同地區(qū)在實(shí)踐中有不同的做法。梳理各地的做法發(fā)現(xiàn)，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織是其中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。具體做法是，剝離現(xiàn)行村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能，作為村級自治組織，村民委員會只行使行政職能，同時(shí)，引導(dǎo)建立行使集體組織經(jīng)濟(jì)職能與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，這樣從制度上保障了農(nóng)民對集體土地的合法權(quán)益。當(dāng)然，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織可以根據(jù)不同的情況，采取不同的形式，但必須把握的一個(gè)原則是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織必須是農(nóng)民在自愿、自主和互利的基礎(chǔ)上建立的，經(jīng)濟(jì)組織與集體成員之間是一種法律的契約關(guān)系，而非管理與被管理的管轄，其權(quán)利和義務(wù)是平等的。這樣形成的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織才能真正代表農(nóng)民集體，才能真正維護(hù)農(nóng)民的利益。

4.改革和完善相關(guān)配套制度，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供寬松環(huán)境。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是對諸多涉農(nóng)主體的利益調(diào)整。改革完成后必然會出現(xiàn)許多新情況和新問題，這些新情況和新問題是產(chǎn)權(quán)制度改革自身解決不了的，必然要求其他配套制度的改革同時(shí)跟進(jìn)。第一，完善農(nóng)村社會保障制度，盡快提高農(nóng)村社會保障水平、擴(kuò)大農(nóng)村社會保障的覆蓋面、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌。第二，加快推進(jìn)戶籍制度改革，剝離附著在戶口上的社會福利功能，取消城市對農(nóng)村居民的不合理限制，實(shí)現(xiàn)人口的城鄉(xiāng)自由流動。第三，改革現(xiàn)有土地征用制度，在保持國家公益性征地規(guī)定不變的情況下，嚴(yán)格界定公益性征地的范圍，實(shí)行城市土地的多元所有，非公益性的土地實(shí)行非國有，不通過國家征地行為獲得，而是通過用地單位和供地單位進(jìn)行直接的市場交易獲得。盡快改變?yōu)E用征地權(quán)利、土地補(bǔ)償款過低和土地增值收益分配方式不合理的現(xiàn)狀。第四，盡快完善教育、醫(yī)療、就業(yè)等配套政策，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，提供制度保障。

［1］許經(jīng)勇.新型城鎮(zhèn)化有賴于戶籍、土地制度改革同步推進(jìn)［J］.學(xué)習(xí)論壇，2013，（7）.

［2］蔡繼明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革［J］.學(xué)習(xí)論壇，2011，（4）.