被征地農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)：主要做法和成效分析
——基于杭州市“留地安置”模式的觀察

□ 姚如青

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被征地農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)：主要做法和成效分析
——基于杭州市“留地安置”模式的觀察

□ 姚如青

“留地安置”的實質(zhì)就是讓被征地農(nóng)民分享土地開發(fā)權(quán)。但是，被征地農(nóng)民利用土地開發(fā)權(quán)面臨規(guī)劃、建設(shè)和管理三個階段的問題。杭州通過堅持被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)的村級集體主導(dǎo)開發(fā)，根據(jù)實踐需要進行適時微調(diào)，確保被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用符合國家法律法規(guī)的要求，形成具有杭州特色的被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用規(guī)則，取得了推進政府工作、促進城市發(fā)展和保障失地農(nóng)民的成效。

土地開發(fā)權(quán) 留地安置 模式 實踐成效

黨的十八大報告要求“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，十八屆三中全會要求“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”?！傲舻匕仓谩眲t是城鎮(zhèn)化推進過程之中，地方政府按照征地面積的一定比例，返還給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，讓被征地農(nóng)民分享土地開發(fā)權(quán)。[1](PP17-61)由此，留地安置成為落實中央會議精神的具體舉措之一。2014年，中央一號文件首次出現(xiàn)“留地安置”，要求“因地制宜采取留地安置方式，確保被征地農(nóng)民長期受益”。

但是，根據(jù)調(diào)查顯示，全國不同地區(qū)的留地安置效果大相徑庭。同時，如果缺乏及時跟進的政策配套和規(guī)范引導(dǎo)，甚至還會引發(fā)新的社會矛盾，使得留地安置的政策效果大打折扣。[2](PP41-43)杭州市屬于較早探索實施留地安置政策的城市之一，20世紀90年代提出留地安置政策，通過長期堅持和完善，該項政策取得了較為理想的成效。2013年10月，國土資源部對此給予較高評價，認為這是走在改革前沿的全國樣本。通過杭州留地安置模式的研究，探討杭州被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用規(guī)則的主要做法和成效，可為全國完善和推進留地安置政策提供有益的借鑒作用。

一、被征地農(nóng)民利用土地開發(fā)權(quán)需要面對的問題

盡管留地安置政策讓被征地農(nóng)民可以合法分享土地開發(fā)權(quán)，切實保障被征地農(nóng)民長遠生計，但是該項政策的實施往往面臨諸多難題。主要原因在于被征地農(nóng)民尋求留用地開發(fā)建設(shè)利益最大化與政府要求規(guī)范管理之間的矛盾。一方面，被征地農(nóng)民要在現(xiàn)有條件下發(fā)揮留用地的最大效益，往往會在留用地開發(fā)建設(shè)中違規(guī)操作，給后期經(jīng)營管理埋下隱患；另一方面，針對留用地開發(fā)、建設(shè)、合作過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，政府的規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)管未能及時跟上，導(dǎo)致留用地開發(fā)建設(shè)的相關(guān)政策執(zhí)行不到位，留用地項目規(guī)劃、建設(shè)、管理三個階段的問題逐漸顯露。

(一)規(guī)劃階段問題。一是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，業(yè)態(tài)重復(fù)問題日益凸顯。由于市區(qū)兩級對留用地開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，同時留用地項目一般都在本村范圍內(nèi)選址，并以村(社)為招商主體，村干部缺乏對業(yè)態(tài)的分析決策能力和經(jīng)驗，導(dǎo)致了留用地項目布局不夠科學(xué)合理、業(yè)態(tài)重復(fù)。二是有指標(biāo)難落地與有項目缺指標(biāo)局面并存。由于留用地指標(biāo)根據(jù)征地項目核發(fā)，部分村農(nóng)用地數(shù)量少，使得部分村集體經(jīng)濟組織指標(biāo)不足，項目難以選址建設(shè)，而多村聯(lián)建、指標(biāo)調(diào)劑等措施推行阻力較大。同時，受城市控規(guī)調(diào)整及布點規(guī)劃滯后影響，也有部分村級留用地指標(biāo)無法落實到地塊，指標(biāo)無法使用。三是規(guī)劃布點落地問題。土地級差地租和拆遷成本差異導(dǎo)致留用地開發(fā)經(jīng)營收益不平衡，這也是留用地規(guī)劃布點落地難以協(xié)調(diào)的重要原因。

(二)建設(shè)階段問題。一是自主開發(fā)項目缺乏資金保障和管理經(jīng)驗，建筑檔次不高。當(dāng)前村集體經(jīng)濟組織在自主開發(fā)建設(shè)留用地上，主要面臨“錢”和“人”的困難。首先是“錢”，即缺乏資金。市區(qū)大多數(shù)村集體經(jīng)濟收入來自征地補償款，這筆錢用于村民分配、社保支出等費用后所剩無幾，而銀行貸款風(fēng)險較大，村集體經(jīng)濟組織難以承受。其次是“人”，即管理人才缺乏。留用地項目運作專業(yè)性強，涉及招商、規(guī)劃、設(shè)計、資金運作、物業(yè)經(jīng)營等多領(lǐng)域、多方面，當(dāng)前村級干部的能力無法適應(yīng)。相對而言，村自主開發(fā)的項目無論是建筑功能，還是建筑外觀與品牌開發(fā)商相比皆有較大差距。二是部分合作開發(fā)項目股份比例不符合規(guī)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，留用地項目普遍推進滯緩，未按合同約定開工項目比較多。主要原因有：①協(xié)議出讓的留用地項目均由受讓主體自行拆遷，拆遷難度較大；②自主開發(fā)的項目缺乏建設(shè)經(jīng)驗，業(yè)態(tài)、規(guī)劃指標(biāo)反復(fù)調(diào)整，影響項目進度；③留用地項目審批手續(xù)相對復(fù)雜，也對項目推進造成一定影響。三是土地屬性歸屬難題。農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)建設(shè)限制較多，但是轉(zhuǎn)成國有土地需要走“招拍掛”程序，要交納較多費用。

(三)管理階段問題。一是合作項目日常監(jiān)管缺位，存在清算風(fēng)險。由于部分合作項目村集體經(jīng)濟沒有控股，有的甚至全部委托合作單位開發(fā)經(jīng)營，同時村集體經(jīng)濟組織缺乏風(fēng)險意識和監(jiān)管能力，對項目公司監(jiān)管不力的現(xiàn)象較為普遍，公司圖章、資金賬戶一般由開發(fā)商掌控，項目公司是否存在擔(dān)保、抵押等情況也不清楚，一旦資金鏈斷裂后被清算，將面臨集體資產(chǎn)損失的風(fēng)險。二是部分項目涉嫌變相房地產(chǎn)開發(fā)，隱患嚴重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已有項目設(shè)計有單身公寓、甚至“類住宅”，采取簽訂長期租賃協(xié)議的方式進行變相銷售。這種做法，首先違背了留地安置政策留地于民、保障長期收益的初衷。另外擅自改變土地用途和規(guī)劃用地性質(zhì)，留用地出讓時的用途為商業(yè)辦公，實際卻變相為住宅使用，擾亂了正常的房地產(chǎn)市場，帶來一系列社會問題。業(yè)主入住后將面臨戶口、入學(xué)、社區(qū)配套服務(wù)等不可回避的問題，部分開發(fā)商在銷售時也不明確告知項目真實情況，導(dǎo)致目前此類情況信訪不斷，嚴重影響社會穩(wěn)定。三是部分項目建成后析產(chǎn)困難。由于合作開發(fā)項目雙方分成比例不符合規(guī)定、部分項目 “以租代售”，導(dǎo)致項目竣工后無法辦理相關(guān)權(quán)證，項目公司無法析產(chǎn)。另外，留用地析產(chǎn)時產(chǎn)權(quán)要從項目公司變更至雙方股東名下，涉及相關(guān)稅費數(shù)額較大也是析產(chǎn)困難的原因之一。

二、被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用規(guī)則的適時調(diào)整

留地安置政策不是杭州首創(chuàng)，但是杭州始終面對被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用之中的問題和難點，通過不斷完善政策，既讓留地安置政策發(fā)揮保障失地農(nóng)民的作用，又讓這種政策帶來的負面效應(yīng)降到最低，堅持被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)的村級集體主導(dǎo)開發(fā)原則，堅持國家政策靠攏優(yōu)先原則，使得被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用符合國家法律法規(guī)的要求，根據(jù)實踐需要進行政策的及時微調(diào)，較好地回應(yīng)了政策實施過程之中產(chǎn)生的問題。

第一階段(1998.11～2001.12)：開始啟動政策。1998年杭州市正式開展大規(guī)?！俺反褰ň印痹圏c工作，原有集體土地通過征用后收歸國有。杭政辦[1999]13號文件專文對集體土地的處置進行規(guī)定，首次提出“撤村建居”10%的留用地政策。13號文規(guī)定，10%的留用地按行政劃撥方式供地，不得轉(zhuǎn)讓和出租。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[2001]15號)精神，杭州下發(fā)《進一步加強國有土地資產(chǎn)管理的若干意見》(杭政[2001]15號)，明確規(guī)定：“凡撤村建居發(fā)展留用地，均應(yīng)轉(zhuǎn)為國有并實行有償使用?！薄巴恋爻鲎尳鹄U納和返還，參照開發(fā)性安置用地的政策執(zhí)行?！薄八虚_發(fā)性安置用地、撤村建居發(fā)展留用地和拆復(fù)建用地，均不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。”同時，出讓金可部分或全額返還。這一階段，由于杭州城市化進程不快，村級集體經(jīng)濟實力不強，留用地開發(fā)項目不多。

第二階段(2001.12～2005.7)：探索實施政策。留地政策逐漸得到細節(jié)性及原則性完善，制度更趨豐滿。市委[2001]29號文件提出留用地可以折抵符合規(guī)劃但未辦證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。市長辦公會議紀要[2003]22號文件更是提出多渠道實現(xiàn)留用地規(guī)劃定點政策，留用地不僅可跨村鎮(zhèn)調(diào)劑，也可選擇貨幣化安置解決。隨后的杭政辦[2005]8號文件提出，留用地指標(biāo)難以落實的，可以折抵并按綜合成本價轉(zhuǎn)讓公建配套服務(wù)用房，或折抵非農(nóng)建設(shè)用地和地上非住宅建筑物，并“由相關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定予以辦理出讓土地使用證和房屋所有權(quán)證”。

第三階段(2005.7～2008.5)：具體細化政策。隨著城市化進程的加速推進，越來越多的村征地拆遷之后取得留用地指標(biāo)，迫切需要進行留用地政策的具體化和可操作化。2005年，出臺《關(guān)于加強杭州市區(qū)留用地管理暫行意見的通知》(杭政函[2005]128號)。文件規(guī)定，杭州留用地管理執(zhí)行指標(biāo)化，以村為單位對留用地指標(biāo)實行臺帳管理，并對留用地指標(biāo)的核發(fā)、項目出讓方式、開發(fā)模式和建設(shè)管理進行明確和規(guī)范。2006年，針對留用地項目難以上馬開工的現(xiàn)實，出臺《關(guān)于完善杭州市區(qū)留用地管理的補充意見》(杭政辦[2006]10號)，不僅多渠道地落實留用地指標(biāo)，改變農(nóng)民“有糧票無米”的現(xiàn)象，還從各方面促進留用地開發(fā)利用項目上馬，讓失地農(nóng)民實實在在地得到實惠。

第四階段(2008.5～2009.5)：繼續(xù)完善政策。隨著留用地政策的實施和留用地項目的開發(fā)，留用地管理面臨新的問題。一是國家連續(xù)出臺關(guān)于包括加強土地出讓和收支管理在內(nèi)的諸多政策，規(guī)定經(jīng)營性用地必須”招拍掛”公開出讓；同時，杭州在接受國家和省級的檢查中，留用地協(xié)議出讓均作為問題被指出，并且要求按照國家政策進行整改。二是出讓金按基準地價55%收繳，村集體經(jīng)濟組織的土地資產(chǎn)未能得到最大顯現(xiàn)。三是合作開發(fā)過程不公開，少數(shù)村級集體經(jīng)濟組織招商不規(guī)范，造成集體資產(chǎn)的流失和引發(fā)社會穩(wěn)定問題。四是雖然規(guī)定留用地開發(fā)合作方的49%部分可以轉(zhuǎn)讓，但是如何轉(zhuǎn)讓尚未明確，這給房地產(chǎn)市場管理帶來一定難度。針對上述問題， 2008年5月，杭州出臺《關(guān)于加強村級集體經(jīng)濟組織留用地管理的實施意見》(杭政辦函[2008]183號)，使得相關(guān)問題得到明確。

第五階段(2009.5月至今)：繼續(xù)規(guī)范政策。2009年，國家審計署針對杭州進行土地專項審計，再次指出留用地項目未按國家規(guī)定“招拍掛”公開出讓。為此，杭州出臺《關(guān)于進一步完善村級集體經(jīng)濟組織留用地出讓管理的補充意見》(杭政辦函[2009]209號)，留用地項目出讓和后期管理更加規(guī)范，按照留用地開發(fā)的類別差異，要求合作開發(fā)一律進行公開出讓，使得留用政策上不違背國家方針，下能惠及農(nóng)民利益，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)的有益探索。針對留用地項目規(guī)劃、建設(shè)和管理環(huán)節(jié)已經(jīng)暴露的問題，2014年2月杭州出臺《杭州市區(qū)村級留用地管理辦法(試行)》，形成較為完整的留地安置政策框架，擴大政策惠及面，豐富開發(fā)模式，嚴格批后監(jiān)管，規(guī)范項目轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)權(quán)登記。

由此，杭州留地安置模式確立起較為完整的政策框架，形成了具有杭州特色的被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用規(guī)則。從土地權(quán)屬看，杭州規(guī)定留用土地須是國有土地。從留用主體看，杭州留用地指標(biāo)只核發(fā)給村集體經(jīng)濟組織，專項用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟。從留地比例看，杭州按照建設(shè)項目征用撤村建居村農(nóng)用地(不含林地)面積的10%核發(fā)留用地指標(biāo)。從指標(biāo)預(yù)支看，杭州允許根據(jù)項目開發(fā)需要預(yù)支留用地指標(biāo)，但是最多不得超過20畝。從指標(biāo)折抵看，杭州對于留用土地指標(biāo)難以落實的，可以抵折并按綜合成本價轉(zhuǎn)讓公建配套服務(wù)用房；或者抵折非農(nóng)建設(shè)用地和地上非住宅建筑物，辦理二證；或者自愿選擇“指標(biāo)貨幣化收購”。從獲取程序看，杭州規(guī)定，留用土地必須征為國有并且實行有償使用，土地出讓金按照規(guī)定計繳，然后全額返還村級集體經(jīng)濟組織。從土地轉(zhuǎn)讓看，杭州允許留用土地出讓，但是征地拆遷成本需由原村級集體經(jīng)濟組織承擔(dān)，土地出讓金的35%需上繳市級財政。從用途規(guī)定看，杭州規(guī)定不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。從開發(fā)方式看，杭州留用土地凡對外招商合作開發(fā)的，兩家合作開發(fā)的項目，外來合作方累計所占土地(股份)的比例不得超過49%；多家合作開發(fā)的項目，其中一家村級集體經(jīng)濟組織所占土地(股份)必須超過外來合作方累計所占的比例。從抵押擔(dān)?？?，杭州留用土地不得用于除村集體經(jīng)濟組織、村屬集體企業(yè)、合作建設(shè)的建設(shè)主體以外的其他經(jīng)濟實體的抵押和擔(dān)保。從物業(yè)產(chǎn)權(quán)看，杭州留用土地項目物業(yè)可以辦理“兩證”( 土地使用證和房屋所有權(quán)證)，但是不得上市交易。

基于整個留地安置的政策框架角度，杭州留地安置模式主要體現(xiàn)“四個確?！遍_發(fā)權(quán)利用的總體思路。一是確?！坝械赜谩?。對有土地征用的村集體，按建設(shè)項目征收農(nóng)用地(不含林地)面積的10%核發(fā)留用地指標(biāo)；對暫時沒有土地被征用或現(xiàn)有指標(biāo)不足的村，允許以該村撤村建居時的測繪面積為依據(jù)，預(yù)支最高不超過指標(biāo)總量40%的指標(biāo)。二是確?！傲艉玫亍?。對村莊規(guī)劃進行深入研究，實施“一村一方案”，并由村集體先行挑選留用地位置，將最好的地塊留給村集體。三是確?！暗啬苡谩薄⒘粲玫仨椖哭D(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，增加土地價值。完善“招拍掛”出讓方式，有效防范出讓中可能產(chǎn)生的土地價值流失。同時在土地出讓后，將大部分土地出讓金返還核撥給村集體，并全額返還市級層面的各項稅費，為留用地項目的啟動和開發(fā)提供資金支持。四是確?！坝煤玫亍?。要求做到“四允四不允”：第一是允許留用地指標(biāo)在本區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織之間進行調(diào)劑，但不允許不合理使用；第二是允許自由選擇自主開發(fā)、合作開發(fā)、指標(biāo)換物業(yè)、指標(biāo)貨幣化等方式，但不允許村集體在項目公司中持股比例低于51%；第三是允許留用地項目按持股比例進行析產(chǎn)，但不允許析產(chǎn)后村集體的產(chǎn)權(quán)低于51%以及分割轉(zhuǎn)讓和銷售；第四是允許自主選擇購物中心、專業(yè)市場、商務(wù)辦公等業(yè)態(tài)，但不允許商品房開發(fā)。

縱觀杭州留地安置的政策實踐，被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)利用規(guī)則的適時調(diào)整具有三個鮮明的特點。一是堅持村級集體主導(dǎo)開發(fā)。村級集體持股比例無論是一開始要求的50%,還是一度允許的“可相對控股”，亦或是目前要求的“持股比例不得低于51%”，均是體現(xiàn)這一特色。這一特色能夠較好地防止村級集體利用政策，以為村民牟利為名，行賣地賣房開發(fā)房地產(chǎn)之實。二是堅持貫徹落實國家政策。杭州留用地政策根據(jù)的是國家政策，而非另立體系。例如，留用地的土地性質(zhì)一開始就定位是對農(nóng)用地先征用后留用，留用的是國有土地；還如，根據(jù)國家土地政策調(diào)整，留用地政策進行相應(yīng)調(diào)整，從開始的留用地協(xié)議出讓演變成為現(xiàn)行的合作開發(fā)的村留用地一律公開“招、拍、掛”。這兩方面內(nèi)容顯然與國家提倡和施行的國有土地利用的基本原則是高度一致的。三是面對難題及時微調(diào)。例如，根據(jù)部分村級集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，缺乏獨立建設(shè)必要的經(jīng)濟實力，而從鼓勵村集體以自留建設(shè)為主調(diào)整為鼓勵引進投資、合作開發(fā)；還如，根據(jù)建設(shè)商業(yè)房產(chǎn)用于出租，可更有利于村級集體利用項目房產(chǎn)建成后的自留房產(chǎn)搞活經(jīng)濟、實現(xiàn)長期穩(wěn)定高額收益，而將土地用途限制從“不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”調(diào)整為“禁止商品房開發(fā)”。

三、被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)規(guī)范利用的主要成效

杭州長期嚴格規(guī)范地實施留地安置政策，確保被征地農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)的規(guī)范利用，由此產(chǎn)生了令人欣慰的效果。對于政府工作而言，通過土地開發(fā)權(quán)規(guī)范利用，留地安置政策有力地推動了市區(qū)征地拆遷。留用地政策在國家規(guī)定的征地拆遷補償之外，進一步保障被征地農(nóng)民的利益，有效保證了征地拆遷的順利推進，維護了社會和諧穩(wěn)定。例如，2006～2010年，市區(qū)共征收集體土地約16萬畝，未發(fā)生重大群體性事件，留地安置政策可謂功不可沒。

對于城市發(fā)展而言，通過土地開發(fā)權(quán)規(guī)范利用，留用地項目開發(fā)還能促進服務(wù)業(yè)發(fā)展。杭州留用地項目業(yè)態(tài)主要是商務(wù)綜合用房(包括寫字樓、創(chuàng)意工作室、大型超市、專業(yè)市場等)，其次是賓館、飯店(度假村)等。留地安置政策吸引大量社會資金進入三墩、蔣村、祥符、丁橋、九堡、下沙等主城區(qū)周邊地區(qū)建設(shè)商業(yè)配套設(shè)施，加快了這些地區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展和城市化進程。

對于失地農(nóng)民而言，土地開發(fā)權(quán)規(guī)范利用的成效主要體現(xiàn)三個方面：

第一，留用地開發(fā)量質(zhì)齊升：“數(shù)量”加“質(zhì)量”。由于實行留用地規(guī)劃選址先落實、新增用地指標(biāo)先保障、留用地指標(biāo)先預(yù)支等扶持措施，同時開通綠色通道，為留用地指標(biāo)核發(fā)、用地報批、土地出讓、項目開發(fā)建設(shè)等提供多方位的指導(dǎo)，推動留用地項目早落地、早開工、早見效。自2010年以來，杭州市區(qū)留用地開發(fā)規(guī)模穩(wěn)步增長，留用地供地面積占到同期市區(qū)公建用地供應(yīng)總面積的41.2%，留用地“數(shù)量”的高增長決定村集體經(jīng)濟的“塊頭”大小。同時，留用地項目多以高星級酒店、五A級寫字樓以及高檔購物中心為主，大大提升了留用地項目的附加值，留用地項目為村集體經(jīng)濟發(fā)展注入了更多資金，直接成為村級集體“二次創(chuàng)業(yè)”的原始積累。留用地項目成為名符其實的集體經(jīng)濟的“橋頭堡”、征地農(nóng)民增收的“萬源泉”。

第二，留用地增值效應(yīng)突出：“現(xiàn)值”加“潛值”。撤村建居之時，留用地項目選址是由村級集體優(yōu)先選擇定位的，因此項目一般均會坐落于區(qū)域之內(nèi)的黃金地段。例如，西湖區(qū)蝦龍圩社區(qū)留用地與浙大紫金港校區(qū)正門相對：江干區(qū)三叉社區(qū)留用地項目在區(qū)政府前的慶春廣場環(huán)繞分布，區(qū)位優(yōu)勢十分顯著，由此保障留用地資產(chǎn)在今后日益看漲的市場中不斷保值增值。其中，蝦龍圩社區(qū)紫金港大酒店地塊地價增值超過25倍；三叉社區(qū)臨近錢江新城，其增值幅度更高，樂購超市地塊地價增值已經(jīng)超過54倍。

第三，留用地惠民成效顯著：“積累”加“分紅”。留用地已經(jīng)成為被征地村(社)的“搖錢樹”，顯著增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟的積累。對于市區(qū)主要留用地項目的抽樣調(diào)查顯示，每個項目年均產(chǎn)生效益約925.5萬元，已占所在村集體經(jīng)濟總收入的50～80%,不少撤村建居社區(qū)居民因留用地開發(fā)實現(xiàn)了從“小康”到富裕的巨大跨越。同時，這些村(社)以農(nóng)村集體土地征遷為契機、以土地折股量化為手段、以土地征收補償為后盾，推進社區(qū)股份合作制改造，傳統(tǒng)的村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的社區(qū)股份合作社，傳統(tǒng)“村民”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代“股民”，有效地保障了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。根據(jù)市區(qū)29個被征地的股份合作社調(diào)查，2010年以來被征地股份合作社固定資產(chǎn)總額年均遞增26.7%，2012年社均達到1.07億元，是全市村級經(jīng)濟合作社同類指標(biāo)的1.8倍；社區(qū)可支配收入年均遞增28.9%，2012年達到2899萬元，是全市村級經(jīng)濟合作社同類指標(biāo)的9.8倍；股民分紅年均遞增18.5%，高出全市農(nóng)民人均增幅6個百分點，2012年人均分紅達到9354元，是全市村級經(jīng)濟合作社社均分紅的3.9倍?！逼渲校笆麉^(qū)阮家橋村經(jīng)濟合作社于2002年5月撤村建居時總資產(chǎn)僅有1300萬元，共有股民1287人，共設(shè)1.46萬股。通過征地拆遷補償和留用地項目開發(fā)，加大原始積累，積極投資興建收購廠房、購買商鋪等途徑壯大集體經(jīng)濟，截止2012年，經(jīng)合社總資產(chǎn)達到20余億元，物業(yè)收入就達到3000余萬元，股民人均年終分紅近萬元。

整體而言，杭州留地安置政策發(fā)揮了積極作用，運作機制相對規(guī)范，可以作為國家層面加以規(guī)范和推進留地安置的參照樣本。同時，杭州留地安置政策還面臨著新的問題，需在推進制度體系有效銜接、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、完善留用土地的利用機制和土地增值收益的分配機制、解決留用地開發(fā)經(jīng)營的人才問題和制訂出臺相關(guān)配套政策等等方面繼續(xù)努力。

[1]曹正漢.弱者的產(chǎn)權(quán)是如何形成的?——中國被征地農(nóng)民的“安置要求權(quán)”向土地開發(fā)權(quán)演變的原因.北京天則經(jīng)濟研究所.中國制度變遷的案例研究(土地卷)[A].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2011.

[2]孫民.溫州市區(qū)留地安置制度的思考[J].浙江國土資源.2007(8).

(責(zé)任編輯：李貝貝)

2014年度浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃資助項目《“土地開發(fā)權(quán)”視野之下的留地安置模式研究》(14NDJC01YBM)的階段性研究成果。

F301.1

A

1243(2015)06-0048-05

作者：姚如青，中共杭州市委黨校市情研究所副研究員，主要研究方向：城市經(jīng)濟學(xué)和制度經(jīng)濟學(xué)。郵編：310024