論聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)程序改革及我國(guó)企業(yè)的應(yīng)對(duì)

江保國(guó)

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642)

論聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)程序改革及我國(guó)企業(yè)的應(yīng)對(duì)

江保國(guó)

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642)

隨著采購(gòu)金額和復(fù)雜性與日俱增，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)程序遭遇到了不少問題，引發(fā)了強(qiáng)大的外部質(zhì)疑。近年來聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)一直致力于在采購(gòu)權(quán)限控制、采購(gòu)程序的便利性和透明度等方面進(jìn)行改革，以加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高采購(gòu)資金的使用效益并增加在發(fā)展中國(guó)家的采購(gòu)。我國(guó)企業(yè)宜抓住這一改革創(chuàng)造的有利機(jī)會(huì)，提升在聯(lián)合國(guó)采購(gòu)市場(chǎng)中的份額。

聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)；采購(gòu)；程序改革

在二戰(zhàn)后的當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中，聯(lián)合國(guó)發(fā)揮著舉足輕重的政治職能。然而，近年來人們驚訝地發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)在政治職能之外正日益成為一個(gè)購(gòu)買力強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1999年聯(lián)合國(guó)在全球各地采購(gòu)了約33.5億美元的貨物和服務(wù)，至2009年的這一數(shù)字就一躍而為138億美元，短短十年間增長(zhǎng)了四倍。①除非另行注明，本文有關(guān)聯(lián)合國(guó)的采購(gòu)數(shù)據(jù)均出自聯(lián)合國(guó)官方公布的、由聯(lián)合國(guó)項(xiàng)目事務(wù)廳(UNOPS)完成的年度采購(gòu)報(bào)告。而聯(lián)合國(guó)采購(gòu)所帶來的間接經(jīng)濟(jì)效益更可以達(dá)到其直接采購(gòu)額的4-5倍。在全球經(jīng)濟(jì)沒有完全復(fù)蘇、外貿(mào)疲軟的大背景下，這個(gè)快速成長(zhǎng)的市場(chǎng)正越來越多地引起各國(guó)的關(guān)注，對(duì)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)定單的爭(zhēng)奪也日趨激烈，而近年來圍繞聯(lián)合國(guó)采購(gòu)程序的爭(zhēng)議與改革議題也愈發(fā)值得我國(guó)學(xué)界研究和重視。

一、討論的前提：“聯(lián)合國(guó)采購(gòu)”與“聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)”

我國(guó)媒體甚至學(xué)者在報(bào)道研究該問題時(shí)通常使用“聯(lián)合國(guó)采購(gòu)”一詞，似乎采購(gòu)是由聯(lián)合國(guó)作為單一主體發(fā)起的。事實(shí)上，這是一個(gè)誤解，混淆了“聯(lián)合國(guó)”與“聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)”或“聯(lián)合國(guó)體系”的區(qū)別。

在國(guó)際法上，聯(lián)合國(guó)作為一個(gè)國(guó)際組織是一個(gè)“國(guó)際法律人格者”， 其主體資格源自各成員國(guó)政府的讓渡，由《聯(lián)合國(guó)憲章》、《聯(lián)合國(guó)特權(quán)與豁免條約》等國(guó)際條約加以確定?！堵?lián)合國(guó)憲章》第104條規(guī)定：“本組織于每一會(huì)員國(guó)的領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于執(zhí)行其職務(wù)及達(dá)成宗旨所必需的法律行為能力”。其中，就包括聯(lián)合國(guó)為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)和平與發(fā)展宗旨而進(jìn)行的辦公、維和、救濟(jì)等行為導(dǎo)致的必要采購(gòu)?！堵?lián)合國(guó)特權(quán)與豁免條約》第一條確認(rèn)了：“聯(lián)合國(guó)具有法律人格。聯(lián)合國(guó)并有行為能力：(甲)訂立契約；(乙)取得和處分不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)；(丙)提起訴訟?！贝送猓堵?lián)合國(guó)財(cái)務(wù)條例和細(xì)則》、安理會(huì)決議、聯(lián)合國(guó)各機(jī)關(guān)制定的規(guī)則和政策等也可以成為聯(lián)合國(guó)進(jìn)行采購(gòu)的依據(jù)。實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司(UNPD)使用的標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)合同的“一般條款”部分通常會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)的主體資格予以重申，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)(包括其下屬機(jī)關(guān))具有獨(dú)立主體資格，根據(jù)國(guó)際法享有特權(quán)與豁免。[1]

聯(lián)合國(guó)的六大機(jī)關(guān)系指聯(lián)大、安理會(huì)、經(jīng)社會(huì)、托管理事會(huì)、國(guó)際法院和秘書處，而它們之下又設(shè)置了職能各異的委員會(huì)、計(jì)劃署、辦事處和基金等輔助機(jī)構(gòu)，同時(shí)全球各地還有執(zhí)行維和任務(wù)或其他政治使命的特派團(tuán)。另外，還有一些根據(jù)國(guó)際條約或聯(lián)合國(guó)決定而成立的、與聯(lián)合國(guó)聯(lián)系較密切的國(guó)際組織稱為“聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)”。上述機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為“聯(lián)合國(guó)實(shí)體”(UN Entities)，其中有三十多個(gè)實(shí)體經(jīng)常實(shí)施采購(gòu)行為并每年向“聯(lián)合國(guó)項(xiàng)目事務(wù)廳”通報(bào)采購(gòu)情況。這些采購(gòu)實(shí)體大多具有自己獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)權(quán)限，按其法律地位可以分為兩類：一類是附屬于聯(lián)合國(guó)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的主體資格和法律地位，如年采購(gòu)額較大的聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司(UNPD)、聯(lián)合國(guó)采開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)等；另一類具有獨(dú)立的主體資格和法律地位，包括世界衛(wèi)生組織(WHO)等十五個(gè)聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)，以及世界貿(mào)易組織等其他幾個(gè)與聯(lián)合國(guó)關(guān)系密切的國(guó)際組織，他們?cè)诓少?gòu)中與聯(lián)合國(guó)進(jìn)行協(xié)調(diào)和一定程度的資源、信息共享，同時(shí)也在法律上享有一定的程度的特權(quán)與豁免。

因此，“聯(lián)合國(guó)采購(gòu)”嚴(yán)格來說只能指稱聯(lián)合國(guó)及其附屬機(jī)構(gòu)的采購(gòu)，而“聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)”則是一個(gè)較寬泛的指稱，它囊括了所有與聯(lián)合國(guó)有密切關(guān)系的采購(gòu)實(shí)體的采購(gòu)行為，其中既包括“聯(lián)合國(guó)采購(gòu)”，也包括具有獨(dú)立主體資格的聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)國(guó)際組織的采購(gòu)，兩者不能等同。我國(guó)媒體所通稱的“聯(lián)合國(guó)采購(gòu)”，其實(shí)是“聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)”。

二、聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)程序改革的目標(biāo)及議程設(shè)置

目前，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)的金額已遠(yuǎn)超出了聯(lián)合國(guó)的常規(guī)預(yù)算經(jīng)費(fèi)。這些經(jīng)費(fèi)主要源自會(huì)員國(guó)的認(rèn)繳的會(huì)費(fèi)、捐助、參加聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃的國(guó)別預(yù)算以及部分國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的貸款等，因此聯(lián)合國(guó)采購(gòu)需要對(duì)各會(huì)員國(guó)負(fù)責(zé)、受到會(huì)員國(guó)的監(jiān)督。但是，隨著聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)的金額和復(fù)雜性與日俱增，相關(guān)的問題也不斷涌現(xiàn)，特別是以伊拉克“石油換食品”項(xiàng)目為代表的系列采購(gòu)腐敗案件的發(fā)生，使人們對(duì)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)系統(tǒng)的批評(píng)聲浪達(dá)到頂峰。[2]事實(shí)上，從上個(gè)世紀(jì)末開始，聯(lián)合國(guó)便開始著手對(duì)采購(gòu)制度進(jìn)行改革，以加強(qiáng)內(nèi)部控制，將采購(gòu)資金的使用效益最優(yōu)化。1999年，第54屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)根據(jù)第五委員會(huì)的報(bào)告通過了進(jìn)行采購(gòu)改革的決議，提出“采購(gòu)程序應(yīng)當(dāng)更加透明、更有效用和效率并應(yīng)充分反映聯(lián)合國(guó)的國(guó)際特征”，并且要求繼續(xù)“增加向發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家供應(yīng)商采購(gòu)的機(jī)會(huì)”。[3]為此，聯(lián)合國(guó)大會(huì)要求秘書長(zhǎng)采取措施制定和完善采購(gòu)手冊(cè)、改進(jìn)采購(gòu)程序、建立具有廣泛代表性的供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)、加強(qiáng)采購(gòu)的規(guī)劃等。

但這些改革措施似乎并沒有平息會(huì)員國(guó)的批評(píng)意見。美國(guó)審計(jì)署在2006年向國(guó)會(huì)提交的一份報(bào)告中指出：“2005年有一名聯(lián)合國(guó)官員因接受供應(yīng)商的行賄而被定罪，2006年有8名聯(lián)合國(guó)采購(gòu)官員因?yàn)檫`規(guī)行為而被停職接受調(diào)查。……聯(lián)合國(guó)采購(gòu)在高度離散化的組織框架、廣袤的地域范圍和沖突中進(jìn)行，加強(qiáng)有效的內(nèi)部控制以防出現(xiàn)舞弊、浪費(fèi)、管理不善或?yàn)E用行為顯得尤為重要”。然而，通過對(duì)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)程序的評(píng)估，該報(bào)告的結(jié)論是“聯(lián)合國(guó)采購(gòu)的內(nèi)部控制極為孱弱”，表現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)既缺乏對(duì)采購(gòu)進(jìn)行有效管理的組織機(jī)構(gòu)，也缺乏專業(yè)化訓(xùn)練有素的采購(gòu)官員和對(duì)采購(gòu)官員的操守指引。[4]同一年，聯(lián)合國(guó)內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳(OIOS)針對(duì)維和行動(dòng)中的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行的內(nèi)部調(diào)查審計(jì)報(bào)告也承認(rèn)：在聯(lián)合國(guó)維和任務(wù)和采購(gòu)金額快速擴(kuò)張的形勢(shì)下，“有充足的證據(jù)證明在維和行動(dòng)的采購(gòu)中存在著濫用職權(quán)的行為”，導(dǎo)致了聯(lián)合國(guó)的大量損失，同時(shí)聯(lián)合國(guó)的內(nèi)部管理存在疏失，對(duì)違規(guī)行為未能及時(shí)糾正。[5]

有鑒于此，近年來聯(lián)合國(guó)一直致力于完善對(duì)采購(gòu)過程的程序控制，改革的主要目標(biāo)包括：增加供應(yīng)商的代表性，改進(jìn)供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)的注冊(cè)程序；增加采購(gòu)程序的透明度和競(jìng)爭(zhēng)性等；增加采購(gòu)中對(duì)電子方式的使用，并保障電子方式的安全性；增加對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的規(guī)劃；對(duì)采購(gòu)官員進(jìn)行培訓(xùn)以增加其專業(yè)性；增加內(nèi)部協(xié)調(diào)和對(duì)當(dāng)?shù)夭少?gòu)的技術(shù)支持；完善授權(quán)控制和責(zé)任配置制度，嚴(yán)格責(zé)任分離原則等。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)也加強(qiáng)了對(duì)采購(gòu)官員道德操守的指引，要求他們進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)并在離職后一定期限內(nèi)受競(jìng)業(yè)禁止義務(wù)的約束；在采購(gòu)過程中出現(xiàn)利益沖突時(shí)主動(dòng)予以回避，并對(duì)對(duì)收受禮物、回扣等違規(guī)行為實(shí)行“零容忍政策”，以盡量防范出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。在采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，聯(lián)合國(guó)也作了相應(yīng)的調(diào)整，指定“機(jī)構(gòu)間采購(gòu)工作組”(IAPWG)和“采購(gòu)一般服務(wù)工作組”負(fù)責(zé)推進(jìn)采購(gòu)改革，促進(jìn)跨機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。其中，最重要的機(jī)構(gòu)改革之一是在2009年增設(shè)了“合同授予復(fù)議委員會(huì)”(SVRC)和“高級(jí)供應(yīng)商復(fù)審委員會(huì)”(RRB)，由前者負(fù)責(zé)受理競(jìng)標(biāo)不成功供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴，后者則負(fù)責(zé)對(duì)供應(yīng)商的欺詐、賄賂或其他不道德的行為進(jìn)行調(diào)查并提出懲罰建議。

這些改革取得了一定的成效，例如統(tǒng)一了采購(gòu)的基本原則和規(guī)章指南；不同采購(gòu)機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)更加順暢；建立起了對(duì)采購(gòu)官員的培訓(xùn)和考核制度；建立起了聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)供應(yīng)商(UNGM)數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)供應(yīng)商的注冊(cè)程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化；完善了長(zhǎng)期采購(gòu)合同(即“系統(tǒng)合同”)制度和引入了采購(gòu)中的“牽頭機(jī)構(gòu)”制度等。即便如此，在總體經(jīng)費(fèi)較為吃緊的情況下，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)制度仍有進(jìn)一步提高和改善的必要和空間，例如在采購(gòu)管理和合同管理之間存在一定程度的脫節(jié)現(xiàn)象、采購(gòu)官員的培訓(xùn)和技能仍然不敷使用等。[6]

三、聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)程序改革的重點(diǎn)

聯(lián)合國(guó)采購(gòu)程序改革的重點(diǎn)也是對(duì)供應(yīng)商而言較為重要的內(nèi)容，集中于采購(gòu)權(quán)限、采購(gòu)原則、供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)和采購(gòu)方式等四個(gè)方面。以下筆者結(jié)合《聯(lián)合國(guó)財(cái)務(wù)條例和細(xì)則》以及2013年7月1日實(shí)施的聯(lián)合國(guó)《采購(gòu)手冊(cè)》第七版的規(guī)則對(duì)這四個(gè)方面進(jìn)行論述。

(一)采購(gòu)權(quán)限設(shè)置

種類繁多的聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)實(shí)體常常讓不少有意參與企業(yè)望而卻步，而復(fù)雜的采購(gòu)程序和權(quán)限控制更是讓很多潛在供應(yīng)商無從下手：聯(lián)合國(guó)總部所需貨物和服務(wù)的采購(gòu)由聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司(UNPD)負(fù)責(zé)，聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司也為位于世界各地的聯(lián)合國(guó)分部、維和特派團(tuán)、區(qū)域委員會(huì)、國(guó)際法庭和若干其他組織采購(gòu)各種貨物和服務(wù)，同時(shí)這些機(jī)構(gòu)本身又進(jìn)行一定的采購(gòu)，而那些與聯(lián)合國(guó)有密切聯(lián)系的聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)又有自身獨(dú)立的采購(gòu)范圍、要求和規(guī)則。要厘清這些看似雜亂無章的表象，就得首先明晰聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)權(quán)限設(shè)置。

撇開聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)不論，聯(lián)合國(guó)本身的采購(gòu)遵循一個(gè)非常復(fù)雜而精細(xì)的授權(quán)控制系統(tǒng)，由負(fù)責(zé)管理事務(wù)的副秘書長(zhǎng)主管采購(gòu)業(yè)務(wù)，其下采用科層方式逐級(jí)授權(quán)，大體上可分為總部采購(gòu)權(quán)限和當(dāng)?shù)夭少?gòu)權(quán)限兩大類別。

1.總部采購(gòu)權(quán)限。

(1)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司，內(nèi)設(shè)有特派團(tuán)采購(gòu)服務(wù)部(FPS)和總部采購(gòu)服務(wù)與支持部(HPSS)兩個(gè)主要部門。司長(zhǎng)有權(quán)審批金額在50萬美元以下的普通采購(gòu)合同；D1級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批30萬美元以下普通采購(gòu)合同；P5級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批金額在20萬美元以下的采購(gòu)合同；P4級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批金額在15萬美元以下的采購(gòu)合同；P3級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批金額在10萬美元的采購(gòu)合同；P2級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批金額在7萬美元以下的采購(gòu)合同；P1和G1級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批金額在4萬美元以下的采購(gòu)合同；G6級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批總額在2.5萬美元的采購(gòu)合同；G5級(jí)的采購(gòu)官員有權(quán)審批金額的1.5萬美元以下的采購(gòu)合同。超過采購(gòu)限額的合同則需要提交給“總部合同委員會(huì)”(HCC)審批。

(2)聯(lián)合國(guó)分部(分別設(shè)于日內(nèi)瓦、維也納、內(nèi)羅畢)，可以審批金額不超過500萬美元的采購(gòu)合同，超過采購(gòu)限額的合同則需要提交給總部合同委員會(huì)以及管理部中央支助事務(wù)廳助理秘書長(zhǎng)審批。

(3)聯(lián)合國(guó)的區(qū)域委員會(huì)以及設(shè)在各區(qū)域的法庭，可以可以審批金額不超過20萬美元的采購(gòu)合同；20萬至50萬美元之間的合同須提交給采購(gòu)司審核；超過50萬美元的合同則需要提交給總部合同委員會(huì)以及管理部中央支助事務(wù)廳助理秘書長(zhǎng)審批。

(4)聯(lián)合國(guó)維和及其他特派團(tuán)的采購(gòu)權(quán)限為核心需求品目(如航空服務(wù)、海運(yùn)、車輛、醫(yī)療器械、發(fā)電機(jī)、口糧等等 14 類經(jīng)常性采購(gòu)項(xiàng)目)100萬美元以下，其他需求品目(如本地零星采購(gòu)、鮮活食品、建筑材料和工程、垃圾處理服務(wù)、園藝、清掃服務(wù)、干濕洗、當(dāng)?shù)赝ㄐ欧?wù)、瓶裝水、餐飲服務(wù)、維修服務(wù)等共 20 類[7]，但不包括特殊需求品目)50萬美元以下，超過限額的合同則需要提交給總部合同委員會(huì)以及管理部中央支助事務(wù)廳助理秘書長(zhǎng)審批。

2.當(dāng)?shù)夭少?gòu)權(quán)限。

對(duì)于超出授權(quán)限額或超出授權(quán)范圍的采購(gòu)項(xiàng)目，聯(lián)合國(guó)分部或特派團(tuán)可以具備采購(gòu)能力前提下向總部申請(qǐng)當(dāng)?shù)夭少?gòu)權(quán)限(LPA)，否則只能提請(qǐng)總部進(jìn)行采購(gòu)。

(二)采購(gòu)的原則

聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)大多采購(gòu)奉行四大原則：最優(yōu)性價(jià)比、公正透明、充分競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)聯(lián)合國(guó)利益。此外，一些采購(gòu)機(jī)構(gòu)也適用其他輔助的原則，如聯(lián)合國(guó)教科文組織還將平等待遇、提供客戶滿意的客戶服務(wù)等作為采購(gòu)的原則。在這些原則中，最首要的當(dāng)屬“最優(yōu)性價(jià)比(Best value for money)原則”，其字面意義為使資金的使用效益最大化，但是該原則并非如很多人誤以為的主要考慮采購(gòu)的價(jià)格因素，事實(shí)上聯(lián)合國(guó)官方對(duì)其解釋為“在慮及潛在風(fēng)險(xiǎn)因素和可用資源的情況下使產(chǎn)品的全生命周期成本和質(zhì)量最優(yōu)化，以滿足用戶的需求”。[8]產(chǎn)品價(jià)格與制造成本并非聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)所考慮的唯一因素，甚至也不一定是最重要的決定性因素，在對(duì)投標(biāo)企業(yè)的報(bào)價(jià)方案進(jìn)行評(píng)審過程中，聯(lián)合國(guó)采購(gòu)機(jī)構(gòu)通常要考慮：

1.成本因素，即所涉貨物或服務(wù)的總擁有成本(TCO)，既包括產(chǎn)品的報(bào)價(jià)、總量折扣和售后服務(wù)，也包括在存儲(chǔ)、物流、使用、廢棄甚至訂立合同過程中發(fā)生的成本。

2.非成本因素，即與聯(lián)合國(guó)的需求切合度相關(guān)的因素，諸如產(chǎn)品的技術(shù)特點(diǎn)、性能、質(zhì)量、交貨時(shí)間、賣方的信譽(yù)度等。

3.市場(chǎng)環(huán)境，即產(chǎn)品的總體市場(chǎng)成熟度和供應(yīng)商的數(shù)量等。

4.采購(gòu)過程的公正透明和充分競(jìng)爭(zhēng)。

5.風(fēng)險(xiǎn)因素，即可能影響采購(gòu)成功與否的各類因素，如賣方的財(cái)務(wù)狀況、法律風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、地緣政治環(huán)境、價(jià)格的波動(dòng)性等。

上述五類因素是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在衡量某一供應(yīng)商的投標(biāo)是否符合最優(yōu)性價(jià)比原則時(shí)所要綜合考慮的，但是其權(quán)重卻可能因案而異。無論如何，該原則的適用于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)過程的始終，包括采購(gòu)計(jì)劃制定、供應(yīng)商選定、采購(gòu)需求、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理、合同管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。

(三)采購(gòu)程序的便利性

對(duì)于企業(yè)而言，參與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)的先決條件是成功地注冊(cè)進(jìn)入其供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)——聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)(UNGM)。為了降低供應(yīng)商的參與成本，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)管理部門對(duì)供應(yīng)商的注冊(cè)程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化和革新，并取消了原來的收費(fèi)要求。

目前有21個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)官員使用聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)的數(shù)據(jù)庫(kù)尋找合適的供應(yīng)商，其采購(gòu)額占到了聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)年度總采購(gòu)額的95%以上。自2013年3月1日起，聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)對(duì)所有供應(yīng)商實(shí)行新的分級(jí)管理制度。所有注冊(cè)供應(yīng)商根據(jù)其資信和能力分為三級(jí)：初級(jí)供應(yīng)商、一級(jí)供應(yīng)商和二級(jí)供應(yīng)商。每一級(jí)別又與供應(yīng)商可以投標(biāo)的采購(gòu)金額對(duì)應(yīng)，初級(jí)供應(yīng)商限4萬美元以下，一級(jí)供應(yīng)商對(duì)應(yīng)4-50萬美元的采購(gòu)，二級(jí)供應(yīng)商則可投標(biāo)50萬美元以上的采購(gòu)合同。其中初級(jí)供應(yīng)商的門檻較低，所需材料也僅為一些最基本的企業(yè)注冊(cè)信息，一級(jí)供應(yīng)商則要求運(yùn)營(yíng)三年以上且能出具三個(gè)以上客戶的推薦函，二級(jí)供應(yīng)商則還需要提交資產(chǎn)負(fù)債表和財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告等材料。值得一提的上，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在采購(gòu)中根據(jù)“聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品服務(wù)分類代碼”(UNSPSC)來確定采購(gòu)對(duì)象的類別和參數(shù)，因此企業(yè)在注冊(cè)中一定要選擇好自己產(chǎn)品的代碼，以能夠及時(shí)獲得相關(guān)采購(gòu)信息。聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)還推出了“供應(yīng)商提醒服務(wù)”(Tender Alert Service)，注冊(cè)供應(yīng)商在選擇了這一有償服務(wù)(每年250美元)后，可以及時(shí)獲得與自身產(chǎn)品相關(guān)的采購(gòu)信息。

未能及時(shí)在供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)注冊(cè)的企業(yè)也可以臨時(shí)注冊(cè)供應(yīng)商身份參與投標(biāo)，但其必須在90天內(nèi)完成注冊(cè)程序才有可能獲得采購(gòu)合同。

(四)采購(gòu)程序的透明度與競(jìng)爭(zhēng)性

采購(gòu)開始之前，申購(gòu)機(jī)構(gòu)一般至少要提前6個(gè)月與采購(gòu)司或采購(gòu)辦公室合作提出采購(gòu)計(jì)劃，并將采購(gòu)資金到位，如因特殊情由不能及時(shí)到位的至遲不超過合同簽訂之前。因此，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)的付款能力是有充分保障的。

在聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司進(jìn)行的采購(gòu)中，凡是采用邀請(qǐng)招標(biāo)書以及要求提出方案書的進(jìn)行正式招標(biāo)的，一般要求采購(gòu)官員應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司網(wǎng)站上及其他國(guó)際媒體上進(jìn)行公告兩到四周時(shí)間。而對(duì)于聯(lián)合國(guó)分部及特派團(tuán)的采購(gòu)，金額在20萬美元以下的，在當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙或其他媒體上進(jìn)行公告即可；如果金額超過20萬美元，則除了在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行公告外，還需在聯(lián)合國(guó)采購(gòu)司及聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)官方網(wǎng)站上進(jìn)行公告。

為了滿足一定程度的競(jìng)爭(zhēng)要求，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)要求4千到4萬美元之間的采購(gòu)至少要有5個(gè)供應(yīng)商參與，4萬到20萬美元之間采采購(gòu)至少要有10個(gè)供應(yīng)商參與，20萬到100萬美元之間的采購(gòu)至少要有15個(gè)供應(yīng)商參與，100萬到500萬美元之間的采購(gòu)至少要有20個(gè)供應(yīng)商參與，500萬美元以上的采購(gòu)則至少有25個(gè)供應(yīng)商參與。如果供應(yīng)商的參與人數(shù)不達(dá)標(biāo)的，采購(gòu)官員需要書面說明原因。為了滿足這一要求，采購(gòu)官員通常要使用供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)、征詢投標(biāo)意向(REOIs)、征詢信息(RFIs)等方式選擇適格的供應(yīng)商。近年來，聯(lián)合國(guó)十分重視提高在發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的采購(gòu)比例，在選擇供應(yīng)商時(shí)采購(gòu)部門往往也會(huì)考慮地域分布上的均衡合理。因此，對(duì)于企業(yè)(特別是發(fā)展中國(guó)家的企業(yè))而言，在注冊(cè)成為聯(lián)合國(guó)采購(gòu)供應(yīng)商的同時(shí)如能通過一些途徑向聯(lián)合國(guó)采購(gòu)部門宣傳自己的產(chǎn)品(如建立英文網(wǎng)站)，將會(huì)大大提高自己的中標(biāo)率。

實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)采購(gòu)部門常用的招標(biāo)文件有三種，即詢價(jià)書(RFQ)、邀請(qǐng)招標(biāo)書(ITB)以及要求提出方案書(RFP)：

1.詢價(jià)書，適用于金額在4千到4萬美元之間的、標(biāo)的規(guī)格較為標(biāo)準(zhǔn)確定的小額采購(gòu)項(xiàng)目。供應(yīng)商不應(yīng)因?yàn)榇祟愴?xiàng)目金額較小而予以輕視，事實(shí)上對(duì)于一些定期反復(fù)采購(gòu)的小額項(xiàng)目聯(lián)合國(guó)會(huì)采購(gòu)系統(tǒng)合同或標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)的方式進(jìn)行，也即較固定地從某一供應(yīng)商處直接采購(gòu)。典型的是對(duì)復(fù)印紙等常用辦公用品的采購(gòu)。

2.邀請(qǐng)招標(biāo)書，適用于金額4萬美元以上的、標(biāo)的規(guī)格較為標(biāo)準(zhǔn)確定的采購(gòu)項(xiàng)目。此類招標(biāo)往往會(huì)比較重視成本因素，即在符合采購(gòu)要求的前提下選擇對(duì)聯(lián)合國(guó)而言總擁有成本最低的供應(yīng)商簽訂合同。

3.要求提出方案書，適用于標(biāo)的規(guī)格難以界定、不適合進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目。此類采購(gòu)中，對(duì)供應(yīng)商標(biāo)書的評(píng)審采用綜合的標(biāo)準(zhǔn)，即區(qū)別技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)分，且先開技術(shù)標(biāo)，在滿足招標(biāo)文件所有基本技術(shù)需求的前提下，對(duì)其技術(shù)符合程度進(jìn)行量化打分，然后再根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)商務(wù)標(biāo)進(jìn)行評(píng)分，取綜合得分最高的供應(yīng)商中標(biāo)。[9]此外，在特殊情況下也允許有限制地采購(gòu)單一來源采購(gòu)方式，而鑒于空運(yùn)采購(gòu)的專業(yè)性，聯(lián)合國(guó)使用專門的招標(biāo)文件進(jìn)行空運(yùn)服務(wù)的采購(gòu)。

四、聯(lián)合國(guó)采購(gòu)程序改革與中國(guó)

聯(lián)合國(guó)采購(gòu)改革的重點(diǎn)方向之一是提高采購(gòu)資金的使用效益并增加在發(fā)展中國(guó)家的采購(gòu)，這無疑對(duì)擴(kuò)大我國(guó)企業(yè)的參與是一個(gè)利好消息。其實(shí)，我國(guó)作為一個(gè)制造業(yè)大國(guó)，與注重“最優(yōu)性價(jià)比”的聯(lián)合國(guó)采購(gòu)需求之間具有很高的契合性：對(duì)于我國(guó)企業(yè)特別是中小企業(yè)而言，進(jìn)入聯(lián)合國(guó)采購(gòu)市場(chǎng)的門檻較低，可以極小的成本積累外貿(mào)經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)品的市場(chǎng)聲譽(yù)，擴(kuò)大產(chǎn)品的銷路，而且聯(lián)合國(guó)采購(gòu)可以享受免稅待遇，也可以免遭反傾銷和反補(bǔ)貼措施的干擾；對(duì)于聯(lián)合國(guó)而言，擴(kuò)大在中國(guó)市場(chǎng)的采購(gòu)可以有效地降低采購(gòu)成本，也有利于實(shí)現(xiàn)增加在發(fā)展中國(guó)家采購(gòu)的改革目標(biāo)。例如，2006年聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)金額為94億美元，向中國(guó)直接采購(gòu)的比例僅占總額的0.94%, 而通過第三國(guó)或其他渠道轉(zhuǎn)入聯(lián)合國(guó)采購(gòu)系統(tǒng)的“中國(guó)制造”產(chǎn)品則占到了總采購(gòu)量的四分之一左右。大量“中國(guó)制造”的產(chǎn)品通過第三國(guó)或其他渠道轉(zhuǎn)入聯(lián)合國(guó)采購(gòu)系統(tǒng)，據(jù)估計(jì)這部分產(chǎn)品的總額達(dá)到了聯(lián)合國(guó)直接在中國(guó)采購(gòu)額的5到6倍。[10]這既增加了聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)的成本，又令中國(guó)企業(yè)可得利潤(rùn)大為降低，且因此喪失了許多業(yè)務(wù)拓展的機(jī)會(huì)。而根據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)采購(gòu)部門的測(cè)算，如果中國(guó)企業(yè)能夠成為聯(lián)合國(guó)的供應(yīng)商并直接向聯(lián)合國(guó)供應(yīng)產(chǎn)品，則聯(lián)合國(guó)可以因此減少15%至20%的采購(gòu)成本。因此，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)采購(gòu)司對(duì)于擴(kuò)大在中國(guó)的直接進(jìn)口，尤其是中國(guó)的抗瘧藥、抗艾滋病藥及文教用品擁有極大興趣。[11]

自啟動(dòng)采購(gòu)改革進(jìn)程以來，聯(lián)合國(guó)一直積極地通過各種途徑與中國(guó)政府和企業(yè)接觸。2000年，聯(lián)合國(guó)采購(gòu)官員在廣交會(huì)舉行了首次聯(lián)合國(guó)采購(gòu)?fù)平闀?huì)，向國(guó)內(nèi)企業(yè)介紹聯(lián)合國(guó)采購(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)。[12]2002年1月1日至2003年12月31日，聯(lián)合國(guó)技術(shù)信息促進(jìn)系統(tǒng)(TIPS)實(shí)施了“促進(jìn)聯(lián)合國(guó)在中國(guó)采購(gòu)的計(jì)劃”(PPC)，旨在幫助中國(guó)企業(yè)了解聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)貨物及服務(wù)的采購(gòu)特點(diǎn)和程序，推動(dòng)中國(guó)企業(yè)、特別是中小型企業(yè)成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)供應(yīng)商，開展與聯(lián)合國(guó)的貿(mào)易往來，保證聯(lián)合國(guó)采購(gòu)在中國(guó)務(wù)實(shí)、高效地開展。之后，聯(lián)合國(guó)采購(gòu)機(jī)構(gòu)陸續(xù)又在廣州、武漢、上海、寧波、北京和廈門等多地推介聯(lián)合國(guó)的采購(gòu)業(yè)務(wù)。而我國(guó)政府層面也較為重視聯(lián)合國(guó)的采購(gòu)市場(chǎng)的開拓。2003年以來。商務(wù)部曾多次在北京、廣東、廣西、湖北等地面向中國(guó)企業(yè)和地方政府舉辦聯(lián)合國(guó)采購(gòu)說明會(huì)、推介會(huì)或培訓(xùn)班。2006年7月，經(jīng)民政部批準(zhǔn)，商務(wù)部下轄的中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心設(shè)立了中國(guó)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)促進(jìn)會(huì)，其宗旨是促進(jìn)我國(guó)企業(yè)積極參與聯(lián)合國(guó)采購(gòu)，幫助我國(guó)企業(yè)利用聯(lián)合國(guó)的全球網(wǎng)絡(luò)開拓多元化的國(guó)際市場(chǎng)。一些地方政府也陸續(xù)跟進(jìn)，如佛山順德區(qū)政府為鼓勵(lì)本地企業(yè)通過聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)平臺(tái)打入國(guó)際市場(chǎng)，出臺(tái)了一系列的激勵(lì)措施。①佛山市順德區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)企業(yè)參與聯(lián)合國(guó)采購(gòu)活動(dòng)的若干意見》，積極鼓勵(lì)企業(yè)參與聯(lián)合國(guó)采購(gòu)并加大扶持力度。但遺憾的是，盡管有上述諸多努力，但我國(guó)企業(yè)占聯(lián)合國(guó)總采購(gòu)額的比例卻一直未能持續(xù)增長(zhǎng)，至2011年還是僅占總采購(gòu)額的0.9%，在發(fā)展中國(guó)家排名中列第19位，不僅遠(yuǎn)低于印度的5.1%，甚至也低于海地、巴基斯坦和肯尼亞等國(guó)。針對(duì)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)規(guī)則改革的有利機(jī)會(huì)，可以從以下幾個(gè)方面加以利用：

1.擴(kuò)大在聯(lián)合國(guó)供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)的注冊(cè)量。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)采購(gòu)改革的實(shí)質(zhì)性成果之一是初步建立了統(tǒng)一的“聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)”市場(chǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)，簡(jiǎn)化了供應(yīng)商注冊(cè)的程序。這在很大程度上消解了原來視注冊(cè)程序?yàn)槲吠镜闹袊?guó)企業(yè)的語言障礙。對(duì)于管理制度不甚完備的微型企業(yè)而言，可以先從初級(jí)供應(yīng)商做起，而對(duì)于小型企業(yè)或以上則建議直接從1級(jí)供應(yīng)商開始，在條件具備時(shí)可以申請(qǐng)2級(jí)供應(yīng)商資格。

2.調(diào)查聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)各采購(gòu)機(jī)構(gòu)的需求。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)計(jì)有30多個(gè)機(jī)構(gòu)每年進(jìn)行采購(gòu)，各個(gè)機(jī)構(gòu)職能不同，采購(gòu)需要各異，明確它們的全部采購(gòu)需求對(duì)于單個(gè)企業(yè)而言有一定的難度，但如果將這一任務(wù)交由行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)甚至納入政府的服務(wù)職能，則具有較高的可行性。實(shí)際上，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)各部門的采購(gòu)是相對(duì)較為集中的，UNDP、UNICEF、UN/PD 、UNOPS 、WFP等五個(gè)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)額長(zhǎng)期占據(jù)主要部分，特別是2007年以來一直穩(wěn)定在80%左右，2008年甚至一度達(dá)到84.5%，而這五大采購(gòu)機(jī)構(gòu)雖然在采購(gòu)對(duì)象上有所不同，采購(gòu)程序上也略有差異，但其供應(yīng)商名單數(shù)據(jù)庫(kù)均來自聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)。也即企業(yè)只要在聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)成功注冊(cè)，就有機(jī)會(huì)接觸到聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的大部分采購(gòu)定單。

3.對(duì)聯(lián)合國(guó)采購(gòu)信息積極進(jìn)行跟進(jìn)，必要的情況下與采購(gòu)官員進(jìn)行聯(lián)系。雖然我國(guó)企業(yè)在聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)的注冊(cè)數(shù)量已超過了俄羅斯、巴西等位列發(fā)展中國(guó)家采購(gòu)額前列的國(guó)家，但對(duì)采購(gòu)信息的把握能力卻遠(yuǎn)弱于這些國(guó)家的企業(yè)，甚至有些企業(yè)看重的僅是“聯(lián)合國(guó)注冊(cè)供應(yīng)商”的廣告效應(yīng)，實(shí)際參與采購(gòu)的意愿并不高。其實(shí)為了提高采購(gòu)程序的透明度，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)大部分信息都可以在相關(guān)采購(gòu)部門及聯(lián)合國(guó)全球市場(chǎng)的網(wǎng)站上查詢，在目標(biāo)較明確的情況下，追蹤這些信息對(duì)于我國(guó)的外貿(mào)企業(yè)而言并非難事。只要在注冊(cè)過程中對(duì)自身產(chǎn)品的“聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品服務(wù)分類代碼”選擇準(zhǔn)確，采購(gòu)機(jī)構(gòu)就在很大機(jī)會(huì)在選擇供應(yīng)商時(shí)發(fā)現(xiàn)注冊(cè)企業(yè)。為了節(jié)省時(shí)間，注冊(cè)企業(yè)也可以選擇“供應(yīng)商提醒服務(wù)”，以便更加及時(shí)準(zhǔn)確地得到相關(guān)采購(gòu)信息。此外，雖然聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)對(duì)給采購(gòu)官員以各種方式行賄送禮實(shí)行零容忍政策，但并不排斥企業(yè)與采購(gòu)官員聯(lián)系，且這些采購(gòu)官員的聯(lián)系信息都在公布在相關(guān)網(wǎng)站上。通過聯(lián)系采購(gòu)官員也可以獲得第一手信息并予以跟進(jìn)。

4.穩(wěn)定提高產(chǎn)品質(zhì)量，改善產(chǎn)品的售后服務(wù)，降低產(chǎn)品的總擁有成本。我國(guó)不少企業(yè)在外貿(mào)中習(xí)慣以低價(jià)策略進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)于聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的采購(gòu)而言，價(jià)格并非唯一考慮因素。聯(lián)合國(guó)采購(gòu)改革將“最優(yōu)性價(jià)比原則”提到首要原則地位，并明確了該原則的內(nèi)涵，即要將產(chǎn)品的價(jià)格、售后、物流、使用等諸多環(huán)節(jié)考慮在內(nèi)計(jì)算其總擁有成本。授受這一理念不僅有利于提高我國(guó)企業(yè)的中標(biāo)率，也可以借機(jī)實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理、企業(yè)形象等的全面提升。

[1] UNPD. General Conditions of Contracts for the Provision of Goods and Services[EB/OL]. http://www.un.org/depts/ptd/conditions.htm，2013-08-07.

[2] John R. Crook. Contemporary Practice of the United States Relating to International Law: International Organizations: UN Officials Face U.S. Criminal Corruption Charges[J].A.J.I.L., 2007, (101): 485.

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[7] 韓旭. 聯(lián)合國(guó)采購(gòu)：技術(shù)、制度、道德三重防護(hù)[J]. 中國(guó)招標(biāo), 2012, (39): 7-8.

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[9] 韓旭. 聯(lián)合國(guó)采購(gòu)：技術(shù)、制度、道德三重防護(hù)[J]. 中國(guó)招標(biāo), 2012, (39): 07-08.

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[11] 魏浩.聯(lián)合國(guó)采購(gòu)：緩解我國(guó)國(guó)際貿(mào)易摩擦的新手段[J].國(guó)際貿(mào)易, 2007, (6): 48-52.

[12] 李爭(zhēng)平、鄧海平. 廣交會(huì)急設(shè)速成班 聯(lián)合國(guó)采購(gòu)指門路[N]. 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2000-10-16(002).

責(zé)任編輯：韓 靜

Internal Control under External Pressure: on the Procurement ProcedureReform of UN Systems and Countermeasures of Chinese Enterprises

Jiang Bao-guo

(School of Humanity and Law, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China)

With the increase of procurement volumes and barriers, the procurement procedure of UN system has undergone some problems, which resulted in great external questioning. In recent years, UN has conducted a series of reforms in the aspects of increasing internal control of procurement and enhancing convenience and transparency of procurement procedure in order to make the best value of money and extend procurement opportunities to vendors from developing countries. Chinese enterprises shall take this opportunity to enlarge their share of the alluring UN market.

UN System; procurement; reform

2014-12-22

廣東省高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育(育苗工程)項(xiàng)目“珠三角企業(yè)參與聯(lián)合國(guó)采購(gòu)貿(mào)易促進(jìn)平臺(tái)的建構(gòu)：以廣交會(huì)為參照”(WYM10056)

江保國(guó)(1979-)，安徽全椒人，法學(xué)博士，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事國(guó)際法學(xué)研究。

D996

A

1009-3745(2015)02-0067-07