略論我國(guó)輔警的法治化及規(guī)范化建設(shè)

金 怡，丁 勇

(1.北京警察學(xué)院，北京 102202；2.北京市公安局治安管理總隊(duì)，北京 100088)

略論我國(guó)輔警的法治化及規(guī)范化建設(shè)

金 怡1，丁 勇2

(1.北京警察學(xué)院，北京 102202；2.北京市公安局治安管理總隊(duì)，北京 100088)

輔警源于我國(guó)古代社會(huì)，但以法治化、規(guī)范化為標(biāo)志的現(xiàn)代輔警制度在英美等國(guó)蓬勃興起。長(zhǎng)期警務(wù)實(shí)踐表明，輔警的存在有其合理性。我國(guó)輔警制度在經(jīng)歷了起伏波動(dòng)的四個(gè)發(fā)展階段之后，目前已逐步向法治化建設(shè)邁進(jìn)，但仍然存在輔警法律地位不明、職責(zé)范圍不清、待遇保障不夠、監(jiān)督管理不力等方方面面的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)從科學(xué)界定輔警的概念入手，堅(jiān)持以法治化、規(guī)范化發(fā)展為出路，運(yùn)用行政委托理論，確認(rèn)輔警的法律地位，明晰輔警的職責(zé)范圍，強(qiáng)化輔警的監(jiān)督管理，全面構(gòu)建具有中國(guó)特色的現(xiàn)代輔警制度。

輔警；公安機(jī)關(guān)；警察；法治化；規(guī)范化

長(zhǎng)期警務(wù)實(shí)踐表明，輔警的存在有其合理性，它受命于緩解當(dāng)前我國(guó)公安機(jī)關(guān)警力嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)重托，契合了現(xiàn)代警務(wù)資源配置“無(wú)增長(zhǎng)改善論”的理論內(nèi)涵，它打破了國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公共安全職能一統(tǒng)天下、一攬到底的大包大攬局面，在提高實(shí)戰(zhàn)崗位警務(wù)效能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)和公共安全之間的互利雙贏，對(duì)公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作效率的提高、社會(huì)成員就業(yè)壓力的緩解、社會(huì)不安定因素的減少、警民關(guān)系的密切、社會(huì)關(guān)系的和諧和社會(huì)秩序的穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的助推作用。然而，不容忽視的是，輔警存在著法律地位不明確、職權(quán)不清晰、管理不規(guī)范、待遇偏低、人員素質(zhì)參差不齊等問(wèn)題，甚至在某些地方，輔警違法亂紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力受到影響。因此，加強(qiáng)對(duì)輔警隊(duì)伍的法治化、規(guī)范化建設(shè)，建立現(xiàn)代輔警制度，成為進(jìn)一步發(fā)揮輔警重要作用，解決輔警管理主要矛盾的必由之路。

一、關(guān)于輔警概念的科學(xué)界定

在社會(huì)科學(xué)的研究中，概念的界定往往是研究的邏輯起點(diǎn)和理論基礎(chǔ)。概念模糊必然帶來(lái)實(shí)踐中的操作混亂。當(dāng)前，諸如輔警所涵蓋的人員范圍、輔警能否獨(dú)立執(zhí)法、輔警能否攜帶并使用警械、輔警的監(jiān)督管理等一系列問(wèn)題成為阻礙輔警制度健康有序發(fā)展的瓶頸，這在某種程度上與輔警的概念界定不清存在一定關(guān)聯(lián)。2014年9月22日至23日，全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)在杭州召開(kāi)。國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)郭聲琨強(qiáng)調(diào)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)要大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，不斷開(kāi)創(chuàng)公安工作新局面。其中，公安隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)再次被提上議事日程，筆者認(rèn)為，輔警隊(duì)伍建設(shè)在公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的系統(tǒng)工程中占有重要的一席之地——很難想象，一支體制不順暢、機(jī)制不健全、管理有缺失的輔警隊(duì)伍能夠真正發(fā)揮輔助公安機(jī)關(guān)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)的作用。因此，輔警隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)也是公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

(一)輔警的起源及境外輔警概念考察

談及輔警的起源，一些研究者認(rèn)為輔警起源于公元5世紀(jì)的英國(guó)——當(dāng)時(shí)日耳曼人占領(lǐng)了大不列顛，原有的羅馬式的警察機(jī)構(gòu)蕩然無(wú)存，而新的官方警察制度尚未建立，治安秩序便由民間治安力量擔(dān)負(fù)起來(lái)了。[1]然而研究一下中國(guó)古代治安制度史即可知，早在我國(guó)古代先秦時(shí)期，就有了由民間推舉的負(fù)責(zé)安全防范的官吏——“里正”，他們?cè)谥伟卜矫嬷饕穷A(yù)防、制止和糾舉犯罪，其本身并沒(méi)有司法處理權(quán)，屬于非中央任命的鄉(xiāng)官里吏，可以說(shuō)這是我國(guó)輔助警力發(fā)展的雛形。[2]自此，從秦漢到隋唐至宋、明、清，我國(guó)古代的輔警制度逐步發(fā)展成熟，最終成為古代封建社會(huì)一項(xiàng)基本的、重要的維護(hù)治安秩序的制度。由此，輔警在我國(guó)的出現(xiàn)要早于英國(guó)700余年的歷史，且綿延發(fā)展了幾千年。探究輔警起源的目的，并非要給我們冠以“輔警發(fā)源地”的虛名，而是期望藉此在理論界和實(shí)務(wù)界達(dá)成至少兩項(xiàng)共識(shí)：第一，雖然我國(guó)現(xiàn)代輔警制度不夠發(fā)達(dá)，但輔警制度并非舶來(lái)品，其發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。我們完全不必為“移植”輔警制度所帶來(lái)的種種不適而擔(dān)憂，因?yàn)閺母旧现v，該項(xiàng)制度就是一項(xiàng)本土制度，現(xiàn)階段需要我們做的，正是傳承歷史，與時(shí)俱進(jìn)，科學(xué)發(fā)展。第二，無(wú)論是從歷史上看，還是從世界范圍看，輔警制度之所以長(zhǎng)期存在，并非偶然，而是由現(xiàn)實(shí)環(huán)境和實(shí)際需求所決定的。拋開(kāi)若干外在制約條件，可以說(shuō)人類社會(huì)的治理需求非常務(wù)實(shí)——規(guī)范化、制度化，低成本、高效益。必須承認(rèn)，輔警制度的建立和運(yùn)行有助于目標(biāo)需求的達(dá)成。

雖然我國(guó)古代社會(huì)催生了輔警，但以規(guī)范化、法治化為重要標(biāo)志的現(xiàn)代輔警制度還是在英美法系國(guó)家蓬勃興起，逐步走向成熟完備。1253年，英國(guó)的法令就規(guī)定了“警務(wù)官”的產(chǎn)生——“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選舉那些誠(chéng)實(shí)和能干的人作為城門(mén)看守”；1662年英國(guó)議會(huì)頒布的《濟(jì)貧法》承認(rèn)了“特別警察”存在的合法性；1831年的《臨時(shí)警察條例》更是對(duì)來(lái)自民間的“臨時(shí)警察”予以認(rèn)可。英國(guó)輔警被稱為“Special constable”，“Constable”是英國(guó)基層警察的獨(dú)有稱謂，即英國(guó)輔警也被稱為特別警察，是一支經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的支持當(dāng)?shù)卣?guī)警察工作的志愿者力量。所謂特別，主要是指這支力量來(lái)自各行各業(yè)——他們可能來(lái)自教師、出租車司機(jī)、會(huì)計(jì)、秘書(shū)，或任何其他的職業(yè)。輔警在接受相應(yīng)的技能培訓(xùn)之后，同正式警察一樣享有執(zhí)法權(quán)并配發(fā)相同的制服。輔警每周工作至少4小時(shí)，他們的工作為正規(guī)警察與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供了至關(guān)重要的幫助。很多輔警認(rèn)為，成為特別警察，為他們的個(gè)人發(fā)展和職業(yè)生涯提供了嶄新平臺(tái)。接受訓(xùn)練，然后去巡邏——這為他們的每一天都帶來(lái)可喜的突破、興奮和挑戰(zhàn)，在工作中，他們能夠發(fā)現(xiàn)一個(gè)全新的自己，變得更加自尊、自信。綜上，所謂英國(guó)輔警，是指由經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的志愿者所構(gòu)成的，享有警察執(zhí)法權(quán)力、擔(dān)負(fù)警察職責(zé)的準(zhǔn)警察隊(duì)伍。

在美國(guó)，輔警被稱為“Auxiliary Police”，與英國(guó)的“Special constable”不同，美國(guó)輔警不是警察，他們沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，不能攜帶警械武器，只能從事一些服務(wù)性和危險(xiǎn)性不高的輔助執(zhí)法工作。美國(guó)輔警也是由來(lái)自各行各業(yè)的志愿者構(gòu)成，由地方警察局統(tǒng)一招錄、培訓(xùn)、管理、使用。美國(guó)的輔警隊(duì)伍根據(jù)各地方法律組建，隸屬于各地方警察局，但其有單獨(dú)的指揮體系和指揮機(jī)構(gòu)以及自己的警局，輔警的主要任務(wù)是配合正規(guī)警察維持社會(huì)治安秩序、交通秩序等(不能參與解決重暴力犯罪活動(dòng))，輔警外出巡邏并不和正規(guī)警察一起。

在香港，1914年英國(guó)對(duì)德宣戰(zhàn)，香港警隊(duì)中的英籍人士返回國(guó)家參戰(zhàn)，令警察隊(duì)伍突然出現(xiàn)真空，港督梅含理呼吁志愿者組織一支警察后備隊(duì)，同年10月23日，香港通過(guò)法例成立“特別警察后備隊(duì)”，即為香港輔警的前身。1959年1月30日，香港政府頒布《香港輔警管理?xiàng)l例》，自此，香港政府不斷對(duì)條例進(jìn)行補(bǔ)充修訂，使輔警隊(duì)伍在組織管理、職責(zé)權(quán)力、隊(duì)員使用、擢升、降級(jí)、革職及迫令退休、違紀(jì)行為與罰則、薪酬、撫恤金、津貼、訓(xùn)練、勤務(wù)等方面都有了詳細(xì)的法律規(guī)范。1998年9月，香港特區(qū)政府對(duì)輔警進(jìn)行全面改革，使輔警的角色定位于對(duì)政府機(jī)構(gòu)、警署等重點(diǎn)單位的保護(hù)，為警隊(duì)指揮及控制中心提供人手，保護(hù)領(lǐng)事館，在發(fā)生天災(zāi)或緊急事故時(shí)協(xié)助警隊(duì)執(zhí)行有關(guān)工作，在大型公眾活動(dòng)中協(xié)助警隊(duì)執(zhí)行人群管理工作。香港警務(wù)處還專門(mén)成立了輔警支援科，負(fù)責(zé)對(duì)輔警隊(duì)的日常行政管理，從而使輔警更專業(yè)，職能更清晰，管理更到位。

除上述國(guó)家和地區(qū)之外，縱觀全球，很多國(guó)家和地區(qū)都建立了輔警制度，如法國(guó)、澳大利亞、新加坡、南非、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等等。雖然境外輔警的概念很難統(tǒng)一界定，但總體上，境外輔警制度具有如下特點(diǎn)毋庸置疑：一是依法組建，規(guī)范性強(qiáng)；二是職責(zé)明確，權(quán)力有限；三是組織科學(xué)，管理有序。

(二)我國(guó)輔警概念的重新界定

從上世紀(jì)60年代開(kāi)始，我國(guó)的輔警經(jīng)歷了幾個(gè)不同的發(fā)展階段，雖然不同時(shí)期的稱謂不同，但從人員身份、工作性質(zhì)、職責(zé)任務(wù)等方面考察，都可以統(tǒng)稱為“輔警”。時(shí)至今日，“輔警”這一概念既有對(duì)以往發(fā)展軌跡的映射，又呈現(xiàn)出新的時(shí)代特點(diǎn)，且已逐步被理論界和實(shí)務(wù)界接受并認(rèn)可為對(duì)當(dāng)前我國(guó)“輔警”群體的固定稱謂。多數(shù)研究者認(rèn)為，輔警的概念有廣義和狹義之分。廣義上的輔警概念往往通過(guò)羅列外延的方式進(jìn)行界定，即“廣義的輔警是指在基層政府領(lǐng)導(dǎo)下，由居、村委會(huì)或單位組建的治安聯(lián)防隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、護(hù)街隊(duì)、護(hù)村隊(duì)、護(hù)校隊(duì)、工人糾察隊(duì)等不同形式和稱謂的群眾性防范組織。他們接受當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的指導(dǎo)，協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安秩序。”[3]筆者認(rèn)為，隨著時(shí)代的變遷和社會(huì)的發(fā)展，諸如治安聯(lián)防隊(duì)、工人糾察隊(duì)等組織已逐步被其他形式所替代，通過(guò)羅列外延的方式界定廣義上的輔警概念不僅難以周延，且這種方式所界定的概念始終處于變化之中，需要不斷重新界定，因此并不可取。廣義的輔警應(yīng)界定為：為實(shí)現(xiàn)警務(wù)目標(biāo)，接受公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)的社會(huì)警務(wù)輔助力量或由公安機(jī)關(guān)直接管理、使用的警務(wù)輔助力量。其中，由公安機(jī)關(guān)直接管理、使用的警務(wù)輔助力量即狹義輔警，是本文研究的重點(diǎn)。厘清當(dāng)前我國(guó)輔警的概念(狹義)，首先應(yīng)當(dāng)辨明與之相關(guān)的幾個(gè)概念。

第一，輔警并非警察。一些研究者認(rèn)為，僅從字面理解，“輔警”屬于復(fù)合詞，其中心詞為“警”，即輔警，又稱為輔助警察。[4]不得不說(shuō)，這種理解較為片面，且脫離了現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，導(dǎo)致的直接后果就是——既然輔警也是“警”，則不妨將詢(訊)問(wèn)違法犯罪嫌疑人、執(zhí)行公安行政強(qiáng)制措施、使用警械具等本應(yīng)由正式警察行使的公權(quán)力交由輔警執(zhí)行，以至于出現(xiàn)執(zhí)法主體不適格的原則性問(wèn)題。事實(shí)上，“輔警”一詞中的“輔”與“警”為平行結(jié)構(gòu)，作名詞解，可以理解為輔助警務(wù)活動(dòng)的力量。當(dāng)然，如過(guò)于側(cè)重輔警的“輔”，也易令輔警概念走入過(guò)于寬泛理解的另一個(gè)極端——凡是對(duì)社會(huì)治安有益的社會(huì)力量均可稱為輔警，甚至為公安機(jī)關(guān)提供門(mén)衛(wèi)、餐飲服務(wù)等后勤保障力量也被稱為輔警。

第二，輔警并非協(xié)警。一些學(xué)者認(rèn)為，輔警又稱為協(xié)警。[5]雖然輔警與協(xié)警極易發(fā)生概念混淆，但二者不能等同，主要原因在于兩種稱謂的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境不同。協(xié)警產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代末，是當(dāng)時(shí)名目繁多的輔警力量之一；輔警是新的歷史時(shí)期對(duì)于輔警力量的稱謂，我國(guó)《公務(wù)員法》第九十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第二十二條進(jìn)一步規(guī)定，公安機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)中央公務(wù)員主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。這些法律、法規(guī)中提到的“輔助性職位”被各級(jí)公安機(jī)關(guān)普遍認(rèn)同，逐步固定為輔警的稱謂。因此，協(xié)警在產(chǎn)生時(shí)是作為廣義輔警的一個(gè)類別存在的，隨著時(shí)代發(fā)展，協(xié)警這一稱謂有逐步被輔警取代的趨勢(shì)。

第三，輔警并非文職。文職是公安機(jī)關(guān)在警力“無(wú)增長(zhǎng)改善”方面進(jìn)行的又一有益探索，不能等同于輔警，二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在身份地位和崗位職責(zé)等方面。2006 年底，在沈陽(yáng)召開(kāi)的公安部“三基”工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，時(shí)任公安部副部長(zhǎng)白景富專門(mén)強(qiáng)調(diào)：“有條件的地方，可以探索實(shí)行文職雇員制度，把置換出來(lái)的警力充實(shí)到基層所隊(duì)?！贝碎g，上海、洛陽(yáng)等大中城市開(kāi)始陸續(xù)聘用公安文職，解放大量機(jī)關(guān)警力投入公安執(zhí)法一線。2009年9月，公安部面向全國(guó)下發(fā)了《關(guān)于在城市公安機(jī)關(guān)試行文職人員制度的意見(jiàn)》(公通字[2009]44號(hào))，其中規(guī)定：“文職人員是指地方政府根據(jù)公安工作需要，面向社會(huì)公開(kāi)聘用的，為公安機(jī)關(guān)提供技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)等方面服務(wù)的專門(mén)人員?！?據(jù)此，文職是指在公安機(jī)關(guān)文職崗位上工作，對(duì)公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部工作起輔助、保障作用的人員，不具有對(duì)公眾直接行使公安執(zhí)法權(quán)力和對(duì)執(zhí)法民警行使指揮、管理、監(jiān)督的職能。相較于輔警，文職崗位更傾向于“文”的性質(zhì)，而輔警更傾向于“武”的性質(zhì)。

目前，針對(duì)狹義輔警的概念進(jìn)行界定已有相當(dāng)良好的基礎(chǔ)。2012年5月2日，蘇州市人民政府發(fā)布我國(guó)第一部關(guān)于輔警規(guī)范的地方規(guī)章——《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，其中第二條規(guī)定：“本辦法所稱警務(wù)輔助人員，是指按照本辦法規(guī)定由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一招錄并與其建立勞動(dòng)關(guān)系，在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下輔助履行本辦法規(guī)定職責(zé)的人員，包括治安輔助人員、交通協(xié)管員、特勤、文職人員等?！边@一規(guī)范性文件將輔警定位于“警務(wù)輔助人員”，并在框架內(nèi)明確輔警的職責(zé)范圍是值得肯定的，當(dāng)然，將文職人員做同樣定位且與輔警在同一規(guī)范性文件內(nèi)規(guī)制仍值得商榷。參考該地方規(guī)章，筆者認(rèn)為，所謂輔警(狹義)，是指由政府出資面向社會(huì)聘用，由公安機(jī)關(guān)直接指揮管理，協(xié)助正式在編警察從事治安巡邏、社區(qū)防范、交通管理、視頻監(jiān)控等工作的專職警務(wù)輔助人員。其他群防群治性質(zhì)的社會(huì)治安參與力量，以及公安機(jī)關(guān)聘用的內(nèi)部服務(wù)性人員不納入輔警范疇，例如文職人員。

二、我國(guó)輔警制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

新中國(guó)建立以來(lái)，按照“警力有限，民力無(wú)窮”的思路，當(dāng)代意義上的輔警也經(jīng)歷了從無(wú)到有的演變過(guò)程。

(一)我國(guó)當(dāng)代輔警的發(fā)展流變

按照時(shí)間先后順序，大體上可以將我國(guó)當(dāng)代輔警的發(fā)展歷程分為四個(gè)階段。

1.萌芽初始階段。建國(guó)初期,我國(guó)企事業(yè)單位的內(nèi)保機(jī)構(gòu)和村(居)委會(huì)下設(shè)治保會(huì)，承擔(dān)和公安機(jī)關(guān)共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和治安秩序的任務(wù)，這一組織奠定了我國(guó)利用民間力量維護(hù)社會(huì)治安的基礎(chǔ)，但因其組成人員在人事關(guān)系上不受公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還不能算是本文意義上的輔警。至上世紀(jì) 60年代，為解決警力不足的問(wèn)題，各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)始思考如何更多地吸收群眾力量加入到維護(hù)治安的隊(duì)伍中來(lái)。上海和青島等工業(yè)發(fā)達(dá)的城市，開(kāi)始從大型企事業(yè)單位中抽選積極分子組建群眾防范力量——聯(lián)防隊(duì)。聯(lián)防隊(duì)員在民警的帶領(lǐng)下開(kāi)展治安巡邏和安全防范教育工作，對(duì)維護(hù)企業(yè)、事業(yè)單位周邊秩序發(fā)揮了重要作用。而后，一些基層派出所又從這些治安聯(lián)防力量中抽調(diào)人員，協(xié)助公安機(jī)關(guān)從事維護(hù)公共場(chǎng)所秩序等警務(wù)活動(dòng)，逐步完成“從企事業(yè)專項(xiàng)輔助到社會(huì)治安輔助”的轉(zhuǎn)變，公安輔警隊(duì)伍的雛形得以初見(jiàn)。

2.發(fā)展迷茫階段。改革開(kāi)放十多年后至上世紀(jì) 80年代末，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，各種社會(huì)矛盾積聚，治安問(wèn)題頻發(fā)，公安機(jī)關(guān)的工作任務(wù)日益繁重復(fù)雜，編制有限、一線警力嚴(yán)重不足的矛盾再次凸顯。在綜合考慮人事編制限制、行政成本制約與一線工作需求的基礎(chǔ)上，各地公安機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試自行招募社會(huì)力量，不斷擴(kuò)充諸如“治安員、協(xié)管員、巡防員、協(xié)警、護(hù)村隊(duì)、護(hù)校隊(duì)”等名義的公安輔警力量。由于這一階段規(guī)范輔警的法律依據(jù)存在空白，招聘方式各不相同，輔警整體素質(zhì)不高，職業(yè)待遇普遍偏低，出現(xiàn)一方面輔警隊(duì)伍快速發(fā)展，另一方面感覺(jué)前途不明的迷茫階段。[6]

3.整治停頓階段。上世紀(jì) 90年代以來(lái)，由于各地對(duì)輔警的管理極不規(guī)范，實(shí)際工作中的問(wèn)題也層出不窮。如輔警擅自穿著警服、佩帶警銜標(biāo)志，借參與執(zhí)法之機(jī)侵害群眾權(quán)益、甚至實(shí)施違法犯罪活動(dòng)等，導(dǎo)致全社會(huì)對(duì)輔警評(píng)價(jià)普遍不高。為此，公安部于2004年發(fā)出《關(guān)于對(duì)公安機(jī)關(guān)治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理的通知》(公通字[2004]62號(hào))，要求各地公安機(jī)關(guān)輔警進(jìn)行清理：“從即日起，各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不得從社會(huì)上招聘輔警。對(duì)現(xiàn)有的輔警，要按照逐年減少的原則，用3年的時(shí)間陸續(xù)從公安機(jī)關(guān)清退出去。2008年1月1日以后，各級(jí)公安機(jī)關(guān)一律不再以任何名義留用輔警?！边@次對(duì)輔警的清理、清退，使我國(guó)輔警制度的發(fā)展出現(xiàn)了短暫的停滯期。

4.新的發(fā)展階段。整治停頓期間，社會(huì)治安狀況依然十分復(fù)雜，編制制約、警力不足的老問(wèn)題依舊存在，公共安全的“剛性”現(xiàn)實(shí)需求仍然巨大，這一切導(dǎo)致各地公安機(jī)關(guān)再次步入探索輔警隊(duì)伍建設(shè)之路。為順應(yīng)潮流、統(tǒng)一指導(dǎo)，2009年，公安部作出了對(duì)全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體安排，在規(guī)范化建設(shè)的工作重點(diǎn)中包括這樣一項(xiàng)內(nèi)容：“完善執(zhí)法輔助人員的管理制度，并計(jì)劃出臺(tái)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法輔助人員管理辦法，明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)執(zhí)法輔助人員的錄用、管理、職責(zé)、待遇、紀(jì)律等，嚴(yán)禁各類輔助人員在沒(méi)有民警帶領(lǐng)的情況下單獨(dú)從事執(zhí)法工作?！弊源?，全國(guó)警務(wù)輔助人員招聘熱潮再次出現(xiàn)。針對(duì)以往輔警隊(duì)伍管理不規(guī)范、職責(zé)不清晰等問(wèn)題，各地通過(guò)地方行政立法、制定規(guī)范性文件等積極探索輔警制度的規(guī)范化建設(shè)路徑，標(biāo)志著我國(guó)輔警制度已進(jìn)入新的發(fā)展階段。

(二)我國(guó)輔警制度的發(fā)展現(xiàn)狀

相對(duì)于英美等國(guó)較為完備的輔警制度，我國(guó)現(xiàn)代意義上的輔警制度建設(shè)起步較晚，各地發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同，且缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，在理論和實(shí)踐層面亟需深入研究。第一，一些地方輔警制度的規(guī)范化建設(shè)初見(jiàn)端倪。如前所述，2012年7月1日，《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》施行，該辦法是全國(guó)首部規(guī)范警務(wù)輔助人員管理的地方政府規(guī)章，也是輔警隊(duì)伍在各地普遍建立后的首次立法。[7]該辦法明確規(guī)定了警務(wù)輔助人員的具體職責(zé)。目前，蘇州全市范圍內(nèi)共有各類警務(wù)輔助人員3.5萬(wàn)人左右，主要分布在治安、交通、社區(qū)等崗位，為蘇州警務(wù)工作的科學(xué)發(fā)展作出了很大貢獻(xiàn)。北京是較早使用輔警的城市之一。1998年，北京市交通管理局在警力編制有限的情況下，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，開(kāi)始聘用道路交通協(xié)管員，協(xié)助民警維護(hù)路口非機(jī)動(dòng)車秩序、行人秩序和道路停車秩序等。2005年1月1日施行的《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)道路交通安全法>辦法》對(duì)交通協(xié)管員予以規(guī)范，其中第九條規(guī)定，本市鼓勵(lì)單位和個(gè)人在公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)的統(tǒng)一組織下，提供志愿服務(wù)，協(xié)助維護(hù)道路交通秩序。2011年8月30日，北京市公安局、北京市編辦、北京市監(jiān)察局、北京市人力社保局、北京市財(cái)政局以聯(lián)合會(huì)簽文件形式下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<北京市公安局系統(tǒng)警輔人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定>的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)首都公安輔警隊(duì)伍建設(shè)與日常管理。同年11月，北京市公安局制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)輔警隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，明確輔警的“身份定位、工作職責(zé)、禁用范圍”等內(nèi)容，并結(jié)合輔警工作實(shí)際，以輔警“十五項(xiàng)”管理制度規(guī)范，構(gòu)建起涵蓋“人事管理、行為管理、教育培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)估”的制度體系，著力打造“正規(guī)化建設(shè)、規(guī)范化管理”的首都輔警隊(duì)伍。

不容忽視，輔警在輔助警務(wù)工作方面發(fā)揮了重要作用。一是切實(shí)緩解警力不足的矛盾。以北京市公安局110接警為例，由于輔警力量的注入，接警高峰時(shí)段等待時(shí)長(zhǎng)由57秒降為6秒左右，為民警及時(shí)處警、服務(wù)群眾提供了充足的人力保障。二是促進(jìn)警力資源優(yōu)化配置。近年來(lái)，輔警對(duì)正規(guī)警力的補(bǔ)充與替代作用日益凸顯，各地公安機(jī)關(guān)逐步探索形成了“在職民警從事實(shí)質(zhì)性、高權(quán)性執(zhí)法工作，輔警從事事務(wù)性、輔助性工作”的資源優(yōu)化配置模式。以北京市公安局為例，市局及各公安分(縣)局均嚴(yán)格按照政策規(guī)定，將輔警統(tǒng)一安排到“非執(zhí)法、不涉密”崗位，以置換原崗警力配置到執(zhí)法一線，充分盤(pán)活現(xiàn)有警力資源。三是提高實(shí)戰(zhàn)崗位警務(wù)效能。輔警的到位，為提升警務(wù)效能提供了有力支撐。以北京市公安局天安門(mén)分局為例，2013年全年輔警協(xié)助民警發(fā)現(xiàn)并處置違法行為若干，為首都政治中心區(qū)的穩(wěn)定做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

第二，輔警制度仍存在諸多問(wèn)題，影響制約輔警作用的充分發(fā)揮。雖然一些地方自下而上開(kāi)展了探索嘗試，輔警制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但頂層設(shè)計(jì)欠缺，立法嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀并沒(méi)有改變。一是輔警的法律地位不明確。公安機(jī)關(guān)作為行政主體，其正式在編的人民警察具有執(zhí)法權(quán)。而輔警，作為公安機(jī)關(guān)的輔助力量，其法律地位的確定影響到其參與的執(zhí)法輔助活動(dòng)法律效力如何。但目前關(guān)于輔警法律地位的立法尚屬空白，且理論研究薄弱。二是輔警職責(zé)范圍不清晰。各地為緩解日益突出的警力不足的矛盾，招錄的輔警數(shù)量逐年增加，且輔警的使用越來(lái)越廣泛。然而由于輔警的職責(zé)范圍不明確，致使很多地方出現(xiàn)輔警使用的嚴(yán)重失范。一方面，為填補(bǔ)警力空缺，輔警承擔(dān)了大量“打補(bǔ)丁”、“萬(wàn)金油”的任務(wù)，一些應(yīng)由正式民警行使的職權(quán)也由輔警行使。另一方面，有些公安部門(mén)依然把有限的正式警力用于一般行政事務(wù)性崗位，造成輔警資源和正式警力的雙重浪費(fèi)。這樣，客觀上形成了對(duì)輔警的或“使用混亂”或“不敢使用”的兩個(gè)極端現(xiàn)象。三是輔警職業(yè)發(fā)展空間受限。由于缺乏政策依據(jù)與財(cái)政保障，輔警普遍沒(méi)有類似于公務(wù)員和事業(yè)編制人員的職級(jí)晉升體系，隊(duì)伍管理激勵(lì)機(jī)制缺位，導(dǎo)致輔警職業(yè)發(fā)展前景并不明朗。部分輔警對(duì)轉(zhuǎn)變體制身份的愿望強(qiáng)烈，如北京市公安局在2013年的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有高達(dá)73%的輔警對(duì)能否“轉(zhuǎn)事業(yè)編”或“轉(zhuǎn)警”等問(wèn)題持“高度關(guān)注”的態(tài)度。四是用工關(guān)系亟待規(guī)范。目前，各地公安機(jī)關(guān)既可以通過(guò)委托公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與輔警簽訂勞動(dòng)合同(即勞務(wù)派遣)，也可以直接與輔警簽訂勞動(dòng)合同(即直接聘用)。很多派遣到公安機(jī)關(guān)的輔警關(guān)心“派遣制”是否適用相關(guān)勞動(dòng)法律中關(guān)于“無(wú)固定期限勞動(dòng)合同”[8]的規(guī)定，進(jìn)而引發(fā)對(duì)工作是否長(zhǎng)期、穩(wěn)定的擔(dān)憂。用工關(guān)系的不統(tǒng)一，對(duì)輔警隊(duì)伍的穩(wěn)定和“軍心、士氣”都會(huì)造成不同程度的影響。五是違規(guī)執(zhí)法，侵害群眾合法權(quán)益。由于公安機(jī)關(guān)針對(duì)輔警的管理規(guī)范不健全、不完善，加之個(gè)別輔警法制觀念淡薄，實(shí)踐中，出現(xiàn)輔警違規(guī)執(zhí)法，損害群眾利益的情況。如超越權(quán)限、濫用權(quán)力；利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益；服務(wù)態(tài)度不端正，服務(wù)行為不規(guī)范等問(wèn)題，甚至還有極個(gè)別輔警直接參與違法犯罪活動(dòng)等。

三、輔警制度健康有序發(fā)展的規(guī)范設(shè)計(jì)

如前所述，由于缺乏科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，輔警的法律地位、身份定位、職責(zé)范圍等長(zhǎng)期受到質(zhì)疑，加之近年來(lái)各地頻發(fā)輔警超越權(quán)限、濫用權(quán)力損害公民合法權(quán)益的案(事)件，甚至引發(fā)負(fù)面炒作，嚴(yán)重影響了公安機(jī)關(guān)乃至政府機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。因此，以法治化建設(shè)為路徑，明晰輔警的身份定位、職責(zé)范圍等一系列問(wèn)題，建立符合現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展需要的現(xiàn)代輔警制度已勢(shì)在必行。

(一)規(guī)范設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)——明晰輔警的法律地位

在缺乏法律明確規(guī)定的情況下，關(guān)于輔警的法律地位，可以通過(guò)考察其與公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系或其取得行政權(quán)力的理論途徑來(lái)描述。目前，國(guó)內(nèi)比較通行的兩種觀點(diǎn)為：行政委托論和行政助手論。

持行政委托論的研究者認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)將部分職權(quán)通過(guò)簽訂合同的方式委托給輔警行使，輔警所行使的部分公安行政職權(quán)并非源于法律規(guī)定，而是來(lái)自于與公安機(jī)關(guān)達(dá)成的委托協(xié)議，輔警對(duì)外以公安機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，法律效果歸屬于公安機(jī)關(guān)，即輔警因履行委托事項(xiàng)而造成的法律后果由委托的公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。[9]持行政助手論的研究者認(rèn)為：行政委托理論忽視了現(xiàn)實(shí)中的一項(xiàng)重大問(wèn)題，即如若在行政委托的框架內(nèi)建立輔警與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，則意味著承認(rèn)輔警的獨(dú)立主體地位，這種對(duì)輔警具有獨(dú)立執(zhí)法主體的理想主義的行政受托人定位在當(dāng)下難以奏效。[10]而行政助手論則正是消解這一理論與實(shí)踐難題的一味良藥。輔警作為行政助手，其在公安機(jī)關(guān)指揮下, 協(xié)助公安機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)(包括公權(quán)力之行使)，性質(zhì)上為公安機(jī)關(guān)的輔助人力，不具有獨(dú)立的法律地位，也可稱輔警為公安機(jī)關(guān)的“延長(zhǎng)之手”。由此，作為行政助手的輔警具有如下幾個(gè)特征：一是無(wú)獨(dú)立自主地位，以此區(qū)別于正式警察；二是在與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系上，必須聽(tīng)從公安機(jī)關(guān)的指揮；三是在與行政相對(duì)人發(fā)生關(guān)系時(shí)，不能以自己名義進(jìn)行；四是從表現(xiàn)形態(tài)上講，行政助手應(yīng)為自然人, 并與公安機(jī)關(guān)有組織上的依附關(guān)系。值得注意的是，《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》在第五條：“警務(wù)輔助人員是人民警察的助手，在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的統(tǒng)一指揮和監(jiān)督下履行職責(zé)，其依法履行職責(zé)的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)”的規(guī)定中也表露出將輔警定位于行政助手的意味，這無(wú)疑為持行政助手理論觀點(diǎn)的研究者們?cè)黾恿诵判摹?/p>

行政法學(xué)界一般將我國(guó)《行政處罰法》第十八條的規(guī)定視作我國(guó)行政委托法律化時(shí)代的開(kāi)始，盡管《行政處罰法》的規(guī)定僅針對(duì)行政處罰這一項(xiàng)行政行為而言，但其意義重大不言而喻。委托作為一個(gè)法律概念首先出現(xiàn)在民事法律中，如《法國(guó)民法典》規(guī)定，委托或代理，為一方授權(quán)他方以委托人的名義為受托人處理事務(wù)的行為。委托，得以公證書(shū)，或以私署證書(shū)，甚至以書(shū)信進(jìn)行；亦得以口頭進(jìn)行。[11]368據(jù)此，所謂行政委托，是指為了實(shí)現(xiàn)特定行政目的的需要，行政主體依法將其職權(quán)的一部分委托給其他組織或個(gè)人行使的行為，委托之后，受委托者以行政主體(即委托人)的名義對(duì)外行使行政職權(quán)，相應(yīng)的法律后果由行政主體(即委托人)承擔(dān)。[12]與行政授權(quán)不同，行政委托中受托人的行政職權(quán)并非源于法律、法規(guī)的規(guī)定，而是源于行政主體的委托，且受托人并非以自身名義對(duì)外行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任。這與民法中的代理制度相似。

基于行政委托理論，公安機(jī)關(guān)(委托人)將部分行政職權(quán)委托給輔警(受托人)行使，輔警以公安機(jī)關(guān)的名義行使受委托的職權(quán)，相應(yīng)的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。在此需要討論的問(wèn)題是：

首先，公安機(jī)關(guān)所委托的行政職權(quán)是否應(yīng)有明確的法律依據(jù)？根據(jù)行政法學(xué)理論的一般原理，行政主體的行政權(quán)力是一種不可轉(zhuǎn)讓和處分的權(quán)力，這也是諸如“行政訴訟不適用調(diào)解”等法律規(guī)定①現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條(修改后將于2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》第62條)規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。的理論根據(jù)。因此，原則上講，當(dāng)法律、法規(guī)賦予行政主體行政權(quán)力后，其不能轉(zhuǎn)讓、放棄或處分該項(xiàng)權(quán)力，除非有法律、法規(guī)依據(jù)。此處的法律、法規(guī)依據(jù)是指針對(duì)行政主體的委托權(quán)的規(guī)定或行政主體有權(quán)委托的事項(xiàng)的規(guī)定。考慮到我國(guó)現(xiàn)階段的行政法治發(fā)展水平，還未達(dá)到能夠?qū)π姓黧w委托權(quán)加以法律規(guī)制的階段，因此，可以考慮針對(duì)有權(quán)委托的事項(xiàng)予以確定。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“事項(xiàng)”予以法律確定時(shí)，既不可過(guò)于限定，也不可過(guò)于寬泛，“若行政委托無(wú)須任何法律依據(jù)，這顯然失之過(guò)寬，不利于規(guī)范國(guó)家行政權(quán)的行使。但如果規(guī)定任何行政委托必須有明確的法律依據(jù)，這又限之過(guò)嚴(yán)，忽視了行政委托與行政授權(quán)的區(qū)別，不利于國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)行的有效發(fā)揮。剝奪行政相對(duì)人權(quán)利的行政職權(quán)以及專有職權(quán)的行政委托，須有明文的法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)，這也是個(gè)可以考慮的選擇?！盵13]179因此，目前可以通過(guò)制定行政規(guī)章對(duì)公安機(jī)關(guān)所委托的部分專有職權(quán)予以概括式和列舉式的規(guī)定，概括式規(guī)定在于明確委托原則、廓清需列舉規(guī)定的范圍，列舉式規(guī)定主要針對(duì)須有明文法律依據(jù)的專有職權(quán)。

其次，輔警能否以個(gè)人名義接受公安機(jī)關(guān)的委托？有研究者認(rèn)為：“由于個(gè)人很難具備行使行政職權(quán)的條件, 為了保證行政職權(quán)的正確行使, 不應(yīng)將行政職權(quán)委托給個(gè)人行使”[14]；“受托主體雖然不是正式的行政主體，但它畢竟行使的是國(guó)家行政權(quán)，而國(guó)家行政權(quán)涉及公民的切身利益，且具有極強(qiáng)的國(guó)家意志性、執(zhí)行性、法律性和強(qiáng)制性。我們很難奢求個(gè)人行為的嚴(yán)格規(guī)范，因此，筆者認(rèn)為個(gè)人不應(yīng)成為行政委托的受托主體，以維護(hù)國(guó)家行政權(quán)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。可以由個(gè)人所在的組織作為受托主體”[15]。但是，筆者認(rèn)為，在嚴(yán)格錄用條件、全面系統(tǒng)培訓(xùn)、嚴(yán)把考核關(guān)口的前提下，個(gè)人是能夠具備行使行政職權(quán)的條件的，事實(shí)上，即使將行政職權(quán)委托給“組織”，最終也是由個(gè)人來(lái)行使相應(yīng)職權(quán)。此外，目前無(wú)論是北京還是蘇州等地，都是由公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警進(jìn)行統(tǒng)一錄用、統(tǒng)一管理，并不存在公安機(jī)關(guān)與輔警個(gè)體之間的“組織”，因此將行政職權(quán)委托給“組織”的觀點(diǎn)并不符合現(xiàn)實(shí)情況。

第三，輔警行使受委托職權(quán)的過(guò)程中，是否具有獨(dú)立的主體意志？毋需討論的是：雖然輔警行使受委托的行政職權(quán)，但其并非行政主體，輔警是以公安機(jī)關(guān)(行政主體)的名義行使職權(quán)的行為主體。傳統(tǒng)行政法理論不承認(rèn)受托人有獨(dú)立的主體意志，認(rèn)為其只是對(duì)委托的行政主體意志的具體化。[16]9按此理論，則公安機(jī)關(guān)無(wú)需對(duì)輔警嚴(yán)格監(jiān)督管理，因其不具有獨(dú)立的主體意志，只不過(guò)是將公安機(jī)關(guān)的意志具體化而已，這顯然與現(xiàn)實(shí)情況不符。事實(shí)上，“行政主體在委托時(shí)與受托方同一性的東西只存在于行政職權(quán)之中，而不存在于雙方的意志之中，只要委托方和受托方是兩個(gè)主體，這種意志的割裂性就是天然存在的?！盵17]272當(dāng)然，意志的分割并不代表職權(quán)的分割、責(zé)任的分割，意志的分割或曰輔警具有獨(dú)立的主體意志是天然的、無(wú)法回避的問(wèn)題，這也是一再?gòu)?qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)輔警隊(duì)伍監(jiān)督管理的理論基礎(chǔ)所在。

第四，為什么不是行政助手而一定是行政委托？這個(gè)問(wèn)題既是上述第三個(gè)問(wèn)題的延伸討論，也是之所以將輔警的法律地位基于行政委托理論討論的小結(jié)。行政助手理論與行政委托理論存在一定相似之處，即無(wú)論是在哪種理論框架內(nèi)，輔警所行使的行政職權(quán)均由與公安機(jī)關(guān)簽訂的行政合同產(chǎn)生；輔警均不能以自己的名義對(duì)外行使職權(quán)；輔警行使職權(quán)的行為所產(chǎn)生的法律后果均由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。兩種理論的主要分歧在于：如果承認(rèn)輔警的行政受托人地位，則意味著承認(rèn)其可以獨(dú)立行使受托職權(quán)，然而就當(dāng)前輔警隊(duì)伍的整體素質(zhì)和現(xiàn)狀而言，多數(shù)情況下，輔警獨(dú)立行使職權(quán)就意味著權(quán)力被濫用、公民權(quán)利被侵害的可能性大大增加。但如果僅將輔警作為公安機(jī)關(guān)“延長(zhǎng)的手腳”，則上述隱憂可大大減小，因?yàn)樵谛姓掷碚摽蚣芟?，輔警是作為公安機(jī)關(guān)的工具出現(xiàn)的，其必須按照公安機(jī)關(guān)的指示、指揮和命令進(jìn)行活動(dòng)，沒(méi)有獨(dú)立活動(dòng)的空間。筆者認(rèn)為，“僅將輔警作為公安機(jī)關(guān)‘延長(zhǎng)的手腳’”的觀點(diǎn)只是部分研究者的一廂情愿，實(shí)踐中，輔警單獨(dú)出警、甚至在一定范圍內(nèi)運(yùn)用自由裁量權(quán)的情況比比皆是，我們不可能僅僅依據(jù)一個(gè)“行政助手理論”就將這些輔警統(tǒng)統(tǒng)撤回，要求其必須在民警的眼色和指示下行使有限職權(quán)。我們應(yīng)當(dāng)做的，是不斷拓展、深入行政法理論研究，積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，行政委托理論承認(rèn)輔警作為獨(dú)立的行為主體具有獨(dú)立的主體意志，恰恰能夠解釋輔警單獨(dú)出警、獨(dú)立履行職責(zé)的問(wèn)題(當(dāng)然也要加以限制和明確界定)。此外，從世界上其他國(guó)家和我國(guó)港、臺(tái)地區(qū)的做法來(lái)看，輔警制度的發(fā)展趨勢(shì)就是走法治化的道路，法律將對(duì)輔警的職責(zé)范圍加以明確具體的規(guī)定，這其中既包括輔警的輔助執(zhí)法權(quán)，也包括其能夠獨(dú)立履行的職責(zé)，還包括其不能履行的職責(zé)。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)大背景下，輔警最終應(yīng)當(dāng)作為正式警力的輔助力量和有益補(bǔ)充存在，而不僅僅是警察的“助手”。

(二)把握重點(diǎn)，全面建立現(xiàn)代輔警制度

輔警力量的使用已不可逆轉(zhuǎn)，要建立科學(xué)、規(guī)范、高效的現(xiàn)代輔警制度，惟一的選擇就是走法治化道路。2011年第十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議曾對(duì)部分代表提出的關(guān)于制定輔警法的議案和公安部關(guān)于“有必要加強(qiáng)相關(guān)立法”的意見(jiàn)進(jìn)行專門(mén)審議，最終認(rèn)為：輔警屬于公安機(jī)關(guān)輔助人員，不具有公安民警身份和執(zhí)法資格，對(duì)其使用和管理是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，可以通過(guò)制定部門(mén)規(guī)章解決，可不制定專門(mén)法律。按此思路，公安部應(yīng)著手制定《輔警條例》，可參照《人民警察法》的立法思路，將輔警定位為公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員，從“權(quán)利義務(wù)”、“職責(zé)范圍”、“招聘離職”、“日常管理”、“待遇保障”、“監(jiān)督檢查”、“責(zé)任處分”等多方面入手，從根本上實(shí)現(xiàn)輔警制度的法治化、規(guī)范化發(fā)展。

首先，在上述多方面的立法內(nèi)容中，最核心的內(nèi)容當(dāng)屬輔警的“職責(zé)范圍”，對(duì)此，應(yīng)與《人民警察法》的相關(guān)規(guī)定結(jié)合起來(lái)予以全面考慮?！度嗣窬旆ā返诙l規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)?！睋?jù)此，《人民警察法》在第二章細(xì)化規(guī)定了人民警察的14項(xiàng)職責(zé)和為履行職責(zé)所應(yīng)當(dāng)具備的12項(xiàng)權(quán)限。結(jié)合我國(guó)《憲法》第二章關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定以及我國(guó)《刑法》、《刑事訴訟法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《治安管理處罰法》等法律的規(guī)定進(jìn)行考察，可以在區(qū)分高權(quán)性警察權(quán)和低權(quán)性警察權(quán)的基礎(chǔ)上，將人民警察的職責(zé)范圍予以必要分類。一是警察保留職責(zé)(高權(quán)性警察權(quán))，即輔警不可涉足的職責(zé)范圍。凡涉及公民人身自由權(quán)、住宅、通訊自由和通訊秘密、合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等憲法性基本權(quán)利的事項(xiàng)，如包括限制人身自由在內(nèi)的各類行政處罰、刑事偵查、行政(刑事)強(qiáng)制措施等執(zhí)法工作；凡涉及國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)、技術(shù)偵察、反邪教、反恐怖、禁毒、打黑除惡等國(guó)家秘密的警務(wù)工作；凡涉及調(diào)查取證、制作和使用法律文書(shū)、技術(shù)鑒定、消防監(jiān)督、各類行政行為的決定等帶有決策性質(zhì)的警務(wù)工作，必須由人民警察履行職責(zé)。二是可以部分委托的職責(zé)(低權(quán)性警察權(quán))，即輔警可以在警察的指揮和監(jiān)督下，按照相應(yīng)崗位輔助履行的職責(zé)，包括：治安巡邏檢查、卡口值守、維持大型公共活動(dòng)以及突發(fā)案(事)件現(xiàn)場(chǎng)秩序、治安宣傳教育等警務(wù)活動(dòng)；疏導(dǎo)交通，勸阻、查糾交通安全違法行為，維護(hù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)秩序，開(kāi)展交通安全宣傳教育等警務(wù)活動(dòng)；社區(qū)管理、特種行業(yè)管理、養(yǎng)犬管理等公安行政管理活動(dòng)。[18]三是可以全部委托的職責(zé)，即輔警可以單獨(dú)履行的職責(zé)，包括：保護(hù)案(事)件現(xiàn)場(chǎng)；向公安機(jī)關(guān)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的違法犯罪活動(dòng)；將現(xiàn)場(chǎng)抓獲的違法犯罪嫌疑人扭送到公安機(jī)關(guān)；糾紛調(diào)解；參加搶險(xiǎn)救災(zāi)；執(zhí)行公安機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況布置的其他非執(zhí)法性工作任務(wù)等。在制定《輔警條例》時(shí)，可以采取概括式和列舉式(肯定列舉與否定列舉并用)相結(jié)合的方式有層次地確定輔警的職責(zé)范圍。

第二，關(guān)于輔警的待遇保障。筆者認(rèn)為，輔警崗位是一個(gè)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系緊密的準(zhǔn)公共崗位，這一性質(zhì)決定輔警的經(jīng)費(fèi)不能走市場(chǎng)化的路子，而應(yīng)該由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是維護(hù)公共安全必須付出的社會(huì)成本。具體的經(jīng)費(fèi)保障體制可參考公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的多級(jí)管理模式，按照一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的方式，逐級(jí)保障輔警隊(duì)伍的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。各地公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，有條件的可以借鑒諸如蘇州、北京等地的財(cái)政保障做法。因此，關(guān)于輔警的待遇保障事項(xiàng)無(wú)法在公安部《輔警條例》中體現(xiàn)(可以做出概括性規(guī)定)，需要由具有立法權(quán)限的各地方根據(jù)《輔警條例》所規(guī)定的基本原則和各地具體情況制定《輔警管理辦法》，將輔警的人事編制、工資待遇、保險(xiǎn)福利、撫恤待遇等予以細(xì)化規(guī)定。其中，輔警的工資待遇應(yīng)當(dāng)有逐級(jí)晉升的空間，對(duì)表現(xiàn)突出的輔警應(yīng)當(dāng)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。有輔警經(jīng)歷的公民報(bào)考公務(wù)員時(shí)，在符合法律對(duì)公務(wù)員招錄規(guī)定的前提下，招錄機(jī)關(guān)可以將輔警經(jīng)歷與當(dāng)前公務(wù)員招錄中所要求的“基層經(jīng)歷”、“大學(xué)生村官”等經(jīng)歷同等對(duì)待。此外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)為輔警履行職責(zé)提供必要的裝備條件，包括服裝、標(biāo)識(shí)和裝備等。需要注意的是，輔警的服裝樣式、標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于人民警察，且輔警不得持有或者使用武器、警械等警用裝備。

第三，關(guān)于輔警的監(jiān)督管理。《輔警條例》應(yīng)對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容予以專章規(guī)定，可以從以下三個(gè)層次進(jìn)行具體規(guī)定。一是應(yīng)當(dāng)從源頭加強(qiáng)管理，即嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定輔警招聘標(biāo)準(zhǔn)、工作程序及制度規(guī)范，各基層單位輔警招聘工作要嚴(yán)格按照上級(jí)公安機(jī)關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，由政工部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施?！遁o警條例》可將“政治可靠、服從指揮、遵紀(jì)守法、勤奮敬業(yè)”作為人員招聘的基本條件。此外，《輔警條例》還應(yīng)明確不得招錄的幾種情形，堅(jiān)決防止將有不良思想傾向、有違法犯罪記錄、被開(kāi)除公職、有社會(huì)惡習(xí)、素質(zhì)不高、作風(fēng)渙散的人員招入輔警隊(duì)伍。二是應(yīng)當(dāng)在輔警履職的過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)管?！遁o警條例》可就此做如下規(guī)定：“輔警履行輔助職責(zé)應(yīng)當(dāng)在民警的指揮、帶領(lǐng)和監(jiān)督下進(jìn)行，在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，輔警應(yīng)當(dāng)服從人民警察的命令，聽(tīng)從人民警察的指揮，不得超越職責(zé)范圍履行警務(wù)活動(dòng)”；“輔警應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)履行獨(dú)立職責(zé)，并及時(shí)將履行職責(zé)的時(shí)間、處所、原因和過(guò)程向所屬公安機(jī)關(guān)報(bào)告，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出明確指令，需要警察到場(chǎng)處置的，人民警察應(yīng)立即出警，輔警不得超越職責(zé)范圍履行警務(wù)活動(dòng)”等等。三是應(yīng)當(dāng)對(duì)輔警違法、違規(guī)履職的法律責(zé)任予以明確規(guī)定(也可設(shè)專章規(guī)定)。參照《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》第三十條的規(guī)定：“警務(wù)輔助人員違反有關(guān)法律、法規(guī)以及本辦法規(guī)定的，公安機(jī)關(guān)可以依法解除勞動(dòng)合同；尚不構(gòu)成解除勞動(dòng)合同的，由公安機(jī)關(guān)給予處分。警務(wù)輔助人員違反本辦法的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”該條款易引發(fā)的疑問(wèn)在于：此處的“處分”性質(zhì)如何？依據(jù)是什么？根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，目前的處分主要包括針對(duì)共產(chǎn)黨員的黨內(nèi)紀(jì)律處分，針對(duì)共青團(tuán)員的團(tuán)內(nèi)紀(jì)律處分，針對(duì)解放軍士兵、軍官和文職干部的處分，針對(duì)人民警察、公務(wù)員的行政處分，針對(duì)事業(yè)單位工作人員的處分以及如企業(yè)、工廠等其他一般組織針對(duì)內(nèi)部工作人員的處分等，每類處分的具體內(nèi)容又有所不同。輔警不是警察，沒(méi)有行政機(jī)關(guān)公務(wù)員身份，也不屬事業(yè)單位人員編制，與公安機(jī)關(guān)簽訂用工協(xié)議后接受公安機(jī)關(guān)的委托履行部分行政職責(zé)。鑒于此，筆者認(rèn)為，此處“處分”的性質(zhì)和依據(jù)可參照《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第46條：“對(duì)機(jī)關(guān)工勤人員給予處分，參照本規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定予以認(rèn)定。事實(shí)上，輔警除承擔(dān)上述法律責(zé)任外，根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》第十六條：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用”的規(guī)定，輔警(存在故意或重大過(guò)失)還應(yīng)當(dāng)接受公安機(jī)關(guān)的追償，承擔(dān)部分或全部賠償責(zé)任。

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責(zé)任編輯：韓 靜

A Discussion on the Legalization and Standardization of China's Auxiliary Police

Jin Yi1，Ding Yong2

(1.Beijing Police College, Beijing 102202, China; 2.Beijing Public Security Bureau, Beijing 100088, China)

Auxiliary police originated from ancient China, but it is in the UK and the USA that modern auxiliary police system with legalization and standardization as its hallmarks flourished. The existence of auxiliary police system had been justified by police practice in the long run. The development of China's auxiliary police system had experienced ups and downs in its four stages. Currently, it has gradually moved towards the phase of legalization construction. But there are still various problems, such as undefined legal status, unclear responsibilities, poor salary package and ineffective supervision, etc. Only by starting from scientifically defining the concept auxiliary police, adhering to the development path of legalization and standardization, adopting the theory of administrative entrustment, recognizing the legal status of auxiliary police, clarifying their responsibilities, and intensifying supervision on them, a contemporary auxiliary police system with Chinese characteristics could be comprehensively constructed.

auxiliary police; public security organization; police; legalization; standardization

2015-01-05

北京警察學(xué)院2014年度院級(jí)課題(2014K25)

金怡(1976-)，女，北京人，北京警察學(xué)院法律教研部行政法教研室主任，副研究員，從事警察學(xué)研究；丁勇(1976-)，男，北京人，北京市公安局治安管理總隊(duì)法制處案件管理科科長(zhǎng)，助理研究員，從事警察學(xué)研究。

D631.31

A

1009-3745(2015)02-0036-10