我國縣級政府機構(gòu)設(shè)置的問題與對策分析

丁雅玲　楊　雙

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我國縣級政府機構(gòu)設(shè)置的問題與對策分析

丁雅玲楊雙

楊雙(1990—)，女，河北唐山人，河北經(jīng)貿(mào)大學公共管理學院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：地方政府治理。

摘要：縣級政府的機構(gòu)設(shè)置問題是政府機構(gòu)改革中的關(guān)鍵一環(huán)，現(xiàn)階段，縣級政府的機構(gòu)設(shè)置存在著機構(gòu)重疊、人員編制不合理、地區(qū)創(chuàng)新能力差等問題，嚴重阻礙了縣級政府機構(gòu)改革的順利進行，導(dǎo)致政府職能得不到最大程度地發(fā)揮。本文分析了我國縣級政府機構(gòu)設(shè)置存在的問題，并從績效評估、人事管理、創(chuàng)新強化等方面提出了改革縣級政府機構(gòu)設(shè)置的對策，努力消除縣級政府機構(gòu)設(shè)置存在的問題，這樣不僅可以豐富行政管理理論，為以后的研究做好理論鋪墊，而且能夠更好地指導(dǎo)縣級行政工作的開展，提高政府行政辦事效率，以期更好地完善縣級政府的機構(gòu)設(shè)置。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)設(shè)置；人事管理；績效評估

一、引言

縣級政府在我國整個行政體系中占據(jù)重要地位，政府機構(gòu)是縣級政府的工作機關(guān)及其內(nèi)部組織，機構(gòu)設(shè)置的好壞，對一個地區(qū)乃至國家都產(chǎn)生深遠影響。我國于2007年2月14日在國務(wù)院第169次常務(wù)會議上通過了《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，這一條例的執(zhí)行為地方各級政府進行機構(gòu)設(shè)置的改革提供了理論基礎(chǔ)與法律約束。

從1949年以來，我國前后對縣級政府機構(gòu)進行了幾次大規(guī)模的改革，每一次改革都適應(yīng)了當時的經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境，對響應(yīng)國家精簡機構(gòu)的號召，完成縣級政府的工作具有重大推動作用。但是，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，縣級政府機構(gòu)設(shè)置的種種弊端也不斷顯露出來，所設(shè)置的機構(gòu)大體呈上升趨勢，在精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的循環(huán)中往復(fù)。編制不合理、機構(gòu)重疊、設(shè)置缺乏地方特色等問題與政治體制、經(jīng)濟體制、社會體制的改革不相適應(yīng)，大大束縛了地區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙了社會主義各項事業(yè)和市場經(jīng)濟的發(fā)展，影響了機構(gòu)設(shè)置的科學性、規(guī)范性。由此，分析研究我國縣級政府機構(gòu)設(shè)置存在的問題，提出深化縣級政府機構(gòu)設(shè)置的對策是一項重要研究。

二、我國縣級政府機構(gòu)設(shè)置存在的問題

從現(xiàn)實來看，作為我國政府體系中承上啟下的關(guān)鍵基層組織，盡管政府的機構(gòu)設(shè)置經(jīng)過了多次改革，并取得了一定成效，但對于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展而言，依然存在較多的不適應(yīng)。

(一)人員編制混亂

機構(gòu)和人員之間具有密切聯(lián)系，機構(gòu)的良好運行需要人員來實施，人員的安置也需要機構(gòu)來提供崗位，而人員的編排混亂問題嚴重阻礙了機構(gòu)的良好運行。首先，超編嚴重。機構(gòu)除了設(shè)置正式的正職人員過多外，還出現(xiàn)了副職領(lǐng)導(dǎo)“扎堆”現(xiàn)象，不但“名正言順”的副職數(shù)量可觀，而且還有不一而足的“附加”或“加注”的“括號”領(lǐng)導(dǎo)，這都加重了所設(shè)機構(gòu)的負荷力，不利于機構(gòu)的正常運行。其次，缺編嚴重。機構(gòu)人員的設(shè)置雖然存在超編現(xiàn)象，但也存在一定數(shù)量上的缺編問題，其主要集中在公務(wù)員編制上?？h級領(lǐng)導(dǎo)為了減少地區(qū)財政負擔，以合同工的方式招聘工作人員，不解決他們的編制問題，人為的造成了缺編現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得一個機構(gòu)中編制崗位浪費，同時加劇了機構(gòu)人員冗多的現(xiàn)象。從實質(zhì)上講，這些所有的不合理現(xiàn)象只說明了一個問題，那就是人員編制不科學。

(二)臨時機構(gòu)林立

有時，政府單位為了更及時地完成上級政府安排的工作和任務(wù)，在平常所設(shè)機構(gòu)的基礎(chǔ)上，會成立另外的具體臨時工作機構(gòu)，例如，為推動港口發(fā)展，加大招商引資力度的，會在各大新型港口開發(fā)區(qū)設(shè)立多種機構(gòu)，管委會這種為招商引資而建立的臨時機構(gòu)，成立之初，確實發(fā)揮了很大作用，但作為城市建成區(qū)前身存在的開發(fā)區(qū)，它具有過渡性和臨時性，所以開發(fā)區(qū)管委會也具有臨時性，當它的任務(wù)完成時，若不能將其及時撤掉，這些各式各樣的工作小組就會嚴重阻礙機構(gòu)的正常運作,造成機構(gòu)人員閑置、政出多門的現(xiàn)象。

(三)設(shè)置缺乏地方特色

盡管中央政府一直都強調(diào)政府的機構(gòu)設(shè)置不必“上下對口”，但實際上,這條規(guī)則一直或明或暗地被各級行政單位遵循著。上面有一個廳，下面就會有一個局和科與其對應(yīng)。例如，在2005年，承安縣雖然撤銷了信訪局，成立群眾工作局，2006年在群眾工作局的基礎(chǔ)上組建了群工部，但是后來，為了與上級的信訪部門進行對接，結(jié)果信訪局的牌子又掛了回來，像這樣撤了建，建了又撤，目的只為迎合上級，為完成任務(wù)而完成任務(wù)，最終只會使得各級政府機構(gòu)出現(xiàn)“上下一般粗”、職權(quán)重疊、同構(gòu)性強的現(xiàn)象。一個地區(qū)沒有依據(jù)當?shù)貙嶋H情況而設(shè)立的機構(gòu)，是發(fā)揮不出積極的作用的，我們應(yīng)該正視這個問題。

三、我國縣級政府機構(gòu)設(shè)置的對策分析

縣級政府的機構(gòu)設(shè)置是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需根據(jù)現(xiàn)實形勢循序漸進、統(tǒng)籌規(guī)劃、重點突破。

(一)確立機構(gòu)設(shè)置評估體系

設(shè)立評估體系是檢驗政府機構(gòu)設(shè)置改革成效的重要方式，是總結(jié)錯誤經(jīng)驗、降低機構(gòu)不合理性的重要手段。第一，評估縣級政府機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、人員編制數(shù)目、臨時機構(gòu)數(shù)量等是否符合法定的標準；第二，考核各部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量、崗位設(shè)置數(shù)量、后勤機構(gòu)數(shù)量是否標準；第三，對比機構(gòu)改革后政府部門和人員與機構(gòu)改革前的數(shù)量(要剔除新進人員人數(shù))，以通過這些較容易量化的指標，逐步確立機構(gòu)設(shè)置的評估體系，進一步推進機構(gòu)設(shè)置改革的順利進行。

(二)合理規(guī)范編制管理

強化機構(gòu)編制管理，嚴控總量、盤活存量，著力查處違法違紀行為，將行之有效的管理辦法和手段上升為制度規(guī)范，進一步推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化。1.實行實名制。實名制是指公民必須在社會活動中依法出具、使用居民身份證登記的真實姓名的行為。在政府機構(gòu)里，對人員編制進行實名制管理，按照規(guī)定類別和特定程序定編到人，把抽象的編制具體化，使自然人的進編有章有法，讓在編人員的身份認定有憑有據(jù)，實現(xiàn)管理編制、管理人員、管理經(jīng)費等多環(huán)節(jié)的有機統(tǒng)一，從制度上解決超編和混編混崗問題，從源頭上強化了機構(gòu)編制管理。2.設(shè)置人員限額，進行總量控制。在縣級政府的機構(gòu)設(shè)置中，應(yīng)該根據(jù)各縣的人口比例、管轄面積和經(jīng)濟發(fā)展的速度來核定和分配所設(shè)部門的人員限額，從總量上加以控制，并根據(jù)現(xiàn)實形勢發(fā)展，適時更新人員編制，包括領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)，該增的增該減的減，并留有一定余地，實行法制化控編。

(三)突出地域特色

據(jù)調(diào)查，各縣政府新增機構(gòu)中，80%是根據(jù)上級指示設(shè)的,雖然我們不能把所有上級部門所要求設(shè)置的機構(gòu)都視為不合理，但在機構(gòu)設(shè)置的改革方案設(shè)計之初，就必須對中央和地方不同層級將出現(xiàn)的不同問題，有充分估計，在大部制改革的頂層設(shè)計中，留下足夠的回旋空間，強化地區(qū)在機構(gòu)設(shè)置上的創(chuàng)新意識，需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)可以“上下對口”，以方便工作；不需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)，則可以給地方留有足夠的空間，使地方政府可以根據(jù)自身實際情況，充分發(fā)揮地方的自主性和創(chuàng)新性，因地制宜地設(shè)置相關(guān)機構(gòu)，上級部門不得以“不對口”，給地方政府在工作流程上設(shè)置障礙，這樣做不僅可以提高所設(shè)機構(gòu)的效率，而且增加了地方工作的自主性，有利于政務(wù)的順利開展。

總的來講，政府機構(gòu)設(shè)置雖然仍存在機構(gòu)臃腫、人員超編、創(chuàng)新能力差等問題，但消除這些問題需要一個長期的過程，我們必須以科學理論為指導(dǎo)、嚴格的法律規(guī)范為保障，充分考慮各地差異以及各種外部環(huán)境的影響，通過探索縣級政府機構(gòu)設(shè)置的問題，找出癥結(jié)所在，從而制定出一套科學的方案，來進行機構(gòu)設(shè)置的改革，逐漸解決這些疑難雜癥，建立一個精簡、高效、統(tǒng)一、靈活的政府。(作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學)

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作者簡介：丁雅玲(1992—)，女，河北唐山人，河北經(jīng)貿(mào)大學公共管理學院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：地方政府治理。