邵陽市“營改增”政策實施的效果、成因及政策建議

鐘海

“營改增”政策是新一屆政府推進(jìn)財稅體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的一項重要舉措，其目的在于通過稅收杠桿的引導(dǎo)作用，鼓勵企業(yè)延長生產(chǎn)鏈條，增加生產(chǎn)經(jīng)營的附加值。2013年8月份，“營改增”政策在邵陽轄內(nèi)試點推行，所涉及的行業(yè)有交通運輸業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和郵政服務(wù)業(yè)。2014年1月份，新增了郵政服務(wù)行業(yè)作為試點，截止到2014年6月份，邵陽市共有交通運輸業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和郵政服務(wù)業(yè)三個行業(yè)進(jìn)行了“營改增”政策試點。

“營改增”政策作為新一輪財稅體制改革的先行軍，具有極強的政策傾向性，隨著改革的逐步深入，必將對財稅體制和實體經(jīng)濟運行產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。然而，在政策推行的初期，政策的效果會受到多種因素的影響，就邵陽市而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、工業(yè)化水平低、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營鏈條短的客觀經(jīng)濟條件會對政策的效果產(chǎn)生一定的制約作用，導(dǎo)致“營改增”政策在初期實施的效果具有極大的不確定性。本文將對邵陽地區(qū)“營改增”政策實施過程中對財政收入、行業(yè)發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營等方面帶來的影響進(jìn)行深入的分析，從而總結(jié)政策的成效和存在的問題，剖析其原因，并結(jié)合在當(dāng)前經(jīng)濟、財稅形勢相對嚴(yán)峻的背景下，提出若干政策建議，增強“營改增”政策的效果。

一、邵陽市“營改增”政策實施的總體情況

（一）總體政策效果不佳，且行業(yè)差異巨大。截止到2013年6月末，邵陽市“營改增”增值稅收入為3538萬元，占全部入庫稅收的比重僅為2.77%。由于總量規(guī)模占比過低，其對財稅收入結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用極為有限。從行業(yè)來看，“營改增”政策的行業(yè)性差異巨大，“營改增”增值稅收入主要集中在交通運輸行業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，兩者2014年上半年分別實現(xiàn)收入1973萬元、1566萬元，占總“營改增”收入的比重分別為55.7%、44.2%，而郵政業(yè)“營改增”改革的增值稅收入僅為2.29萬元，幾乎可以忽略不計。

“營改增”政策實現(xiàn)的稅收收入占全部入庫稅收的比重過低，對整個稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用極為有限，在地方政府追求財政收入高增長的沖動下，難以對“營改增”政策引起足夠的重視。從分行業(yè)的情況來看，“營改增”政策在不同行業(yè)之間的效果差異巨大，郵政行業(yè)的“營改增”政策幾乎沒有效果。

（二）企業(yè)稅負(fù)沒有出現(xiàn)明顯的改觀，小微企業(yè)稅負(fù)反而加重。為進(jìn)一步掌握“營改增”政策對企業(yè)微觀層面的影響，我們選取了40家企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查，40家樣本企業(yè)中有大型企業(yè)4家，中型企業(yè)19家，小微企業(yè)17家。從企業(yè)反饋的調(diào)查情況來看，有14家企業(yè)的稅負(fù)反而加重了，占總樣本的比重為35%，其中小微企業(yè)有10家，占全部小微企業(yè)的比重為55.5%。從實際的數(shù)據(jù)來看，2013年8-12月份，40家企業(yè)的營業(yè)稅+增值稅兩項合計數(shù)與當(dāng)期產(chǎn)值合計數(shù)比值的均值為9.71%，較“營改增”政策實施以前下降了0.96個百分點，2014年1-3月份，這一指標(biāo)為10.77%，環(huán)比上升了0.97個百分點。表1為40家樣本企業(yè)的稅負(fù)情況。

二、原因分析

（一）進(jìn)項增值稅發(fā)票抵扣作用尚未充分體現(xiàn)?！盃I改增”政策允許企業(yè)利用進(jìn)項增值稅發(fā)票進(jìn)行稅收抵扣，從而鼓勵企業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加快轉(zhuǎn)型升級。而在實際中，企業(yè)受制于生產(chǎn)經(jīng)營的層次和實力，僅僅有少數(shù)企業(yè)能夠充分利用進(jìn)項增值稅發(fā)票抵扣而實現(xiàn)稅負(fù)負(fù)擔(dān)下降，而小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營鏈條更短，更沒有足夠的可抵扣的進(jìn)項增值稅發(fā)票，經(jīng)濟基礎(chǔ)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實現(xiàn)條件抑制了“營改增”的效果。在調(diào)查的40家企業(yè)中，僅有7家企業(yè)是由于企業(yè)購置的應(yīng)稅貨物及勞務(wù)等進(jìn)項稅金抵扣作用帶來稅負(fù)的下降，而且均是大中型企業(yè)。

（二）行業(yè)間的稅率差異造成“營改增”政策效果的巨大差異?！盃I改增”所涉及的行業(yè)中，行業(yè)間的稅率水平差達(dá)到了8個百分點的巨大差距。過大的稅率差直接異化了“營改增”政策在不同行業(yè)之間的政策效果。造成這種情況的主要原因是由于行業(yè)之間的生產(chǎn)經(jīng)營的特點不同所形成的。比如，對于郵政服務(wù)業(yè)而言，其經(jīng)營所需要的生產(chǎn)要素中能夠進(jìn)行稅收進(jìn)項抵扣的部分非常有限，而“營改增”政策的效果恰恰主要體現(xiàn)在允許生產(chǎn)過程中的進(jìn)項稅收可以抵扣，直接導(dǎo)致了在郵政服務(wù)業(yè)中“營改增”政策的實施幾乎沒有任何效果。

（三）“營改增”試點實施的過程中，地方政府沒有出臺相應(yīng)的配套措施。從邵陽的情況來看，邵陽經(jīng)濟發(fā)展程度低，財政收支主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付進(jìn)項維持，有限的地方政府財政實力難以為“營改增”提供有力的政策和資金支持。同時，“營改增”政策對地方政府而言，是一種調(diào)整財稅收入結(jié)構(gòu)的政策，并不能給地方政府帶來做大做強財稅收入總量的效應(yīng)，反而會在一定程度上拉低當(dāng)前整個地方政府的財政收入增長，在利益驅(qū)動下，地方政府也不愿意為“營改增”政策的實施提供配套的措施安排，沒有出臺相應(yīng)的配套支持政策對企業(yè)的稅負(fù)上升的部分進(jìn)項抹平，影響了“營改增”政策效果的發(fā)揮。

（四）“營改增”后所適用的稅率的變化造成部分企業(yè)稅負(fù)加重。“營改增”政策實施后，企業(yè)所適用的稅率發(fā)生了改變，一些企業(yè)所適用的稅率隨即提高，這也導(dǎo)致了部分企業(yè)稅負(fù)水平加重。從調(diào)查反饋的情況來看，也反映出了這一問題的影響，14家“營改增”后稅負(fù)比率上升的企業(yè)中，有3家企業(yè)認(rèn)為“營改增”政策實施后企業(yè)所適用稅率上升是導(dǎo)致其稅負(fù)加重的重要原因，并且全部中在交通運輸行業(yè)。

三、政策建議

（一）進(jìn)一步完善稅制，縮小行業(yè)間的稅負(fù)差距。在“營改增”政策實施的過程中，不同行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式、技術(shù)水平、要素投入等方面的差異性，容易造成“營改增”政策在行業(yè)之間產(chǎn)生過大的差異，既損害了政策的公平性，也在一定程度上抑制了相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。因此，有必要對不同行業(yè)的稅率差進(jìn)行合理的調(diào)整，降低較高的稅率，適當(dāng)對稅率水平較低的行業(yè)提高較低稅率，從而強化政策的平等性。同時針對企業(yè)對稅收政策了解程度不夠的實現(xiàn)情況，組織開展管理、稅務(wù)、財務(wù)、運營等人員的政策專項培訓(xùn)，有效幫助企業(yè)用好用活政策。

（二）在“營改增”實施的初級階段，適度擴大企業(yè)進(jìn)項稅費可抵扣的范圍。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，生產(chǎn)技術(shù)水平大多相對較低，缺乏足夠的可供抵扣的進(jìn)項稅費，造成了“營改增”政策能夠帶來的企業(yè)“減負(fù)”效應(yīng)空間大幅壓縮，導(dǎo)致本應(yīng)該有利于企業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的政策效果出現(xiàn)了偏差，企業(yè)的稅負(fù)負(fù)擔(dān)上升。在“營改增”政策實施的初級階段，企業(yè)受制于經(jīng)營鏈條和技術(shù)水平的限制，企業(yè)缺乏足夠的抵稅資源，建議允許在試點前期，將企業(yè)的研究開發(fā)費用、宣傳廣告費用、人力資本開發(fā)費用、專利權(quán)使用費用、非專利技術(shù)轉(zhuǎn)讓費等無形資產(chǎn)支出作為進(jìn)項稅額允許抵扣。

（三）建議政府積極關(guān)注“營改增”相關(guān)政策的變化，及時出臺微調(diào)措施。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府而言，往往更關(guān)注經(jīng)濟增長和財稅增收，在經(jīng)濟發(fā)展上短期行為比較明顯，對“營改增”政策的長期效應(yīng)即缺乏理解，也未能引起足夠的重視。在“營改增”政策的實施過程中，上級政府部門可以通過加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持政策激發(fā)地方政府的積極性。通過財政杠桿的引導(dǎo)作用，鼓勵地方政府出臺配套措施，對稅負(fù)比重上升的企業(yè)，尤其是小微企業(yè)，設(shè)定“緩沖期”，給予適度的返還，熨平政策的沖擊，加大對稅制改革中的試點行業(yè)的優(yōu)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級提供扶持幫助。

四、結(jié)語

“營改增”政策是新一輪財稅改革的前奏，隨著改革的穩(wěn)步推進(jìn)，“營改增”政策將對整個國民經(jīng)濟和財稅體制將產(chǎn)生越來越大的影響，“營改增”政策的實施著眼于長遠(yuǎn)的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，而在政策實施的初期，由于地區(qū)性、行業(yè)性、資源稟賦以及生產(chǎn)技術(shù)水平的差異，并通過政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)和放大作用，進(jìn)而造成“營改增”政策帶來的效果和影響在不同地區(qū)和不同行業(yè)間表現(xiàn)出來極大的差異性，這些差異性反過來抑制了政策的效果，在一定程度上會偏離了政策的初衷。作為一項重要的財稅政策，有必要通過適時、適度調(diào)整政策的規(guī)則，發(fā)揮屬地政府的積極作用，從而為“營改增”政策的實施提供更為有利的環(huán)境，進(jìn)而形成促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的強大動力。