預(yù)算資金績效評估研究

袁紹敏

摘要：黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效評價工作，黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”；黨的十八屆三中全會要求“透明預(yù)算，提高效率，改進預(yù)算管理制度”，進一步明確要提高預(yù)算資金使用績效。如何建立科學(xué)的預(yù)算資金績效評估機制，進一步提高預(yù)算資金的配置效率，以盡可能少的投入提供更好、更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，越來越引起人們的廣泛關(guān)注，成為管理決策的重點。本課題旨在通過“內(nèi)涵目的-現(xiàn)狀問題-頂層設(shè)計”的研究路徑，探討如何建立預(yù)算資金績效評價機制，以推動預(yù)算資金績效評估工作有序開展。

關(guān)鍵詞：預(yù)算資金；績效評估；研究

一、預(yù)算資金績效評估內(nèi)涵

預(yù)算資金績效評估是指有關(guān)職能部門或第三方機構(gòu)根據(jù)預(yù)定的績效目標，運用科學(xué)、規(guī)范的績效評估程序、評估標準和評估方法，對預(yù)算資金的效率性和效益性進行客觀公正評價的一系列活動。它的全過程包括事前預(yù)測、事中監(jiān)督、事后評估及結(jié)果反饋運用。

（一）事前預(yù)測。各預(yù)算部門根據(jù)自身的履職情況，從實際需求出發(fā)，編制項目計劃書，主要內(nèi)容應(yīng)包括申報部門基本情況和項目發(fā)展總體規(guī)劃；制作項目可行性報告，主要包括項目必要性、實施方案、預(yù)期達到的績效目標、所產(chǎn)生的社會或經(jīng)濟效益等；按照項目定額標準編制項目預(yù)算，預(yù)計資金需求及使用安排。這也是一個自我評估的過程。

（二）事中監(jiān)督。在項目預(yù)算執(zhí)行的過程中，財監(jiān)、審計等部門要對其真實性、合規(guī)性等進行檢查監(jiān)督；上級管理部門要對其執(zhí)行進程中的均衡性、合理性進行指導(dǎo)或警示。

（三）事后評估。預(yù)算項目完成后，預(yù)算資金評估專門機構(gòu)或第三方機構(gòu)要認真地核實項目評估資料的真實性，按照規(guī)范的工作程序和明確的標準，運用豐富而科學(xué)的評價手段，對預(yù)算項目的績效作出客觀、公正、專業(yè)、權(quán)威的評估。

（四）評估結(jié)果反饋與運用。評估結(jié)果貴在應(yīng)用，既是使部門預(yù)算績效管理落到實處、取得實效的關(guān)鍵，也是整個工作的落腳點。要建立預(yù)算資金績效評估結(jié)果通報制度、公示制度、評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤制度等。對于績效好的可按項目資金的一定比例給予單項獎勵；評估結(jié)果尚可的按謹慎性原則安排預(yù)算；預(yù)算資金使用效果較差的，責(zé)令整改，減撥資金，甚至取消項目。逐步建立與干部任用、獎懲相結(jié)合的績效問責(zé)機制，將責(zé)任追究落實到人。真正做到預(yù)算資金有進有退，有增有減，使績效評估結(jié)果在預(yù)算績效管理中得到充分應(yīng)用。

二、預(yù)算資金績效評估的目的

（一）提高預(yù)算資金的使用效率。科學(xué)的績效評估機制，將有助于各部門加強預(yù)算資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，提高預(yù)算資金的使用效益，有利于預(yù)算部門合理配置資源，優(yōu)化預(yù)算資金支出結(jié)構(gòu)。通過預(yù)算資金績效評價獲取的相關(guān)信息，決策者可有效規(guī)避風(fēng)險及短期行為，緩解資金供需矛盾的現(xiàn)狀，提高預(yù)算支出決策的科學(xué)性與前瞻性，力促有限資源效益最大化。

（二）提高部門預(yù)算的編制效率。開展績效評估是規(guī)范和完善預(yù)算資金管理的一項基礎(chǔ)性工作，有利于打破傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算管理模式，實現(xiàn)真正意義上“零基預(yù)算”，提高部門預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化和精細化水平。評估結(jié)果的運用也可為部門預(yù)算節(jié)省大量的人力、物力、財力，大大減少部門預(yù)算編制和批復(fù)時間，這就為預(yù)算資金均衡、合理使用創(chuàng)造有利條件。

（三）從源頭抵制浪費與腐敗。開展績效評估就是響應(yīng)當(dāng)前中央提倡的厲行節(jié)約、反對鋪張浪費的有關(guān)精神，強化“花錢更少、辦事更好、辦事更多”的理念。也有利于預(yù)算單位強化預(yù)算資金管理，強調(diào)資源的合理匹配，杜絕資金配置不規(guī)范、不透明，上下“博弈”、討價還價，地區(qū)之間、部門之間、項目之間苦樂不均，資金短缺與資金浪費并存等現(xiàn)象，裁減可有可無的項目，以更好地保障必需支出。通過及時反饋、追蹤評估預(yù)算資金運行效率情況，促使資金使用者對項目執(zhí)行結(jié)果負責(zé)，同時完善相應(yīng)的問責(zé)機制，從源頭上預(yù)防腐敗。

三、預(yù)算資金績效評估現(xiàn)狀及不足

（一）預(yù)算資金績效意識不強讓評估可有可無。自實施部門預(yù)算以來，各單位更多側(cè)重于預(yù)算資金支出管理的合法性和規(guī)范性，雖有一定的績效理念貫穿其中，但距離真正的績效管理相距甚遠，并未在根本上動搖“重資金使用、輕績效管理”的傳統(tǒng)理財觀念?？冃гu估機制建設(shè)也未得到足夠重視，導(dǎo)致此項工作進展甚微。再者尚未制定出臺績效評估結(jié)果運用辦法、工作考核獎懲辦法和責(zé)任追究制度等。在沒有制度約束的情況下，也可能導(dǎo)致績效評估過程流于形式，造成評估結(jié)果不客觀、不真實，這樣的績效評估結(jié)果也無法運用。

（二）部門（單位）利益驅(qū)動讓評估失去動力源。有的部門（單位）因自身利益而對預(yù)算資金績效較少關(guān)心，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，想方設(shè)法規(guī)避評估。一是在預(yù)算申報環(huán)節(jié)，存在多報經(jīng)費現(xiàn)象。二是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，不重視績效管理。三是為了保護自自身的利益，提供虛假、片面的信息，造成評價結(jié)果的失真。

（三）機制建設(shè)不健全讓評估失去了基礎(chǔ)

1.規(guī)章制度比較零散，尚未形成統(tǒng)一體系。目前，績效評價尚缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計和立法保障，預(yù)算績效評價規(guī)章制度也比較零散，未能形成統(tǒng)一的框架體系，評估制度建設(shè)還處于滯后狀態(tài)。

2.基礎(chǔ)體系不夠完整，無法形成技術(shù)支撐?？冃гu估指標、評估方法、信息數(shù)據(jù)庫共同構(gòu)成了績效評估的基礎(chǔ)技術(shù)支撐體系，這幾個方面目前都存在不足，影響了績效評價工作的有效推進。一是績效評估指標未統(tǒng)一。預(yù)算資金績效評估內(nèi)容具有綜合性、復(fù)雜性，涉及經(jīng)濟、社會等多方面，目前，績效評估主要還是通過財務(wù)數(shù)據(jù)等技術(shù)指標進行評估，評估側(cè)重于預(yù)算資金使用的合法合規(guī)性，對預(yù)算資金的使用效率和效益評價較少。同時，評價指標設(shè)置也非常單一，沒有形成一套科學(xué)完整規(guī)范的指標體系，不能從不同項目支出性質(zhì)、不同層次進行系統(tǒng)綜合考核評價，影響了績效評估結(jié)果的公正性、合理性。二是評估方法難以選擇。科學(xué)的評估方法是績效評估結(jié)果客觀、準確的保障，是提高績效評價工作權(quán)威性的前提。目前運用的一般都是成本-效益分析法、目標比較法、因素分析法等比較簡單的方法。計分方法也相對過于簡單，權(quán)重的設(shè)置也往往僅憑經(jīng)驗，主觀因素影響較大。并且在指標體系尚不健全的情況下，定量評估的方法運用受到定量指標較少，分類較粗的限制，評估結(jié)果的缺乏權(quán)威性。三是信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)相對滯后。一些必要的數(shù)據(jù)整理與信息統(tǒng)計制度還未建立，預(yù)算資金績效評估無法得到大量、全面、可靠的績效信息數(shù)據(jù)庫的支撐。在績效評價工作中，目前預(yù)算項目的數(shù)據(jù)大多是由被評價單位提供的，其準確性和完整性成疑。

（四）專業(yè)機構(gòu)的缺失和人才的匱乏讓評估失去權(quán)威性

1.未有專門的評估部門。目前，預(yù)算資金績效評估比較零星，一般是作為調(diào)研課題進行；或由審計等部門進行某個專項的績效審計。由于目前沒有建立專門機構(gòu)，對績效評價工作的推動還不夠有力，對開展績效評估的流程不夠清晰。在這種情況下，相關(guān)部門干脆抱著多一事不如少一事的態(tài)度，對新改革、新事物有畏難情緒，工作不積極、不主動，滿足于應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)，做表面文章。

2.專業(yè)人才嚴重匱乏?？冃гu估涉及面廣、專業(yè)技術(shù)性強，需要具較強綜合能力的高素質(zhì)人才。目前，評估機構(gòu)具有各方面專業(yè)知識，又熟悉績效評價業(yè)務(wù)全過程的專家級人員較少，且缺少足夠的工作經(jīng)驗，難以滿足涵蓋全部預(yù)算項目績效評價的現(xiàn)實要求。

四、預(yù)算資金績效評估頂層設(shè)計

（一）績效評估制度化。預(yù)算資金績效評估是一項涉及面廣、內(nèi)容豐富的系統(tǒng)工程，無論是評估工作的組織實施，還是評估結(jié)果的具體運用都必須遵循一定的制度規(guī)范。故應(yīng)以立法的形式盡快出臺《預(yù)算資金績效評估辦法》、《預(yù)算資金績效評估指標》、《預(yù)算資金績效評估結(jié)果反饋與運用》等一系列統(tǒng)一的規(guī)章制度。真正讓預(yù)算資金績效評估工作有法可依，具有強制性和規(guī)范性。

（二）績效評估專業(yè)化?？冃гu估是預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容，故要確?？冃гu估的準確性和權(quán)威性。一是成立獨立的績效評估機構(gòu)。專門負責(zé)組織實施預(yù)算資金績效評估工作，使之常態(tài)化；制定評估工作流程，使之程序化。二是建立專業(yè)人才庫，培養(yǎng)一支專業(yè)人才隊伍。由于績效評估內(nèi)容十分豐富，涉及面非常廣，需要的專業(yè)技術(shù)強，而人非全才，故要將各類人才聚集在一個平臺，根據(jù)不同的評估項目，組建相應(yīng)的評估隊伍。三是強化評估責(zé)任?！罢l評估、誰負責(zé)”，預(yù)算資金績效評估結(jié)果的可靠性與評估人員責(zé)任掛鉤。如結(jié)果失實要進行處罰；構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。

（三）績效評估信息化。一是建立預(yù)算資金績效評估信息數(shù)據(jù)庫。其下設(shè)四個子庫，分別為預(yù)算項目庫、項目預(yù)算定額標準庫、績效評估指標庫和評估情況庫。建立完善的評估工作信息數(shù)據(jù)庫，不僅有利于收集、查詢項目資料，及時反饋評估結(jié)果，而且還可以為培養(yǎng)持續(xù)、有效的績效評估工作能力提供有力的技術(shù)支撐。利用先進的信息處理技術(shù)，逐步形成規(guī)模龐大的信息數(shù)據(jù)庫，為評估各類支出項目的投入水平、效益狀況和影響狀況，開展歷史的和橫向的分析比較提供了必要的原始資料，保證評估工作持續(xù)、有效進行。二是建立預(yù)算資金績效評估信息強制性報告制度，充分發(fā)揮信息數(shù)據(jù)在評估中的基礎(chǔ)作用。數(shù)據(jù)資料的錄入要堅持真實性原則、程序化原則和格式化原則。項目預(yù)算（申報）部門要將事前評估資料（職能、目標、計劃、預(yù)算、總結(jié)、責(zé)任人等）錄入項目庫；全國統(tǒng)一的項目預(yù)算定額、績效評估指標分別錄入項目預(yù)算定額標準庫和績效評估指標庫；審計等部門要將事中監(jiān)督情況錄入績效評估情況庫；績效評估專門機構(gòu)或第三方機構(gòu)將事后評估情況及結(jié)果錄入績效評估情況庫。

（四）績效評估標準化。項目的多元化和機構(gòu)的多樣性決定了具體評估標準、評估指標、評估方法的復(fù)雜性和差異性，是一項龐大的系統(tǒng)工程，故需出臺統(tǒng)一的績效評估標準體系，使地區(qū)間同類支出績效具有可比性。一是建立項目預(yù)算定額標準。這就是樹立了一個標桿，既是編制項目預(yù)算、制定預(yù)算計劃和分配資金的主要依據(jù)，也是評估預(yù)算資金使用效果的重要標準，還是控制費用支出的關(guān)鍵。設(shè)置合理的定額標準需要對各項費用的核算內(nèi)容進行充分分解和細化，采取固定定額、浮動定額和動態(tài)調(diào)整相結(jié)合的方式確定。其中，固定定額類似于“固定成本”概念，代表預(yù)算單位基本支出中的“剛性支出”需求；浮動定額需根據(jù)機構(gòu)層級所承擔(dān)職能職責(zé)范圍、業(yè)務(wù)量狀況、各單位所處地區(qū)生活消費水平等具體因素確定；動態(tài)調(diào)整則是根據(jù)特殊經(jīng)濟時期或不可預(yù)計因素變化 以及地方特色政策因素進行動態(tài)因素調(diào)整管理。

二是構(gòu)建相對完整的評估指標體系，突出指標的完整性、針對性、可操作性和可比性。在指標設(shè)計上，要因部門而異，因區(qū)域而異，因項目而異，明確基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、指標、權(quán)值、標準值、評分標準等評價指標的關(guān)鍵要素，逐步建立起一個系統(tǒng)的、科學(xué)的指標數(shù)據(jù)庫。三是選擇適當(dāng)?shù)脑u估方法。目前評估方式方法多樣，但殊途同歸的是“成本—收益”模式的分析方法。按實施方式劃分對比法（項目執(zhí)行結(jié)果與計劃對比，歷史數(shù)據(jù)對比，同類項目對比等等）、追蹤調(diào)查法和系統(tǒng)分析法；按量度單位劃分貨幣評價法和非貨幣評價法；按效益計算時間劃分靜態(tài)分析評價法（成本比較法、利潤率計算法、攤提計算法等）和動態(tài)分析評價法（資本價值法、內(nèi)部利率法、年金法等）。評估的方法越多，我們的選擇余地也就越大。這就要求我們本著“簡便、合理、有效、科學(xué)”的原則，根據(jù)預(yù)算項目的特性，選擇一種或幾種組合方式的評估方法力求做到客觀、公正、專業(yè)、權(quán)威。