淺談PPP 融資模式在天津地鐵建設(shè)中的應(yīng)用

宗文君

（天津市交通設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理中心 天津 300050）

1 PPP 融資模式介紹

1.1 PPP 融資模式的定義

PPP融資模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府部門與私人企業(yè)之間，為了合作建設(shè)某種基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的公益性和投資規(guī)模巨大且社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益的特點，單靠政府財政投入是無法滿足項目資金需求。因此，PPP融資模式作為一種新型的融資方式，將市場競爭機(jī)制引入公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目拓寬融資渠道、發(fā)展多元化的投資主體，有效緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足等方面將會產(chǎn)生積極的作用。

PPP融資模式一般是政府部門通過政府采購選擇合作單位，并與合作單位組成項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，項目公司負(fù)責(zé)對整個項目進(jìn)行籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府部門與提供項目公司貸款的金融機(jī)構(gòu)直接簽訂協(xié)議，由政府部門向金融機(jī)構(gòu)承諾，政府將按照與項目公司簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議對項目進(jìn)行補(bǔ)償，而這個補(bǔ)償是彌補(bǔ)項目貸款的重要資金保障。

1.2 PPP 項目融資的內(nèi)涵

PPP融資模式的主要特點是根據(jù)項目的資產(chǎn)、預(yù)期收益以及政府扶持的力度作為項目的融資保障，而不是單獨依靠項目投資人或發(fā)起人的資信能力。在項目建設(shè)期或項目運營期，政府提供的投資作為項目補(bǔ)償或后補(bǔ)償。PPP融資模式的核心內(nèi)容是相關(guān)法律約定，政府部門與私營企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議明確在完成某項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)服務(wù)中雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成合作關(guān)系，確保這些項目的順利完成。PPP融資模式的內(nèi)涵主要包括以下四個方面：

1.2.1 PPP融資模式是主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資的一種籌資方式。項目籌資的還款來源是項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

1.2.2 在PPP模式下，項目融資的私人企業(yè)可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期就開始參與研究，利用私人企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗有效的提高了建設(shè)項目各個環(huán)節(jié)的效率，避免了因前期不合理而導(dǎo)致建設(shè)過程中的問題，降低了項目操作風(fēng)險。

1.2.3 PPP模式是通過政府給予私營資本一定的補(bǔ)償以保證項目資本的收益性。在PPP融資模式下，政府通過給予私營資本相應(yīng)的政策補(bǔ)償或資金補(bǔ)貼，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)或價格補(bǔ)貼等，以此提高私營資本投資參與項目的可行性。1.2.4PPP融資模式通過私人資本的參與降低了基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)政府投資的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險，共同經(jīng)營又提高了項目的經(jīng)營質(zhì)量。由私營企業(yè)組建的項目公司進(jìn)行籌資節(jié)省了政府的投資，減輕政府的資金負(fù)擔(dān)，而政府在項目建設(shè)、運營中的政策支持和監(jiān)督管理又約束項目公司更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

2 PPP 應(yīng)用背景及天津地鐵建設(shè)模式

2.1 PPP 項目融資在我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一方面財政資金投入無法滿足巨大的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，以政府為背景的政府融資平臺公司又會形成巨大的政府潛在債務(wù)危機(jī)；另一方面，私營經(jīng)濟(jì)對投資基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈愿望和私營經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使私營經(jīng)濟(jì)具備參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的熱情、資金實力和技術(shù)要求。在這種背景下，作為的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以引導(dǎo)、調(diào)動社會資源投入，實現(xiàn)政府主導(dǎo)下社會資金的廣泛參與，由政府與私營企業(yè)合作，共同參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了政府資金短缺的問題，引進(jìn)私營企業(yè)的先進(jìn)管理經(jīng)驗，提高了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成質(zhì)量。

2.2 PPP 融資模式在天津地鐵中的應(yīng)用

隨著天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，天津地鐵建設(shè)也進(jìn)入了快速建設(shè)期。目前天津地鐵已經(jīng)運營開通了1號線、2號線、3號線、9號線，運營總里程約140km。目前地鐵項目在建137km，其中1號線延長線將于2016年底開通；5號線、6號線將于2017年建設(shè)通車；4號線、10號線將于2018年通車。“十三五”規(guī)劃啟動建設(shè)235公里，“十三五”末，合計512km，到“十三五”末，全市軌道交通運營里程達(dá)到400km左右。預(yù)計“十三五”期間投資2308億元。目前天津地鐵建設(shè)主要依靠天津市軌道交通集團(tuán)，由其作為政府融資平臺對地鐵項目進(jìn)行投資、建設(shè)、運營。在國家鼓勵社會投資者參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的背景下，天津地鐵項目作為準(zhǔn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以引入民營資本，廣泛籌措資金，真正實現(xiàn)地鐵項目的市場化運作。

在PPP融資模式下，政府資金將參與整個地鐵項目的不同階段，可以分為兩種做法。

2.2.1 政府提供建設(shè)期資金作為運營補(bǔ)償

地鐵建設(shè)項目所形成的資產(chǎn)可以分為土建工程部分和運營資產(chǎn)部分。土建工程部分包括地鐵站、軌道和洞體，這部分資產(chǎn)投資相對較大，可以由政府資金投資來完成；運營資產(chǎn)部分包括車輛、信號等設(shè)備的投資，可以由PPP項目公司完成。政府部門與PPP項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，約定PPP項目公司所提供的服務(wù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)及項目補(bǔ)償方式。在項目成長期，政府將其投資所形成的固定資產(chǎn)無償或以象征性價格租賃給項目公司，為其實現(xiàn)合理的投資收益提供保障；在項目成熟期，通過調(diào)整政府投入資產(chǎn)的租金，逐步收回政府投資，以租金作為項目利潤調(diào)解杠桿，避免PPP項目公司獲得超額利潤，保持PPP項目公司的資金平衡。政府部門將全程參與地鐵項目建設(shè)和運營的監(jiān)督管理，保障公共利益。在項目特許經(jīng)營期結(jié)束后，PPP項目公司將所投資的全部資產(chǎn)無償移交給政府或重新簽訂特許經(jīng)營合同。

此方式是將地鐵投資建設(shè)資產(chǎn)拆分為公益性與盈利性兩部分，公益性部分由政府進(jìn)行投資，盈利性部分由社會資本進(jìn)行投資，在擴(kuò)大資金來源的同時，提高資金使用效率，降低參與者的投資風(fēng)險。

2.2.2政府提供地鐵項目經(jīng)營期資金補(bǔ)償

此種方式是政府部門與私營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由私營企業(yè)成立項目公司負(fù)責(zé)地鐵新建項目的投資、建設(shè)和運營。政府部門以預(yù)測流量和實際票價為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項目公司的運營成本、資金成本和收入，對項目公司產(chǎn)生的運營虧損給予相應(yīng)的運營補(bǔ)貼。在項目投入運營后，當(dāng)實際發(fā)生客流量比預(yù)測客流量增加或減少的幅度超過一定比例時，其超過部分所形成的損益，由政府和項目公司按一定比例共同承擔(dān)或享有，即相應(yīng)增加或抵扣項目公司年度政府運營補(bǔ)貼。

經(jīng)營期資金補(bǔ)貼模式將政府一次性投資轉(zhuǎn)化為分期補(bǔ)償，解決了政府一次性投入的資金壓力，而經(jīng)營期的補(bǔ)貼也保證了項目公司的合理收入，通過科學(xué)合理的補(bǔ)償和一定的激勵約束機(jī)制，保證項目的良性運轉(zhuǎn)。此外，此種模式項目公司將承擔(dān)項目全部的建設(shè)、運營并有穩(wěn)定的政府補(bǔ)貼收入來源，因此能夠吸引境內(nèi)外具有實力的地鐵建設(shè)、運營商參與地鐵項目，打破壟斷。

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