地方債管理新政出臺(tái) 商業(yè)銀行積極應(yīng)對(duì)

盧繼超

編者按：2008年以來，中國(guó)的地方政府債務(wù)擴(kuò)張較快，這種快速擴(kuò)張似的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重，越來越多的人擔(dān)心，它會(huì)對(duì)我國(guó)整體金融穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的威脅。同時(shí)，過去地方政府債務(wù)融資中最大的資金來源是銀行貸款，貸款規(guī)模受抵押品價(jià)值影響，因此事實(shí)上強(qiáng)化了房地產(chǎn)市場(chǎng)、土地財(cái)政和銀行業(yè)的連接。進(jìn)入2014年后，房?jī)r(jià)開始下跌，地方政府土地財(cái)政已經(jīng)不堪使用，還債壓力加大。同時(shí)，今明兩年是地方政府還債高峰期，也可能加劇地方政府債務(wù)危機(jī)，這使得中國(guó)銀行業(yè)遭受房地產(chǎn)市場(chǎng)下跌風(fēng)險(xiǎn)及地方政府債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)雙重?cái)D壓。

新的《預(yù)算法》修訂，正式賦予了地方政府舉債的權(quán)利，而近日出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》則完成了與《新預(yù)算法》的對(duì)接，對(duì)規(guī)范地方政府舉債進(jìn)行了全方位部署。一系列重大文件的出臺(tái)體現(xiàn)了中央政府對(duì)解決地方政府債務(wù)的思路，主要是解決地方政府財(cái)政收支的不匹配和緩解地方債務(wù)危機(jī)，以時(shí)間換空間，最終消化存量地方政府債務(wù)。而對(duì)于銀行業(yè)來說，則得以從地方政府債務(wù)中脫離出來。同時(shí)，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)也將使商業(yè)銀行改變?cè)械慕?jīng)營(yíng)策略。

國(guó)務(wù)院近日連發(fā)兩大制度變革文件，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，簡(jiǎn)稱43號(hào)文）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)、簡(jiǎn)稱45號(hào)文）。財(cái)政部為落實(shí)國(guó)務(wù)院要求，10月下旬印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)，簡(jiǎn)稱351號(hào)文）。地方政府債務(wù)管理新政不期而至，將對(duì)商業(yè)銀行乃至整個(gè)金融業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。每次變革，必然機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，是對(duì)商業(yè)銀行綜合能力的全面考驗(yàn)，高下立見。

政策要點(diǎn)

43號(hào)和45號(hào)文在政府債務(wù)管理方面的政策總結(jié)起來涵蓋四個(gè)方面，即“借、還、管、存”。

如何借？融資平臺(tái)的概念將逐步退出歷史舞臺(tái)。未來地方基建資金來源將分為三類：一是政府發(fā)債;二是PPP模式，即政府讓渡一定收益權(quán)，吸引社會(huì)資本;三是完全市場(chǎng)化融資，企業(yè)和銀行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

如何還？政府發(fā)債融資的，由政府預(yù)算資金償還;PPP模式的由政府購(gòu)買和使用者購(gòu)買兩部分資金償還;完全市場(chǎng)化融資的，政府不再承擔(dān)任何償債責(zé)任，依靠項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入還款。

如何管？一是管理政府發(fā)債的規(guī)模、程序、資金用途;二是地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理;三是建立預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制，完善債務(wù)報(bào)告和公開制度;四是將政府債務(wù)納入政績(jī)考核。

存量如何處置？其一，清理并妥善償還存量債務(wù)，政府的納入預(yù)算，企業(yè)的交給市場(chǎng);其二，通過發(fā)債方式，重組高息、期限不匹配的債務(wù);其三，保在建，符合條件的合同要繼續(xù)執(zhí)行。

對(duì)商業(yè)銀行公司金融業(yè)務(wù)的影響

政府債務(wù)全面清理，銀行存量資產(chǎn)面臨大考

43號(hào)文要求“抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理”、“對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對(duì)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)”。351號(hào)文提出“省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2015年1 月5日前上報(bào)財(cái)政部，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，鎖定政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)及或有債務(wù)余額”。

依據(jù)文件精神，政府債務(wù)清理、認(rèn)定工作將在2014年末2015年初完成，如果嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》的要求，當(dāng)前政府的部分增信措施處于無效或者模糊狀態(tài)，因此清理認(rèn)定環(huán)節(jié)對(duì)銀行存量業(yè)務(wù)非常重要。資產(chǎn)質(zhì)量將呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢(shì)，被認(rèn)定的政府債務(wù)信用等級(jí)將提升，被剝離的債務(wù)可能面臨懸空風(fēng)險(xiǎn)。

融資平臺(tái)退出歷史舞臺(tái)，基建類貸款客戶整體信用水平下降，利率有望提升

43號(hào)文要求“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”、“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借”、“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)（PPP模式）。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任?！?/p>

依據(jù)文件精神，政府融資平臺(tái)將退出歷史舞臺(tái)。未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資將僅存三類模式：一是政府發(fā)債，適用于公益及半公益項(xiàng)目需要政府承擔(dān)的部分，如城市道路、文化廣場(chǎng)等;二是PPP模式，適用于半公益項(xiàng)目，政府讓渡一定的收益權(quán)給社會(huì)投資者，但不承擔(dān)償債和擔(dān)保責(zé)任，如污水及垃圾處理、軌道交通等;三是完全市場(chǎng)化融資，適用于非公益項(xiàng)目，如機(jī)場(chǎng)、高速、港口等。對(duì)于銀行來說，第二和第三類融資模式，銀行直接對(duì)應(yīng)的是一般企業(yè)信用，整體評(píng)級(jí)水平將有所下移。當(dāng)然，PPP模式下涉政類貸款由于主體信用等級(jí)的下降，定價(jià)將有一定提升，商業(yè)銀行如果能夠抓住機(jī)遇，資產(chǎn)整體收益水平有望改善。

政府承擔(dān)的責(zé)任由無限連帶變?yōu)橛邢拗С?，貸款增信及還款來源完全依賴市場(chǎng)

43號(hào)文明確“政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任?！薄暗胤秸掳l(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！?/p>

依據(jù)文件精神，曾經(jīng)依賴財(cái)政最終兜底的涉政類貸款，經(jīng)過清理甄別后，未來新增僅承擔(dān)有限責(zé)任，不再無限兜底。根據(jù)新《預(yù)算法》，土地出讓收益將納入全面預(yù)算管理，此前出現(xiàn)的以指定地塊出讓收益作為還款來源的模式將不復(fù)存在。雖然以往國(guó)家相關(guān)文件已多次提出政府不得違規(guī)擔(dān)保，但由于融資需求巨大，且債權(quán)人基于對(duì)政府的信任，市場(chǎng)上普遍存在著類似于BT回購(gòu)、委托代建、補(bǔ)差協(xié)議、人大決議、政府安慰函等增信方式。43號(hào)文在文字表述上與此前差別不大，但明確提出政府債務(wù)只能通過發(fā)債解決，除存量業(yè)務(wù)外，新增企業(yè)融資都不會(huì)被認(rèn)定為政府債務(wù)，如此則從源頭上使得當(dāng)前“半遮半掩”的政府增信方式完全失效，還款來源也將主要依靠市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)收益。

銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)被動(dòng)調(diào)整，傳統(tǒng)授信政策和人才隊(duì)伍受到挑戰(zhàn)

在銀行信貸資產(chǎn)占比非常高的涉政類基礎(chǔ)設(shè)施貸款受限后，新增信貸資金除一定量的轉(zhuǎn)投政府債之外，不得不尋找新的資產(chǎn)配置方面，除PPP模式和非公益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，可能的投向還包括新興產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)等以民營(yíng)企業(yè)為主的融資人，這對(duì)商業(yè)銀行的授信政策、風(fēng)控能力和人才隊(duì)伍都提出了更高的要求。

總體來看，新政旨在防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，探索融資新途徑，懸在銀行頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”可望暫時(shí)歸鞘

綜觀43號(hào)文、45號(hào)文和351號(hào)文，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部對(duì)于政府債務(wù)和未來建設(shè)意在“修明渠、堵暗道、規(guī)范管理”。不僅約束了政府、融資平臺(tái)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，還“把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核，糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向”。近年來甚囂塵上的“中國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)”或?qū)⑼ㄟ^中央政府大力改革的方式逐步得到化解，懸在銀行頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”可望暫時(shí)歸鞘，近期銀行股在資本市場(chǎng)的表現(xiàn)也可印證這一判斷。

應(yīng)對(duì)策略

盡快梳理存量業(yè)務(wù)，確保在債務(wù)清理認(rèn)定中掌握主動(dòng)，力爭(zhēng)將存量資產(chǎn)最大限度納入政府債務(wù)

如前所述，政府債務(wù)的清理和認(rèn)定對(duì)商業(yè)銀行存量資產(chǎn)影響非常巨大，而這方面尚未出臺(tái)細(xì)則，且新政之前的商業(yè)銀行通行做法難免有“擦邊球”之處，商業(yè)銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快全面梳理存量業(yè)務(wù)，特別是在融資主體、資金用途、政府增信、還款來源等方面解包還原，做到心中有數(shù)，同時(shí)加強(qiáng)與監(jiān)管部門、政府及債務(wù)人的密切溝通，確保在債務(wù)認(rèn)定過程中掌握主動(dòng)，努力將存量資產(chǎn)最大限度的認(rèn)定為政府債務(wù)。

加強(qiáng)與監(jiān)管和財(cái)政部門溝通，爭(zhēng)取在保障性住房等民生領(lǐng)域獲準(zhǔn)繼續(xù)提供貸款支持

保障性安居工程，特別是棚戶區(qū)改造，是本屆政府調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展的重點(diǎn)。保障性住房順利推進(jìn)的核心是資金供應(yīng)。根據(jù)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委的規(guī)劃，未來5年，保障性安居工程建設(shè)的資金需求將達(dá)數(shù)萬億元，即使政府發(fā)債優(yōu)先支持亦存在非常大的資金缺口。43號(hào)文提出了差別化對(duì)待政策，“對(duì)于中央出臺(tái)的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核。” 新政之后，此類業(yè)務(wù)具有信用風(fēng)險(xiǎn)小、綜合收益高的雙重特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益兼得。因此，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)管和財(cái)政部門溝通，爭(zhēng)取在保障性住房等民生領(lǐng)域獲準(zhǔn)繼續(xù)提供貸款支持。

在確保合規(guī)和信用風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取在2014年12月末之前將儲(chǔ)備項(xiàng)目盡快落地

新《預(yù)算法》將于2015年1月1日起實(shí)施，351號(hào)文亦明確政府債務(wù)清理甄別于今年末結(jié)束。商業(yè)銀行應(yīng)在此過渡期內(nèi)，保持與監(jiān)管和財(cái)政部門順暢溝通的前提下，確保業(yè)務(wù)合規(guī)和信用風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，按照新政的要求，以政府債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)政府增信、資金用途、還款來源等細(xì)節(jié)，盡快推動(dòng)儲(chǔ)備項(xiàng)目的調(diào)研、審查、審批和簽約，以此擴(kuò)充一批優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)。

加大研究力度，積極儲(chǔ)備PPP項(xiàng)目和“中間型”客戶，探索新形勢(shì)下公司貸款的發(fā)展趨勢(shì)，主動(dòng)應(yīng)對(duì)形勢(shì)變化

《預(yù)算法》的修訂和地方政府債務(wù)管理新政實(shí)施具有劃時(shí)代的意義，對(duì)整個(gè)金融業(yè)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，目前涉政類業(yè)務(wù)主推的PPP模式成熟案例尚且不多，近日財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），預(yù)計(jì)財(cái)政、銀監(jiān)、發(fā)改等部門還將陸續(xù)出臺(tái)配套措施，商業(yè)銀行應(yīng)加大研究和跟蹤力度，積極儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目，主動(dòng)應(yīng)對(duì)改革和變化，做到對(duì)新形勢(shì)的早認(rèn)識(shí)、早響應(yīng)。

此外，商業(yè)銀行應(yīng)加快推動(dòng)授信政策轉(zhuǎn)向，順勢(shì)降低基建類貸款比重，積極推動(dòng)綜合收益最高的“中間型”客戶的開拓，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高整體收益水平。

加速人才隊(duì)伍建設(shè)，全面提升市場(chǎng)敏感性和風(fēng)控能力，應(yīng)對(duì)多元化資產(chǎn)配置背景下的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)控制

地方政府債務(wù)管理新政加上當(dāng)前利率市場(chǎng)化、金融脫媒的宏觀背景，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量下移、信用風(fēng)險(xiǎn)上升、利差收窄已是必然趨勢(shì)，傳統(tǒng)知識(shí)結(jié)構(gòu)和人才隊(duì)伍已不能適應(yīng)新形勢(shì)和挑戰(zhàn)，商業(yè)銀行應(yīng)抓住此次機(jī)會(huì)，變被動(dòng)為主動(dòng)，加速人才隊(duì)伍建設(shè)，加大培訓(xùn)力度，建立一支具有敏銳市場(chǎng)洞察力和高超風(fēng)控能力的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，迎接挑戰(zhàn)。

抓住改革機(jī)遇，積極開拓債券承銷、并購(gòu)貸款、財(cái)務(wù)顧問等投行業(yè)務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)升級(jí)

此次新政實(shí)施對(duì)投行業(yè)務(wù)的利好將非常明顯。一方面，地方政府發(fā)債必將推動(dòng)商業(yè)銀行債券承銷業(yè)務(wù)大發(fā)展，目前城投債承銷以券商為主，但地方政府發(fā)債規(guī)模大、價(jià)格低、銷售要求高，承銷主體必然轉(zhuǎn)向大型商業(yè)銀行;另一方面，PPP模式在我國(guó)成功案例尚且不多，地方政府、社會(huì)資本和商業(yè)銀行均處于摸索狀態(tài)，此種情況下，準(zhǔn)備充分、研究深入的商業(yè)銀行可抓住機(jī)遇，積極開拓財(cái)務(wù)顧問業(yè)務(wù)，既能獲得中間業(yè)務(wù)收入，又能提前介入PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，選擇優(yōu)質(zhì)資產(chǎn);另外，本次融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型將產(chǎn)生大量資產(chǎn)重組、兼并收購(gòu)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，相伴生的并購(gòu)貸款和財(cái)務(wù)顧問業(yè)務(wù)亦將快速增長(zhǎng)。每次改革，必然機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，若能加快轉(zhuǎn)型，迅速響應(yīng)，則將抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)彎道超越。

（作者單位：中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行總行公司業(yè)務(wù)部）