以水量分配與總量控制為基礎(chǔ)的區(qū)域水權(quán)制度建設(shè)探討

（長江科學(xué)院水資源綜合利用研究所，430010，武漢）

2002年修訂后頒布的《中華人民共和國水法》提出“以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨浮保?007年10月水利部頒布《水量分配暫行辦法》，對(duì)水量分配工作進(jìn)行了規(guī)定。2012年國務(wù)院3號(hào)文件提出對(duì)用水總量實(shí)行紅線管理并列入政府考核，并以2013年國辦發(fā)2號(hào)文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》完成了省級(jí)用水總量指標(biāo)的下達(dá)。水利部及各流域機(jī)構(gòu)、各省圍繞水量分配和總量控制開展了大量的方案制定和制度設(shè)計(jì)等工作，取得了一大批成果，以期對(duì)區(qū)域水權(quán)進(jìn)行分配，優(yōu)化區(qū)域水資源配置。

我國較早開展區(qū)域水權(quán)制度建設(shè)的是黃河“八七”分水，將黃河可供水量分配至沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），結(jié)合《黃河水量調(diào)度條例》，有力保障了黃河流域水資源的有序利用。黃河“八七”分水的主要依據(jù)是現(xiàn)狀用水和對(duì)未來需水的預(yù)測(cè)，事實(shí)上是一種以需求為導(dǎo)向的協(xié)議分配方式。要建立適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的水權(quán)制度，還需進(jìn)一步開展區(qū)域水權(quán)研究工作，協(xié)調(diào)水量分配和總量控制中的一系列管理和技術(shù)問題。

一、區(qū)域水權(quán)概念

水權(quán)是水資源的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)的集合。在我國，水資源屬國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，其“權(quán)屬”特征已很明確。而水資源的管理權(quán)由國務(wù)院水行政主管部門及流域機(jī)構(gòu)、地方政府及水行政主管部門行使，并通過取水許可制度授予自然人或法人水資源的使用權(quán)，使水資源的使用權(quán)實(shí)現(xiàn)由區(qū)域向用水戶的讓渡。國務(wù)院水行政主管部門及流域機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門一般并不直接使用水資源，只是代表國家對(duì)本區(qū)域內(nèi)水資源利用行使管理職能。

已有對(duì)區(qū)域水權(quán)的研究主要依托初始水權(quán)這一概念來開展。按照尹慶民等對(duì)我國初始水權(quán)分配層次的界定，完整的初始水權(quán)分配體系包括“流域到行政區(qū)域”和“行政區(qū)域到用水戶”兩個(gè)層次。流域水量分配方案和區(qū)域用水總量控制指標(biāo)都屬于區(qū)域水權(quán)的范疇，是第一個(gè)層次的初始水權(quán)分配。本文提出的區(qū)域水權(quán)的概念，特指在水資源國家所有的基礎(chǔ)上，國務(wù)院水行政主管部門及流域機(jī)構(gòu)、地方政府及水行政主管部門對(duì)區(qū)域內(nèi)水資源的管理權(quán)和初始使用權(quán)的分配權(quán)，現(xiàn)階段的具體內(nèi)容包括水量分配與總量控制指標(biāo)的制定、實(shí)施、調(diào)整和監(jiān)督。

二、水量分配與總量控制定位探討

1.水量分配的定位

2007年10月水利部頒布的《水量分配暫行辦法》明確提出，水量分配是指對(duì)水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進(jìn)行逐級(jí)分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水水量份額。本文主要討論對(duì)水資源可利用總量進(jìn)行分配并采用取用水量指標(biāo)的情形，可分配水量進(jìn)行分配和采用耗水量指標(biāo)的情形暫時(shí)不作探討。

水資源可利用總量是區(qū)域水資源量扣除河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水后的水量，可以理解為以區(qū)域自產(chǎn)水資源量為基礎(chǔ)，扣除生態(tài)環(huán)境用水后得到的剩余量。將“剩余量”落實(shí)到各區(qū)域的過程就是初始使用權(quán)分配的過程。分配水量的多少與區(qū)域自產(chǎn)水資源量密切相關(guān)，賦存豐富的區(qū)域多分，賦存貧乏的區(qū)域少分。一旦分配方案確定并經(jīng)法定程序批準(zhǔn)生效，除非生態(tài)環(huán)境用水需求有調(diào)整或降雨產(chǎn)流條件發(fā)生顯著變化，一般不應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

2.總量控制的定位

用水總量控制的主要依據(jù)是2011年中央1號(hào)文件和2012年國務(wù)院3號(hào)文件關(guān)于2020年“全國年用水總量力爭控制在6 700億m3以內(nèi)”的要求。用水總量定義參照水利部等十部委《關(guān)于印發(fā)〈實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案〉的通知》中“各類用水戶取用的包括輸水損失在內(nèi)的毛水量，包括農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水四類”。

我國用水總量控制以全國水資源綜合規(guī)劃關(guān)于各個(gè)規(guī)劃年的需水預(yù)測(cè)為主要依據(jù)，以現(xiàn)狀用水量為基礎(chǔ)，考慮區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求，從而制定了省級(jí)行政區(qū)的用水總量控制目標(biāo)，多個(gè)省區(qū)也主要參照這個(gè)思路進(jìn)行了省區(qū)內(nèi)的用水總量控制指標(biāo)制定。從實(shí)質(zhì)上來說，用水總量控制是對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)區(qū)域用水量的限制性管理。如果說水量分配與區(qū)域水資源的稟賦有關(guān)，是對(duì)水資源初始使用權(quán)的分配，那么用水總量控制則與需求有關(guān)，是對(duì)水資源初始使用權(quán)的階段性配置，用水總量指標(biāo)反映一定階段內(nèi)可使用的水資源量，但并不體現(xiàn)水資源初始使用權(quán)的歸屬。

三、水量分配與總量控制的關(guān)系辨析

首先，在責(zé)任主體方面，各區(qū)域政府是水量分配的責(zé)任方，本區(qū)域水量由上級(jí)政府主導(dǎo)分配，分配方案批準(zhǔn)后由本級(jí)政府實(shí)施?？偭靠刂朴杀炯?jí)水行政主管部門制定方案，由上級(jí)水行政主管部門和流域機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，本級(jí)水行政主管部門實(shí)施。

其次，在指標(biāo)性質(zhì)方面，水量分配指標(biāo)體現(xiàn)水資源的初始使用權(quán)，是國務(wù)院或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的水資源初始使用賦權(quán)，是根本性指標(biāo)。當(dāng)前總量控制指標(biāo)主要是考慮了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與可獲得的水資源量之間的平衡，是行政區(qū)內(nèi)水資源利用的階段或年度控制目標(biāo)，是根據(jù)水量分配方案制定的衍生指標(biāo)。

第三，在分解標(biāo)的方面，水量分配分解的標(biāo)的是區(qū)域的水資源可利用量或可分配量，主要依據(jù)的是區(qū)域水資源賦存量，而總量控制所分解的是區(qū)域或流域的取用水控制量（我國用水總量確定的主要依據(jù)是水資源綜合規(guī)劃），包括流域內(nèi)和流域外的調(diào)劑使用量。

第四，在分解方式方面，水量分配只需按不同來水頻率進(jìn)行分配?？偭靠刂茟?yīng)在水量分配框架內(nèi)進(jìn)一步明確規(guī)劃水平年，并制訂規(guī)劃水平年的年度用水量控制指標(biāo)，必要時(shí)制定年度指標(biāo)。

第五，在作用時(shí)間方面，由于水量分配是基于水資源賦存量而提出的，一旦確定長期有效，一般不進(jìn)行調(diào)整，而總量控制可根據(jù)需求不斷調(diào)整和優(yōu)化，分“規(guī)劃期”和“年度”兩個(gè)階段，表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)調(diào)控特征。

第六，在調(diào)整條件方面，水量分配的調(diào)整條件是區(qū)域的降雨、產(chǎn)流等決定水資源量的條件和生態(tài)環(huán)境需水條件發(fā)生了變化，而總量控制的調(diào)整條件是用水規(guī)劃周期已完成或區(qū)域水資源的需求發(fā)生了改變，需要對(duì)用水進(jìn)行新一階段的安排或限制性調(diào)整。

四、水量分配與總量控制指標(biāo)制定流程

水量分配和總量控制是區(qū)域水權(quán)的兩項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)也是未來進(jìn)一步完善取水許可、實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換和開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞯幕A(chǔ)。

水量分配的基礎(chǔ)是流域和區(qū)域自產(chǎn)水量，將不同頻率來水扣除河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境需水后，將可利用量分配至各區(qū)域，經(jīng)上級(jí)政府批復(fù)后形成各區(qū)域的水資源初始使用權(quán)；各區(qū)域根據(jù)供需平衡結(jié)果確定水資源余缺量，提出本區(qū)域的水資源調(diào)進(jìn)或調(diào)出意見，在上級(jí)政府主導(dǎo)下完成水資源使用權(quán)的出讓與補(bǔ)償意向并完善相關(guān)手續(xù)，形成可供本區(qū)域使用的水量指標(biāo)，再經(jīng)上級(jí)水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，形成本區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，由水行政主管部門實(shí)施。

1.開展水量分配

我國的水法明確規(guī)定，水資源屬國家所有。管理權(quán)和使用權(quán)可由水行政主管部門和政府行使。上級(jí)政府通過水量分配將水資源的初始使用權(quán)分配到下一級(jí)政府，政府水行政主管部門承擔(dān)分配水量的管理權(quán)，即完成初始水權(quán)分配。在此基礎(chǔ)上再考慮水資源使用指標(biāo)的下達(dá)，以及進(jìn)一步的水資源使用權(quán)在行政區(qū)間的調(diào)劑、置換、轉(zhuǎn)讓，甚至是交易。水資源初始使用權(quán)的占有方，可決定其分配所得水量的去留。

2.水資源初始使用權(quán)的轉(zhuǎn)換

水量分配賦予了區(qū)域水資源的初始使用權(quán)，這使得區(qū)域或流域間水資源使用權(quán)的調(diào)劑使用具備了明確的出讓方和承讓方。水資源需求小于分配量的區(qū)域或流域可以出讓水資源使用權(quán)，而水資源需求大于分配量的區(qū)域可以通過一定的方式獲得水資源的使用權(quán)。按照用水總量控制指標(biāo)的構(gòu)成定義，一旦水資源初始使用權(quán)在流域和區(qū)域間轉(zhuǎn)換，水量分配的“總量”與用水總量控制的“總量”在絕對(duì)值上就不再具有從屬關(guān)系。

3.補(bǔ)償措施

同一流域內(nèi)，上游區(qū)域在水量分配時(shí)已預(yù)留生態(tài)環(huán)境用水，如果下游區(qū)域需要上游區(qū)域減小取水量，下游區(qū)域應(yīng)向上游區(qū)域?qū)嵤┭a(bǔ)償，以彌補(bǔ)上游區(qū)域承擔(dān)這種減小取水犧牲的利益或發(fā)展機(jī)會(huì)。跨流域調(diào)水則應(yīng)開展跨流域補(bǔ)償。

4.制定用水總量控制指標(biāo)

流域水量分配界定了水資源的初始使用權(quán)，但并沒有對(duì)如何合理高效的利用水資源進(jìn)行規(guī)定，這就需要制定管理指標(biāo)，開展用水總量控制的管理?？偭靠刂乒芾聿攀菍?duì)年度及年內(nèi)用水具有實(shí)際約束力的管理?？偭靠刂浦笜?biāo)應(yīng)以水資源合理需求為基礎(chǔ)，控制值由三部分構(gòu)成。第一部分是區(qū)域總量控制基數(shù)，這部分應(yīng)不超過其在流域水量分配中分得的水量；第二部分是過境水資源控制使用量，即考慮了同一流域內(nèi)跨區(qū)域水資源的調(diào)劑使用；第三部分是跨流域水資源控制使用量，即考慮跨流域的水資源調(diào)劑使用。

五、結(jié) 語

最嚴(yán)格水資源管理制度提出的用水總量管理是在我國面臨水資源供需矛盾逐步顯現(xiàn)、水環(huán)境問題突出的形勢(shì)下，關(guān)于水利及水資源管理如何發(fā)展的重要決定，是實(shí)現(xiàn)供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，與水量分配共同構(gòu)成了我國區(qū)域水權(quán)制度的基礎(chǔ)。國土、礦產(chǎn)等固態(tài)屬性的資源有行政邊界進(jìn)行區(qū)域分割，地方政府對(duì)其資源的開采利用具有主動(dòng)權(quán)，而水資源屬于流動(dòng)屬性資源，需要首先通過水量分配界定其初始使用權(quán)，并且必須由上級(jí)政府主導(dǎo)開展。用水總量控制實(shí)質(zhì)上是在水量分配框架下對(duì)用水進(jìn)行動(dòng)態(tài)控制管理，完全可以由水行政主管部門自行控制。

[1]胡繼連.黃河水資源的分配模式與協(xié)調(diào)機(jī)制——兼論黃河水權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)與管理[J].管理世界，2004(8).

[2]尹慶民.我國流域初始水權(quán)分配研究綜述[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(4).