略論中國共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的成績與不足

程同順

【摘要】中國共產(chǎn)黨非常重視黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，已經(jīng)取得了重大成就，初步建成了比較完備的體系，形成許多優(yōu)良傳統(tǒng)。但是從依法治國，推進黨的治理能力現(xiàn)代化的角度來看，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)還需要進行很多改革。今后黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)應(yīng)該走法治化道路，體現(xiàn)更多的法治精神和專業(yè)色彩。

【關(guān)鍵詞】黨規(guī)黨紀(jì) 黨內(nèi)法規(guī) 依法治黨 專業(yè)化

【中圖分類號】D2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

所謂黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，包括兩方面的內(nèi)容，一是指黨規(guī)黨紀(jì)的制度法規(guī)建設(shè);二是指黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行，尤其是對違反黨規(guī)黨紀(jì)行為的懲罰和制裁。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中國共產(chǎn)黨是中國的領(lǐng)導(dǎo)核心，在當(dāng)前中國的建設(shè)事業(yè)以及未來的改革和發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，因此，黨內(nèi)的黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)對于黨和整個國家都具有非常重要的意義。

黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)方面的成績和傳統(tǒng)

中國共產(chǎn)黨歷來重視黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)，在黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)方面取得了不少成績，形成了不少優(yōu)良傳統(tǒng)。簡單說來，這些值得肯定的成績和優(yōu)良傳統(tǒng)如下：

建立起了比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。新中國成立以來，經(jīng)過長期努力，黨已經(jīng)建立起了比較完備的黨規(guī)黨紀(jì)體系。除黨內(nèi)的根本大法《黨章》外，還有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中共中央關(guān)于加強和改革黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)文件。據(jù)初步統(tǒng)計，關(guān)于黨員、黨的干部、黨的組織制度、黨的基層組織、黨的紀(jì)律及紀(jì)律檢查方面的黨內(nèi)法規(guī)文件，至少分別有3件、24件、4件、11件、18件和10件①。比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，對黨自身建設(shè)，對提高黨的執(zhí)政能力，以及促進黨的治理能力現(xiàn)代化，提供了基本依據(jù)和保障。

建章立制與時俱進。根據(jù)不同發(fā)展時期的工作重點和出現(xiàn)的新情況新問題，不斷制定新的黨內(nèi)法規(guī)，修訂或廢止那些與現(xiàn)實不適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)。如在改革開放之初，主要恢復(fù)了過去行之有效的黨內(nèi)法規(guī)，制定了整頓黨內(nèi)生活方面的法規(guī)，著重加強黨內(nèi)經(jīng)濟紀(jì)律的法規(guī)建設(shè)。1987年～1997年間，主要制定了發(fā)展黨員、基層組織建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的法規(guī)建設(shè)。1997年以后，初步構(gòu)建干部人事工作、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為和黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系，2003年12月頒布了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》②。

長期堅持群眾路線。群眾路線是黨密切聯(lián)系群眾的基本價值理念和根本工作方法，具有強大的黨外監(jiān)督和黨風(fēng)廉政功能，也是黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)方面的重要法寶。人民群眾是端正黨風(fēng)、反腐倡廉的生力軍，通過廣大人民群眾的監(jiān)督與舉報，我們就能及時發(fā)現(xiàn)和糾正黨內(nèi)的不正之風(fēng)和懲處腐敗。黨風(fēng)廉政建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，除了發(fā)揮黨員干部的主體作用之外，還必須依靠人民群眾的積極支持與參與。黨員干部腐敗違紀(jì)的很多線索，最初都是由人民群眾檢舉提供的。尤其是中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開通上線并公開接受網(wǎng)絡(luò)舉報后，受到人民群眾的廣泛關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)舉報數(shù)量呈現(xiàn)明顯上升之勢。據(jù)統(tǒng)計，2013年9月2～21日間，中央紀(jì)委監(jiān)察部舉報網(wǎng)站統(tǒng)計的網(wǎng)絡(luò)舉報數(shù)量達15253件，日均超過760件③。

對重大違紀(jì)案件雷厲風(fēng)行。黨歷來對違紀(jì)問題絕不手軟，對重大違紀(jì)問題更是雷厲風(fēng)行，尤其是十八大以來，針對各類腐敗分子“老虎蒼蠅一起打”，懲貪治腐力度前所未有。一批省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部因貪腐紛紛落馬，一批發(fā)生在群眾身邊的違紀(jì)違法案件受到了嚴(yán)肅查辦。并且有跡象表明，黨對反腐敗的決心和力度并不會因為取得的成績而減弱。

黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)仍然存在的不足

盡管黨在黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)上取得了很大的成績，但是如果從依法治國、依法治黨和推進治理能力和治理體系現(xiàn)代化的角度來看，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)還有很大不足，存在很大改進空間。

黨內(nèi)法規(guī)體系散亂，重復(fù)交叉。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)雖然形成了較完備的體系，但是體系結(jié)構(gòu)龐雜，缺乏宏觀把握和科學(xué)分類，沒有形成完整、周密的體系結(jié)構(gòu)。各個制度文件內(nèi)部結(jié)構(gòu)糅雜，沒有進行統(tǒng)一梳理。甚至黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于同一方面的事項，也缺乏統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，而是散見于不同時間、不同形式、不同效力等級的黨內(nèi)法規(guī)文件之中，存在重復(fù)交叉、關(guān)系不清的現(xiàn)象。如關(guān)于黨員、黨的干部、黨的組織制度、黨的基層組織、黨的紀(jì)律及黨的紀(jì)律檢查等方面的黨內(nèi)法規(guī)文件都有數(shù)件④。

有些規(guī)定之間不一致，互相沖突。黨規(guī)黨紀(jì)的有些具體規(guī)定之間前后不一致，互相沖突。以《黨章》第二章《黨的組織制度》為例，十七大上對于黨章修改的重大內(nèi)容之一，就是要明確黨的各級代表大會的地位、充分發(fā)揮黨的各級代表大會代表的作用，因此在第十一條規(guī)定：“黨的各級代表大會代表實行任期制”。但是在緊接著的第十二條又規(guī)定：“黨的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題。代表會議代表的名額和產(chǎn)生辦法，由召集代表會議的委員會決定”。第十二條的規(guī)定明顯與第十一條“黨的各級代表大會代表實行任期制”的規(guī)定相矛盾。因為，既然黨代表已經(jīng)實行任期制了，當(dāng)各級黨委在討論和決定需要及時解決的重大問題時直接召集黨代表開會就可以了，怎么還需要選舉黨代表大會的代表呢？況且，黨的各級代表大會代表的產(chǎn)生和選舉已經(jīng)在第十一條和第二十四條分別詳細做出了規(guī)定，第十二條的規(guī)定顯然有“如有需要就選舉黨代表”之嫌疑。

規(guī)定不具體，缺乏可操作性的程序性規(guī)定。黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)存在的另外一個明顯的問題是規(guī)定過于抽象，缺乏明確具體的細節(jié)規(guī)定，尤其是沒有重視相應(yīng)的程序規(guī)范和要求。比如黨內(nèi)法規(guī)禁止權(quán)力過分集中到一把手，要求擴大黨內(nèi)民主，但是對如何防止權(quán)力過分集中到一把手身上、有效監(jiān)督和制約一把手，相關(guān)措施卻不夠具體明確。雖然十七大上明確提出要推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，但此后并沒有具體的制度和程序規(guī)定，無法有效落實。黨的決策制度，從議題設(shè)定、會議討論、表決通過、發(fā)布實施到?jīng)Q策責(zé)任等一系列決策流程操作都缺乏具體規(guī)定，原則性規(guī)定多，操作性規(guī)定少。這都給黨內(nèi)一把手濫用權(quán)力、違紀(jì)腐敗提供了大量制度空間。endprint

偏重于說教，約束力較弱。目前很多黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)范都過于空洞和抽象，在內(nèi)容上偏重于說教，而在形式上則更像倫理道德規(guī)范而非法律規(guī)范，這一點直接導(dǎo)致了很多黨規(guī)黨紀(jì)規(guī)范缺乏操作性。同時，現(xiàn)行黨規(guī)黨紀(jì)的責(zé)任及其追究機制不是太過簡略，就是付之闕如。這一點使得黨規(guī)黨紀(jì)在總體上有些疲軟，較難對黨員起到有效制約，影響了黨規(guī)黨法自身的實效⑤。這主要是由于黨內(nèi)法規(guī)本身沒有完整的行為模式和行為后果相配套。法律規(guī)則一般由假設(shè)行為模式和法律后果三部分構(gòu)成，黨內(nèi)法規(guī)有的僅設(shè)定了行為模式，規(guī)定不得干什么，應(yīng)當(dāng)干什么，而沒有設(shè)立相應(yīng)的行為后果;有的設(shè)立了行為后果，但是沒有設(shè)立責(zé)任保障，使黨內(nèi)法規(guī)形同虛設(shè)。

規(guī)定不全面，經(jīng)常疲于應(yīng)付。由于缺乏宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃，也導(dǎo)致現(xiàn)有的黨規(guī)黨紀(jì)盡管在內(nèi)容上十分龐雜，但是內(nèi)容并不全面，經(jīng)常陷于制度供給不足的局面，出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。改革開放以來，黨內(nèi)各種不良現(xiàn)象和違紀(jì)行為經(jīng)常發(fā)生、頻繁出現(xiàn)，而且花樣不斷翻新。當(dāng)某一類不良現(xiàn)象和違紀(jì)行為比較普遍，引起人民群眾極大不滿時，黨就會適應(yīng)形勢和要求制定規(guī)范、下發(fā)文件加以制止和糾正，造成黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量越來越多。但是當(dāng)新問題出現(xiàn)或者問題變嚴(yán)重時，卻仍然缺相應(yīng)規(guī)定。

按依法治黨的要求進行黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)

十八屆四中全會提出了依法治國的目標(biāo)和要求，那么黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)也應(yīng)該走上法治化軌道，按照依法治黨的要求進行黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)。從這個角度看，今后黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)應(yīng)該從以下幾個方面展開：

宏觀上進行總體設(shè)計。首先，要像制定法律一樣從宏觀上總體設(shè)計黨規(guī)黨紀(jì)的總體框架，把黨規(guī)黨紀(jì)區(qū)分為互相支撐但又不重復(fù)交叉的幾大板塊。如除黨章外，可以在總體上把黨規(guī)黨紀(jì)區(qū)分為程序和紀(jì)律兩大部分，程序?qū)ｉT對工作和會議程序、決策方式等給出規(guī)范性規(guī)定;對紀(jì)律規(guī)定進行科學(xué)分類，如可以區(qū)分為政治紀(jì)律、工作紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉政紀(jì)律和道德紀(jì)律等幾個方面，并分別提出要求和規(guī)范。

其次，針對黨規(guī)黨紀(jì)龐雜散亂、交叉重復(fù)的現(xiàn)象，要重新梳理已有的黨規(guī)黨紀(jì)，對重復(fù)交叉精簡合并，對已經(jīng)不適用清理淘汰。可喜的是，黨已經(jīng)著手進行這項工作了。2013年8月，黨就開始對1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將做出修改⑥。2014年11月17日，中央進一步發(fā)布《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改⑦。但是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件仍然高達487件，顯然還是偏多，仍然有進一步清理合并的空間。

最后，對有重大遺漏的內(nèi)容進行補充完善。黨規(guī)黨紀(jì)的制度規(guī)定在內(nèi)容上不能有重大缺失，否則會總是陷于被動應(yīng)付、疲于奔命狀態(tài)。這一方面要從幾大板塊劃分的角度補齊必要板塊，從針對現(xiàn)象制定黨規(guī)黨紀(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆惚举|(zhì)制定黨內(nèi)法規(guī);另一方面對于人民群眾普遍關(guān)心的問題要盡早做出明確規(guī)定，避免有些問題在黨內(nèi)無法規(guī)可依。

從專業(yè)性角度制定和修改黨規(guī)黨紀(jì)。黨規(guī)黨紀(jì)是黨內(nèi)的工作準(zhǔn)則和黨員行為規(guī)范，應(yīng)該像黨內(nèi)法律一樣嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅。因此，黨規(guī)黨紀(jì)等黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定和修改一定要充分尊重其專業(yè)性，要像國家立法一樣體現(xiàn)法學(xué)與政治學(xué)專業(yè)素養(yǎng)。依法治黨、從嚴(yán)治黨，一定要體現(xiàn)法治精神。首先得從黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定和修改上做起，不能使黨規(guī)黨紀(jì)在制度規(guī)定上缺乏專業(yè)性，不能出現(xiàn)非法治黨的規(guī)定或互相矛盾沖突的地方。今后在梳理和清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的同時，也要從政治學(xué)和法學(xué)專業(yè)的角度對仍然有效的法規(guī)文件的具體內(nèi)容進行審查，修改與黨章及黨規(guī)黨紀(jì)的基本精神相沖突的條款和語言文字，消除彼此沖突的規(guī)定與條款。

提高黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)，強化程序性規(guī)定。針對黨規(guī)黨紀(jì)線條過粗，缺乏具體細節(jié)和程序的問題，應(yīng)該從政治學(xué)和法學(xué)專業(yè)的角度提高黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)，強化程序性規(guī)定。這一方面要改變黨規(guī)黨紀(jì)偏重道德說教，把道德要求與黨內(nèi)規(guī)范相混淆的做法，使黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定準(zhǔn)確具體，把黨章的精神和對黨員和干部的要求，轉(zhuǎn)化為具體的行為規(guī)范，戒除過于抽象、原則和籠統(tǒng)的規(guī)定，使黨規(guī)黨紀(jì)便于實施，提高可操作性。

另一方面，要增加和細化黨規(guī)黨紀(jì)中程序性的規(guī)定，防止有人利用程序不完善獲得制度內(nèi)的程序性特權(quán)。如黨章中規(guī)定的“黨的各級黨委向同級的代表大會負責(zé)并報告工作”，說明了各級黨委與同級代表大會的關(guān)系，但是還應(yīng)該規(guī)定：負責(zé)的具體方式是什么，在何種情況下要負什么責(zé)任，如果黨的代表大會否決了同級黨委的工作報告時應(yīng)該怎么辦等等。

強化黨規(guī)黨紀(jì)的約束力。黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)還要從根本上提高黨規(guī)黨紀(jì)的約束力，使其所確立的規(guī)范能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行。黨規(guī)黨紀(jì)過軟是目前黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)所面臨的一個突出問題，這一問題的存在直接制約了黨規(guī)黨紀(jì)在黨的自身治理方面的實效，也極大影響了其在整個社會治理過程中的效能。為此，必須有計劃、有步驟地改變黨規(guī)黨紀(jì)過軟的問題，強化黨規(guī)黨紀(jì)的約束機制。尤其是要強化和優(yōu)化黨規(guī)黨紀(jì)的責(zé)任追究機制，使違反黨規(guī)黨紀(jì)的黨員和黨組織受到黨規(guī)黨紀(jì)的有效懲戒，樹立黨規(guī)黨紀(jì)言出必行的形象，并借此提高黨員和各級黨組織遵守黨規(guī)黨紀(jì)的自覺性與主動性⑧。同時，黨規(guī)黨紀(jì)的制度規(guī)定必須要與國家法律保持協(xié)調(diào)和有效銜接，使嚴(yán)重違犯黨紀(jì)黨規(guī)、并且觸犯國家法律的黨員和干部在接受黨規(guī)黨紀(jì)懲罰的同時，也能夠沒有障礙地受到國家法律的懲罰。

繼續(xù)發(fā)揮人民群眾在黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)中的作用。群眾路線是黨長期堅持的優(yōu)良傳統(tǒng)，在黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)上應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮人民群眾的積極作用。其一，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)不僅僅是黨內(nèi)的事務(wù)，不能關(guān)起門來自己搞，黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的成效不僅要讓黨員滿意，更要讓廣大人民群眾滿意，衡量黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)要有群眾立場和觀點。其二，要積極聽取群眾的意見和呼聲，相信群眾的智慧，認(rèn)真對待人民群眾對于黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的建言獻策，采納接受吸取有益的成份。其三，要進一步健全和完善群眾參與制度、公示制度、信息公開制度、聽證制度、監(jiān)督制度、信訪制度、檢舉制度和群眾監(jiān)督保護機制等，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評議權(quán)，吸引廣大群眾參與黨風(fēng)廉政和黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)工作，擴大監(jiān)督主體范圍，提升黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)成效⑨。

（天津華澤（集團）有限公司副總經(jīng)理、高級經(jīng)濟師徐松對此文亦有貢獻）

【注釋】

①④唐海瀟：“法學(xué)視角下黨內(nèi)法規(guī)的不足及其構(gòu)想”，《理論研究》，2013年第5期。

②操申斌：“改革開放以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史考察”，《安徽史學(xué)》，2009年第6期。

③張致森：“新時期網(wǎng)絡(luò)反腐的實踐與思考”，《攀登》，2014年第5期。

⑤劉長秋：“軟法視野下的黨規(guī)黨法研究”，《理論學(xué)刊》，2012年第9期。

⑥新華網(wǎng)北京電，2013年8月28日。

⑦新華社北京電，2014年11月17日。

⑧劉長秋：“軟法視野下的黨規(guī)黨法研究”，《理論學(xué)刊》，2012年第9期。

⑨張勇：“群眾路線：加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效途徑”，《廉政文化研究》，2014年第5期。

責(zé)編 /王坤娜endprint