環(huán)境稅收入劃分問題探討

黃國龍++陳哲詩++吳非

【摘 要】 隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程的速度加快，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來保護(hù)資源環(huán)境的需求愈趨迫切，環(huán)境稅征收勢在必行。文章首先對環(huán)境稅進(jìn)行概述，認(rèn)為根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配原則，應(yīng)把環(huán)境稅收入劃分為中央與地方共享兩部分，而分成法與附加稅收法不適用于共享部分中。最后探討了稅率分享方式在環(huán)境稅收入劃分中的應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境稅; 收入劃分; 稅率分享方式

中圖分類號：F812.42 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）01-0095-02

一、引言

隨著人們對環(huán)境問題和可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識的不斷深入，利用市場經(jīng)濟(jì)手段來保護(hù)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)越來越受到重視。雖然各國并未采用獨(dú)立的環(huán)境稅稅種，但已經(jīng)出現(xiàn)了近百種與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅收或收費(fèi)手段。我國的環(huán)境污染問題伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長、工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快以及人口的增長而變得日益嚴(yán)重，如今經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價(jià)過大是當(dāng)前我國發(fā)展面臨的主要問題之一，單靠行政手段已遠(yuǎn)不能解決環(huán)境污染問題，而更多地需要運(yùn)用稅收和收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出要“積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護(hù)稅，逐步擴(kuò)大征收范圍”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將生態(tài)文明建設(shè)放在重要位置，提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，說明征收環(huán)境稅勢在必行。目前，大多數(shù)學(xué)者對環(huán)境稅的研究重點(diǎn)主要放在國外環(huán)境稅的經(jīng)驗(yàn)、理論和制度基礎(chǔ)、方案的設(shè)計(jì)和稅目的確定上，少有討論稅收實(shí)施時(shí)稅權(quán)中的收入劃分，但中央與地方如何劃分收入歸屬，征管分配時(shí)如何協(xié)調(diào)兩方利益會(huì)直接影響地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境稅的長遠(yuǎn)實(shí)施，是個(gè)十分值得研究的問題。

二、環(huán)境稅概述

目前，對環(huán)境稅還沒有一個(gè)明確的定義。歐盟統(tǒng)計(jì)局在1996年把環(huán)境稅定義為針對某種在使用或者釋放時(shí)會(huì)對環(huán)境造成特定的負(fù)面影響的物質(zhì)單位使用（或釋放量）所征收的稅費(fèi)。劉倩和李慧明（2006）認(rèn)為，環(huán)境稅等同于1988年后廣泛使用的“綠色稅收”，指對投資于防止污染或環(huán)境保護(hù)的納稅人給予的稅收減免，或?qū)ξ廴拘袠I(yè)和污染物的使用所征收的稅，是與資源利用和保護(hù)有關(guān)的各種稅種和稅目的總稱。王金南、葛察忠等（2006）認(rèn)為，環(huán)境稅由污染排放、特種污染產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)、碳排放四類稅目組成，也稱“全口徑的環(huán)境稅”。這種方案對環(huán)境不友好的行為進(jìn)行了較全面的歸類。

在市場經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)者從事生產(chǎn)的同時(shí)也可能會(huì)對能源和環(huán)境進(jìn)行消耗和破壞。環(huán)境資源屬于公共物品，具有很強(qiáng)的非競爭性和非排他性，因此，當(dāng)市場在環(huán)境保護(hù)方面存在失靈的時(shí)候，需要政府部門進(jìn)行干預(yù)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人庇古在其提出的社會(huì)資源適度配置理論中指出，當(dāng)產(chǎn)品的價(jià)格等于生產(chǎn)該產(chǎn)品所使用的生產(chǎn)要素所耗費(fèi)的邊際成本時(shí)，資源利用會(huì)達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)生活中，很難單純依靠市場機(jī)制達(dá)成這種最優(yōu)狀態(tài)。因此往往需要政府采取征稅或補(bǔ)貼等措施加以調(diào)節(jié)。換句話說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體不必因其對環(huán)境的高消耗和高污染行為承擔(dān)責(zé)任時(shí)，很可能會(huì)為了追求自身利益而忽略社會(huì)利益，忽略了對環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致社會(huì)總成本升高，社會(huì)總福利水平降低。解決這個(gè)問題的關(guān)鍵在于把生產(chǎn)者的外部成本內(nèi)部化，環(huán)境稅就是基于此目的而對某些污染活動(dòng)引起的社會(huì)邊際成本征收的稅種，通過改變污染企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，從而改變其成本收益比，以減少污染，保護(hù)環(huán)境。

迄今，已經(jīng)有相當(dāng)多的國家通過稅收政策保護(hù)環(huán)境，環(huán)境稅已經(jīng)成為OECD成員國稅收制度中的重要組成部分，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境方面起到了重要作用。尤其是許多歐洲國家，環(huán)境稅種類很多，稅率較高，法制也比較健全，依據(jù)“誰污染，誰繳稅”的原則設(shè)置，對污染物或污染行為征稅。根據(jù)環(huán)境介質(zhì)及污染特征的不同，大體可以分為以下幾類：（1）大氣污染。主要是硫稅、碳稅和氮稅。（2）廢水排放。包括工業(yè)廢水、生活廢水和農(nóng)業(yè)廢水。（3）垃圾排放。（4）噪聲污染。通過征稅來籌集治理噪聲的資金以及根據(jù)噪聲排放單位進(jìn)行征收。（5）農(nóng)業(yè)污染物。主要對農(nóng)藥和化肥征收。在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家中，環(huán)境稅多采用從量定額稅率計(jì)算征收，而稅收的征管則有多種方式。

我國自改革開放以來，一直將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策，而我國現(xiàn)行與環(huán)境有關(guān)的稅種只有資源稅。除此之外，與環(huán)境相關(guān)的稅種有城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等。

三、環(huán)境稅收入劃分的建議——稅率分享

（一）環(huán)境稅收入劃分理論分析

我國是單一制國家，在單一制國家中，以中央集權(quán)為基礎(chǔ)的國家結(jié)構(gòu)，全國只有一部憲法，由中央立法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法制定法律，實(shí)行中央統(tǒng)一集權(quán)，地方政府的權(quán)力由中央政府授予，地方行政區(qū)域單位和自治單位沒有脫離中央而獨(dú)立的權(quán)力，因而也沒有稅收立法權(quán)，因此環(huán)境稅的稅收立法權(quán)應(yīng)該歸中央。但環(huán)境稅稅收收入不適宜完全劃歸中央，因?yàn)樵谖覈?，不同地區(qū)的具體環(huán)境與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，如環(huán)境稅稅收收入全部劃歸中央會(huì)帶來福利損失。

環(huán)境污染通常有兩種形式，一種是發(fā)生在某一特定區(qū)域的，如固體廢物污染;另一種是大氣污染、水污染等具有外溢性，跨區(qū)域的污染。針對前者，馬斯格雷夫提出稅收劃分的一般原則中提到，以居住地為基礎(chǔ)征收的稅收更適宜劃歸地方政府。此時(shí)，地方政府處于污染事件所在地區(qū)，解決污染問題具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，不僅能及時(shí)處理污染問題，還能充分掌握當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件、環(huán)境自凈能力、污染物對該地區(qū)造成的損害情況，以及公眾對清潔環(huán)境的偏好等。后一類污染具有較強(qiáng)的擴(kuò)散性，難以在地區(qū)之間商討治理費(fèi)用分配方案，因此需要中央?yún)f(xié)調(diào)。同時(shí)為了糾正由污染外部性引起的市場失靈，以獲取全國性的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益，以及滿足不同地區(qū)的居民對環(huán)境質(zhì)量不同的偏好，由中央和地方政府聯(lián)合治理成為必要。

從2007年起，我國環(huán)境保護(hù)支出中地方財(cái)政所占比重一直在95%以上;2010年，這一比重達(dá)到了97.15%?？梢?，我國的環(huán)境保護(hù)事權(quán)幾乎全部由地方政府承擔(dān)（田淑英，2012）。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，地方政府因治理該地區(qū)環(huán)境污染而應(yīng)享有相應(yīng)的環(huán)境稅收入。如果將稅收收入大部分劃歸中央政府，地方政府將缺乏治理環(huán)境的資金來源，在財(cái)力吃緊的情況下，必然會(huì)忽視環(huán)保工作。因此，政府可對需要集中治理的環(huán)境問題和具有明顯外溢性的跨區(qū)域自然環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一征稅，按一定的收入分享方式對環(huán)境稅收入進(jìn)行分配。

（二）環(huán)境稅收入劃分實(shí)踐——稅率分享

在國際上，稅收的分享方式可概括為稅率分享、附加稅收和分成法三種。分成法為中央政府征收共享稅，再依法將稅收收入按照一定的比例劃撥給地方政府，地方只能按固定比例從共享稅收入中獲得一定的份額，分享比例由中央確定。附加稅收為隨中央稅征收的附加稅歸地方政府或者隨地方稅征收的附加各歸中央政府。稅率分享為中央與地方就同一稅基，在一個(gè)綜合的稅率下，按照自己的稅率獨(dú)立征稅。

首先，在分成法框架下，地方政府的稅收收入彈性和財(cái)政融資能力受到限制，無法根據(jù)本級政府事權(quán)責(zé)任的改變而對收入規(guī)模做出相應(yīng)的調(diào)整。但環(huán)境稅具有更典型的財(cái)權(quán)與事權(quán)要相匹配的特征，且按照我國目前的排污費(fèi)收入分配格局，排污費(fèi)主要?dú)w地方所有，為了減少制度變遷中來自地方政府的阻力，在排污費(fèi)轉(zhuǎn)變成環(huán)境稅以后，收入共享不適宜采用分成方式。

其次，在我國，如果在環(huán)境稅上實(shí)施附加法，其計(jì)稅的依據(jù)較難確定，從國外經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境稅是以單位污染量作為計(jì)稅基礎(chǔ)的，我國目前已實(shí)行了排污收費(fèi)制度，從征收和控制污染的作用來看，我國的排污費(fèi)和排污稅沒有本質(zhì)上的差別，事實(shí)上可以視為一種準(zhǔn)環(huán)境稅，因此在改革時(shí)不適宜有過多偏離。

最后，環(huán)境稅是一類新稅種，符合地方稅的特征，本文建議采取稅率分享的方式。稅率分享方式在國外早有實(shí)踐，與稅收分成一樣，屬于稅源歸各級政府共有，但其具有以下特征：（1）稅率分享為在一個(gè)綜合的稅率下，中央和地方按照各自稅率征稅，其稅率總和不超過該綜合稅率。（2）中央和地方分得的稅率一旦確定后相互獨(dú)立，不受影響。（3）允許不同地區(qū)的分享稅率情況存在差異。

環(huán)境稅收入采用的稅率分享方式與我國現(xiàn)今較多采用的分成法相比，具有以下的優(yōu)點(diǎn)：（1）由于各地的氣候條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、人口密度狀況不同，其環(huán)境自凈能力各異，同樣數(shù)量的污染物在不同地區(qū)造成的損害程度不同，社會(huì)公眾對清潔環(huán)境的需求不一致，因而環(huán)境資源的區(qū)域價(jià)格會(huì)存在差異。允許不同地區(qū)分享稅率不同可以一定程度上解決上述問題。（2）稅率分享方式實(shí)際在一定程度上放開了中央對環(huán)境稅立法權(quán)中的稅率調(diào)整權(quán)的控制，有利于解決地方關(guān)于治理環(huán)境的財(cái)力問題。中央可先根據(jù)各地區(qū)的不同情況先確定中央的稅率，以及地方分得的稅率范圍，然后允許地方政府靈活選擇。地方政府可對部分節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行稅收的減少，甚至免征，對污染嚴(yán)重的項(xiàng)目進(jìn)行加征。

在我國，地方收入和支出職責(zé)不匹配的問題亟待解決，其中適當(dāng)賦予地方稅收自主權(quán)是一個(gè)很好的突破口。但改革不可一蹴而就，從長期看，以環(huán)境稅這一新稅種為載體，配合稅率分享方式，將是我國稅收收入分配改革中的一大進(jìn)步，可以應(yīng)用于更多的稅種之中。

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