房屋征收與補(bǔ)償中“釘子戶”問(wèn)題初探

賴永飛

摘 要：城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)必然環(huán)節(jié)，也是一個(gè)國(guó)家爭(zhēng)取社會(huì)進(jìn)步以及為國(guó)民謀求幸福生活的重要手段，城市房屋征收則是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。在房屋征收過(guò)程中，涉及多個(gè)主體的利益，由此引發(fā)眾多的利益摩擦，如何有效化解這些利益摩擦？“釘子戶”問(wèn)題的解決是其中的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。“釘子戶”問(wèn)題是在一個(gè)什么樣背景下產(chǎn)生的？“釘子戶”的定義又是什么？以及這個(gè)問(wèn)題目前的研究現(xiàn)狀又是怎樣的？這三個(gè)問(wèn)題便是本文所試圖探討的。

關(guān)鍵詞：房屋征收與補(bǔ)償；“釘子戶”問(wèn)題；研究現(xiàn)狀

一、房屋征收與補(bǔ)償中“釘子戶”問(wèn)題的引出

房屋征收涉及到眾多主體的利益分配問(wèn)題，參與主體包括被征收人、房屋征收管理部門、房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)、法院、地方政府和中央政府等等。房屋征收以及由此引起的一系列其他問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)研究和社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也是政府在實(shí)行社會(huì)管理時(shí)的一個(gè)大難題。在房屋征收所涉及的眾多摩擦當(dāng)中，從解決問(wèn)題的角度看，“釘子戶”問(wèn)題是關(guān)鍵?？梢哉f(shuō)，房屋征收能否順利完成，征收過(guò)程中的各種問(wèn)題是否可以順利解決，最關(guān)鍵的一環(huán)就是釘子戶問(wèn)題的解決。原因在于：一是征收過(guò)程中有可能碰到的一些“難題”，往往是釘子戶問(wèn)題的派生；二是不管是商業(yè)開發(fā)，還是公益性征收，“釘子戶”問(wèn)題往往成為整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目能否按計(jì)劃實(shí)施和完成的關(guān)鍵。比如昆山市旺達(dá)建設(shè)開發(fā)有限公司開發(fā)建設(shè)的清苑小區(qū)工程，由于釘子戶問(wèn)題使得開發(fā)進(jìn)展不順，最終使得該項(xiàng)目交房延期。

從上面論述當(dāng)中我們能夠得知，征收過(guò)程中“釘子戶”問(wèn)題的解決是征收能否順利完成的關(guān)鍵。也正因?yàn)槿绱?，“釘子戶”?wèn)題成了是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等不同專業(yè)學(xué)科學(xué)習(xí)研究的重點(diǎn)，不同專業(yè)背景的專家學(xué)者分別從不同的研究視角對(duì)“釘子戶”問(wèn)題進(jìn)行了探討。

二、房屋征收與補(bǔ)償中的“釘子戶”的定義

“釘子戶”作為漢語(yǔ)詞匯首次使用的具體出處已經(jīng)很難在正式的文字資料中得到考證，我們所能夠確定的是，這是一個(gè)源自中國(guó)本土文化的詞，并且這一詞匯最初被社會(huì)大眾所知曉是緣于上世紀(jì)八十年代的一部名叫《夕照街》的電影。在《夕照街》這部電影中，北京市政府從城市改造、危舊房改造入手，來(lái)提高民生質(zhì)量，但是在眾多的征遷戶中，有一戶人家非常自私，為了多拿征遷賠償款而千方百計(jì)地拒絕搬遷。于是就產(chǎn)生了現(xiàn)在所說(shuō)的，征遷過(guò)程中的“釘子戶”問(wèn)題。正如電影所描述的那樣，《新華漢語(yǔ)詞典》對(duì)釘子戶一詞的解釋為：“釘子戶”是指在城市建設(shè)征用土地時(shí)，討價(jià)還價(jià)不肯搬走的住戶。有趣的是，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“釘子戶”解釋則有所不同，它對(duì)“釘子戶”一詞給出的解釋是“指長(zhǎng)期違規(guī)辦事，難以處理的單位或個(gè)人”。筆者認(rèn)為“釘子戶”一詞的具體含義應(yīng)有狹義和廣義之分。狹義上的“釘子戶”是指在房屋征遷中討價(jià)還價(jià)，不肯遷走的住戶。廣義而言則是指不服從集體行為規(guī)則的個(gè)體，針對(duì)政府或者其他組織實(shí)施的一些政策、規(guī)定，采取不合作，甚至是斗爭(zhēng)的態(tài)度，以維護(hù)自身既得利益或者取得更多補(bǔ)償。

《現(xiàn)代漢語(yǔ)字典》對(duì)釘子戶的釋義能夠讓我們感覺到這個(gè)稱謂還帶有明顯的歧視性，為了私利而置公共利益于不顧，這一點(diǎn)和“釘子戶”們給社會(huì)公眾帶來(lái)的第一印像是一致的。但是，隨著社會(huì)民主和法治意識(shí)的增強(qiáng)，“釘子戶”們那種頑強(qiáng)抵抗征遷，以弱博強(qiáng)的行為逐漸得到了一些群體的認(rèn)可和支持。釘子戶這個(gè)稱謂漸漸向中性甚至是褒義靠近而演變?yōu)榘x詞。

綜合上面的論述，筆者將房屋征收與補(bǔ)償中的“釘子戶”定義為：在房屋征收與補(bǔ)償?shù)淖h價(jià)過(guò)程中不輕易妥協(xié)，綜合運(yùn)用國(guó)家法律和其他方式針對(duì)自身收益期望與征收部門的征收補(bǔ)償意見不統(tǒng)一而進(jìn)行抗?fàn)?，?dǎo)致征收工作和建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法順利進(jìn)行的一部分被征收戶。

三、房屋征收與補(bǔ)償中的“釘子戶”問(wèn)題的文獻(xiàn)綜述

由于體制方面的原因，在我國(guó)，對(duì)房屋征收中出現(xiàn)的“釘子戶”問(wèn)題研究的起步較晚。在改革之前，鮮有關(guān)于此類問(wèn)題的研究。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌期，我們?cè)趨⒖己徒梃b發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于征遷的研究成果之上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探索適合我國(guó)實(shí)際情況，能夠解決我國(guó)的現(xiàn)實(shí)征遷問(wèn)題的征遷政策。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，在全國(guó)各個(gè)地區(qū)，普遍出現(xiàn)了大拆大建的狀況。大量的房屋征收工程，伴隨而來(lái)便是大量的征收矛盾，在這些征收矛盾中，“釘子戶”問(wèn)題以及由它引發(fā)的其他問(wèn)題也就越來(lái)越受到各方面專家、學(xué)者的關(guān)注。不同專業(yè)的專家學(xué)者都從各自的專業(yè)背景出發(fā)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題做了不同角度，不同程度的探討。

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，絕大多數(shù)涉及“釘子戶”問(wèn)題的文獻(xiàn)都是從法學(xué)角度對(duì)“釘子戶”問(wèn)題進(jìn)行探討的。因此，本文對(duì)這類文獻(xiàn)的綜述以研究的專業(yè)背景為分類依據(jù)。

一是從法律視角解析“釘子戶”的行為，這部分的研究隨著07年物權(quán)法的頒布而日漸盛行起來(lái)。吳小曼，劉磊提出隨著07年物權(quán)法頒布之后，“釘子戶”問(wèn)題不減反增，并不代表中國(guó)法制的提高，他們認(rèn)為最主要的原因是大眾傳媒時(shí)代，公眾對(duì)自身利益的關(guān)注增加了，以及公眾表達(dá)利益訴求的渠道增多了。操道斌也指出物權(quán)法問(wèn)世便遭到“釘子戶”的挑戰(zhàn)，基于房屋征收衍生的各種問(wèn)題并沒有因物權(quán)法的降臨而減少。不過(guò)，他是從法理的角度對(duì)釘子戶數(shù)量不減反增作出解釋，在他看來(lái)只依靠現(xiàn)有任何一部法律都無(wú)法充分的對(duì)公共利益做出界定，進(jìn)而從制度上“釘子戶”進(jìn)行界定。和操道斌有類似觀點(diǎn)的還有肖萍、姚俊，他們認(rèn)為盡管中央和地方都先后制定了許多關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)和規(guī)章，但這些分散的規(guī)章制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)性并不充分，甚至有的規(guī)章制度之間還存在著摩擦。因此，“釘子戶”問(wèn)題的解決不能只依靠一部法律，政府需要制定一套完整、統(tǒng)一的房屋征收制度是完善目前我國(guó)征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。牛慧娟則著重從物權(quán)法實(shí)施的角度來(lái)對(duì)“釘子戶”現(xiàn)象進(jìn)行分析，指出目前我國(guó)有關(guān)“釘子戶”的研究絕大多數(shù)是針對(duì)特定的“釘子戶”事件展開的，她認(rèn)為個(gè)案研究固然有著特殊的價(jià)值，但是，就目前的情況而言，僅僅對(duì)個(gè)案的關(guān)注是無(wú)法從根本上解決“釘子戶”這一問(wèn)題的。因此，?；劬陣L試把“釘子戶”現(xiàn)象作為一個(gè)整體的范本進(jìn)行分析，從對(duì)法律理念、充分補(bǔ)償、程序公正、落實(shí)征遷中的社會(huì)保障、嚴(yán)格適用強(qiáng)制拆遷五方面的研究入手，最終得出自己的觀點(diǎn)，要想解決“釘子戶”問(wèn)題，需要從保護(hù)民權(quán)的角度設(shè)法完善相關(guān)法律制度。此外，還有一些專家、學(xué)者則從法理上對(duì)“釘子戶”問(wèn)題中征收雙方的具體行為進(jìn)行了分析。郭亮從法理上肯定了“釘子戶”為維護(hù)自身利益而進(jìn)行的“斗爭(zhēng)”，他認(rèn)為“釘子戶”的個(gè)體維權(quán)行為是具有社會(huì)價(jià)值的，“釘子戶”的維權(quán)行為需要放在私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯這個(gè)大的背景下去討論。趙海云、王文彬也認(rèn)為城市房屋征收中被征收人的抗?fàn)幮袨槭撬麄冏鳛槿鮿?shì)群體常常有的維權(quán)訴求，他們通常是權(quán)益抗?fàn)幦恕２⑶抑赋鰴?quán)益抗?fàn)幦耸莿?dòng)態(tài)發(fā)展的，他們會(huì)伴隨征收補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程在心理、思想和行為上發(fā)生轉(zhuǎn)變。王克穩(wěn)、李琦則從政府的強(qiáng)拆遷行為入手，他們認(rèn)為，由“釘子戶”而衍生的強(qiáng)拆事件是政府借維護(hù)公共利用的“幌子”對(duì)個(gè)體利益的侵害，政府應(yīng)當(dāng)慎重啟動(dòng)國(guó)家征收，并研究了我國(guó)強(qiáng)制征遷制度中存在的不足。最后得出，要解決目前征遷中普遍存在的釘子戶問(wèn)題，需要我們從根本上改革房屋征遷中的名方面權(quán)力配置，同時(shí)要從立法的角度特別是應(yīng)當(dāng)從公益征收立法的角度中重塑我國(guó)的房屋征遷制度。并且對(duì)政府在征收過(guò)程中的行為要實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督和司法控制。

二是從經(jīng)濟(jì)學(xué)，社會(huì)管理等學(xué)科對(duì)釘子戶的探討。經(jīng)濟(jì)學(xué)方面。駱騁、夏洪勝對(duì)征收中的“釘子戶”現(xiàn)象做了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，指出目前我國(guó)征收過(guò)程中出現(xiàn)的所有問(wèn)題本質(zhì)上都是由于征收雙方利益分配的摩擦而產(chǎn)生的，解決的辦法則需要憑借政府、被征收人以及其他的社會(huì)群體的共同思考和實(shí)踐。陳紹軍、劉玉珍也認(rèn)為征收過(guò)程中各主體的利益失衡和他們的爭(zhēng)利行為是“釘子戶”問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因，在這個(gè)基礎(chǔ)之上，他們提出應(yīng)該從制度上去規(guī)范各利益主體的利益，應(yīng)該讓政府讓利于民，被征收戶應(yīng)該和政府以及開商業(yè)一起共享開發(fā)效益?；舴絼t以個(gè)案研究為切入點(diǎn)，他以許昌市城中村改造中出現(xiàn)的“釘子戶”問(wèn)題入手，探討了在這個(gè)過(guò)程中“釘子戶”產(chǎn)生的原因；并分析公共利益與個(gè)體利益的關(guān)系；從征收糾紛的解決對(duì)策來(lái)分析被征遷戶利益怎樣才能得到保障。指出若要解決征地拆遷中的“釘子戶”問(wèn)題，則需要平衡征收過(guò)程中的個(gè)體利益和公共利益，當(dāng)個(gè)體利益和公共利益發(fā)生摩擦?xí)r，政府要充分發(fā)揮自己的協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格遵守相關(guān)的規(guī)章制度，并確保征遷過(guò)程的透明性。陳源靜也從案例分析入手，以更深入的實(shí)地研究來(lái)發(fā)掘各主體行為的邏輯演繹，得出理性化的行動(dòng)協(xié)調(diào)是解決“釘子戶”的最終途徑，而實(shí)現(xiàn)理性化的行動(dòng)的基礎(chǔ)則是雙方理性溝通。社會(huì)管理方面，趙澤宏、何世春以公共管理的角度出發(fā)，探討了在“釘子戶”這一社會(huì)公共危機(jī)當(dāng)中政府的決策機(jī)制，并在這個(gè)基礎(chǔ)上指出，面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜以及多變的社會(huì)環(huán)境，政府需要提升自己的征政能力來(lái)應(yīng)對(duì)“釘子戶”問(wèn)題對(duì)政府實(shí)施社會(huì)管理時(shí)的挑戰(zhàn)。董志靜、邵銘則進(jìn)一步指出，征收過(guò)程中“釘子戶”問(wèn)題產(chǎn)生的原因正是政府角色的錯(cuò)位，解決這一問(wèn)題的對(duì)策是要改變當(dāng)前我國(guó)的政府績(jī)效考核機(jī)制，并加強(qiáng)社會(huì)輿論對(duì)政府行政行為的監(jiān)督。金細(xì)簪，練崇潮等則從國(guó)外研究“釘子戶”問(wèn)題的文獻(xiàn)入手，通過(guò)自己的總結(jié)歸納，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)解決“釘子戶”問(wèn)題的對(duì)策是要規(guī)規(guī)范征收工作的主體，制定合理有效的安置補(bǔ)償方案，透明整個(gè)征收過(guò)程，并要建立高效靈活的工作體系。

從筆者所查閱的相關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，現(xiàn)有研究已經(jīng)對(duì)房屋征收中的“釘子戶”問(wèn)題做了貢獻(xiàn)性探索，為后來(lái)者的進(jìn)一步研究提供了良好的基礎(chǔ)。但同時(shí)，這些研究也存在以下一些問(wèn)題：①研究視角具有狹隘性，現(xiàn)有的研究多是從法學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)的視角出發(fā)，來(lái)分析“釘子戶”問(wèn)題上的制度缺陷、法律缺失、利益侵害等問(wèn)題，而以經(jīng)濟(jì)學(xué)為視角的研究較少。②研究方法上參差不齊，現(xiàn)有的研究大多是描述性的具體事件解讀，缺乏深層次的理論分析和動(dòng)態(tài)邏輯描述。③從理論分析來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新性的理論探討較少，對(duì)“釘子戶”問(wèn)題的解決也多是集中在制度完善層面上，存在著行動(dòng)與結(jié)構(gòu)的微觀、宏觀二元分裂。缺乏多層次的、整合性的理論分析。④研究概念缺乏廓清，再論及“釘子戶”時(shí)，往往將不同背景下產(chǎn)生的“釘子戶”混合而論，但事實(shí)上，在我國(guó)現(xiàn)有的拆遷制度下，商業(yè)性和公益性的拆遷中所產(chǎn)生的“釘子戶”由于涉及的權(quán)利不同所引起的沖突也是不一樣的。⑤研究?jī)r(jià)值取向上?，F(xiàn)有價(jià)值取向保守，自上而下的問(wèn)題意識(shí)較為普遍，多采取權(quán)力主導(dǎo)下的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)策略。片面性的夸大了社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)行動(dòng)主體的制約和影響，小視了行動(dòng)者自身的能動(dòng)性。（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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