自民黨政務(wù)調(diào)查會在日本外交政策決定過程中的作用分析

顏瀟逸

一、國際環(huán)境的變化和聯(lián)立政權(quán)的產(chǎn)生

九十年代初，日本國內(nèi)國際環(huán)境都面臨巨大的變革。國際上面臨著美蘇冷戰(zhàn)體制的終結(jié)，國內(nèi)則面臨時隔三十八年的聯(lián)立政權(quán)重新產(chǎn)生。

二戰(zhàn)后，日本在和平憲法和美國控制下經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，同時作為西方自由主義陣營的一員度過了整個冷戰(zhàn)時期。這個階段日本的外交，采取的是以西方陣營的外交政策為基礎(chǔ)的，依賴于日美安保條約的，以蘇聯(lián)為假想敵的自我防御式的外交政策。但是，隨著1989年柏林墻的倒塌，國際環(huán)境一變再變。90年的海灣危機、91年蘇聯(lián)解體、93年開始的朝鮮核問題、95年的臺海問題等等重大國際事件接踵而至，成為日本一個個必須要面對的外交新課題。九十年代后冷戰(zhàn)時期世界格局的確立，標(biāo)志著外交政策進(jìn)入了一個摸索前行的時代，日本也一樣，一場深刻的思考和變革迫在眉睫。

日本的國內(nèi)政治也面臨著巨大的變革。自民黨一黨獨大的體制，在89年受賄丑聞等事件后遭到動搖，緊接著93年8月“五五年體制”崩塌，自民黨自建黨起首次淪為在野黨。之后很長一段時間以聯(lián)合政權(quán)的形式繼續(xù)執(zhí)政。于2009年8月30日舉行的眾議院選舉中，自民黨遭遇歷史性慘敗，盡管這是自民黨自1993年短暫下野以來的第二次下野，但卻是自民黨從1955年成立后，首次失去國會第一大黨的地位，也是首次因落敗而下野。三年后的2012年終于重新奪回政權(quán)。

想要搞清楚一系列的內(nèi)外變革究竟給日本的外交政策的決定過程造成了怎樣的影響，就要先明確日本外交政策的決定過程。簡單的來說，先是由國際政治這一外部環(huán)境的變化促使決策集團(tuán)制定新的政策，再通過多個決策集團(tuán)之間的相互作用，經(jīng)過一系列流程獲得最終的確定。雖然在日本的政治格局中確實存在多個決策集團(tuán)，但通過以往的實際情況來看，自民黨作為其中最主要的一個決策集團(tuán)當(dāng)仁不讓。本稿試圖聚焦在九十年代后，日本新的政治體制中，作為自民黨政策立案組織的政務(wù)調(diào)查會是如何運作的，探明其在一系列外交政策決定過程中扮演了怎樣的形象，起到了怎樣的作用。

二、自民黨政務(wù)調(diào)查會簡介

2.1自民黨政務(wù)調(diào)查會的組成

（以下簡稱政調(diào)會）是負(fù)責(zé)自民黨政策立案的部門。自民黨的指揮部門是由干事長、總務(wù)會長、政調(diào)會長這三人與黨總裁共同組成的。雖然總裁是自民黨內(nèi)的最高責(zé)任者，但由于一般要擔(dān)任總理的職務(wù)，更多的工作重心基本放在政府的管理上。于是通常黨內(nèi)的二把手干事長則代替了總裁，對自民黨的運營，政策決定，政治資金的管理，選舉對策的提出等負(fù)起了全部的責(zé)任。

雖然名義上總務(wù)會是負(fù)責(zé)自民黨運營、政策、國會對策等問題的最終決定機關(guān)，但其中具體的政策立案工作其實是由政調(diào)會負(fù)責(zé)的。關(guān)于這一點，自民黨的黨章中有明確的記載：黨章第42條“政策的調(diào)查研究以及立案在政務(wù)調(diào)查會中進(jìn)行”，同條第二項“將要作為政策采用的議案必須經(jīng)過政調(diào)會的審議”。

按照需要研究的問題領(lǐng)域，自民黨的政調(diào)會分別設(shè)立了“部會”“調(diào)查會”和“特別委員會”，成員則由自民黨的國會議員組成。每個小分會或者問題小組都會配置一兩個常設(shè)職員。政調(diào)會中負(fù)責(zé)處理外交問題的主要有：外交調(diào)查會、外交部會和對外經(jīng)濟(jì)協(xié)力特別委員會。和安全保障相關(guān)的則有：安全保障調(diào)查會、國防部會和基地對策特別委員會。

“調(diào)查會”是討論政策內(nèi)容的場所，會長一般由閣僚級別的實力議員擔(dān)任，比如歷代的外交調(diào)查會會長名單中就不乏日本外相的名字。另一方面“部會”則負(fù)責(zé)接收省廳提交的關(guān)于預(yù)算、條約等等的報告，進(jìn)行答疑和意見交換的場所。會長多由較為年輕的政務(wù)次官級議員擔(dān)任。“特別委員會”一般負(fù)責(zé)較為重大的具體政策的調(diào)查研究。

2.2政務(wù)調(diào)查會的機能

第一，情報收集和意見交換的場所

政策調(diào)查會的第一個職能是作為聽取情報收集工作者的場所。既有省廳機關(guān)關(guān)于外交政策進(jìn)行狀況的事前匯報，也有關(guān)于首腦會談、國際會議等相關(guān)內(nèi)容的時候報告。除了政府機構(gòu)以外，很多時候也會聽取民間學(xué)者、專業(yè)人員的相關(guān)意見。有時也會通過開展招待各國大使、外國要人的演講會和會談來確認(rèn)各國對于外交政策的反映。而政調(diào)會也會派出調(diào)查團(tuán)或訪問團(tuán)前往海外進(jìn)行學(xué)習(xí)和調(diào)查。

第二，提出政策的機能

具體來說，議員總會通過討論，提出想法；再通過召開干部會議，讓少數(shù)有實力的議員和黨內(nèi)成員再次商討，做成提案。提案在獲得部會和總會的通過之后，呈報政調(diào)審議會和總務(wù)會最后成為自民黨的方針路線。有時，調(diào)查會會長也會直接向總理提出提案，或者通過自民黨向省廳的擔(dān)當(dāng)者進(jìn)行傳達(dá)。

第三，宣傳的機能

政調(diào)會最近越來越重視將自民黨的動向和提案通過告示和媒體的方式廣泛的向國民進(jìn)行說明的機能。雖然政調(diào)會的會議并不對外公開，但調(diào)查會長、部會長等會在會議之后頻繁的與記者進(jìn)行座談會，通過這種形式，將會議內(nèi)容以報紙新聞和電視新聞的方式呈現(xiàn)出來。

2.3政務(wù)調(diào)查會的工作對象

政調(diào)會的工作對象包括很多方面的內(nèi)容。例如與政府日常工作相關(guān)的事項和預(yù)算，總理與外相的會談安排，還有出現(xiàn)突發(fā)事件時的對應(yīng)以及與他國的協(xié)商等等。其他的，例如日本對中國關(guān)系，朝鮮半島核問題等等國會議員們關(guān)心的事項也是政調(diào)會的研究議題。

三、自民黨政務(wù)調(diào)查會在外交政策決定過程中的作用

3.1預(yù)見規(guī)劃的作用

自民黨一黨獨大的情況下，其黨內(nèi)的外交政策與日本政府的外交政策大致來說是一致的。但是在出現(xiàn)不同立場的復(fù)數(shù)政黨共同執(zhí)政的情況時，為了追求各政黨之間的統(tǒng)一性，自民黨就必須明確的表達(dá)其黨內(nèi)的外交政策。再加上冷戰(zhàn)后的國際新格局正在摸索中前進(jìn)，這使日本的當(dāng)權(quán)者想要提出預(yù)見性的外交政策難上加難。在這種背景之下，自民黨政調(diào)會承擔(dān)起了對外交政策預(yù)先規(guī)劃的任務(wù)。作為具體的例子，可以參考自民黨政調(diào)會于1997年4月制定的《自由民主黨外交政策指針》和自民黨安全保障調(diào)查會于1996年3月提出的《日美安保體制在今天的意義》等。

3.2對于政策影響度和政治環(huán)境的調(diào)整

在制定外交政策時，需要調(diào)整各個政府部門之前的意見，而各個政黨之間由于各自的政治色彩，存在利益和想法上的差異。所以想要在國會審議通過關(guān)聯(lián)法案并非易事，而要在派系林立的官僚體系中訂立中立的政策則更加困難。從這個意義上講，整合外交政策實施所必需的政治環(huán)境，就成為了外交政策決策過程中政黨必須承擔(dān)的責(zé)任。在自民黨中這個職責(zé)正是由政調(diào)會擔(dān)任的。

3.3政官協(xié)作基礎(chǔ)上的政策決定

想要更快的解決新出現(xiàn)的外交課題并制定相關(guān)政策，自民黨必須握有政策決定的主動權(quán)，因此自民黨政調(diào)會選擇與政官合作，收集必須的情報和知識。而靈活運用被稱為“日本最大智囊團(tuán)”的官僚機構(gòu)，與其一起決定政府的相關(guān)政策就成了自民黨政調(diào)會的另一個職責(zé)所在。

以上就是對自民黨內(nèi)政策立案組織政調(diào)會的簡介，政調(diào)會依靠自民黨積蓄的政治資源，人力資源以及長期執(zhí)政積累的經(jīng)驗和對外交問題有專業(yè)知識的人才人脈長期對外交政策的決策過程施加影響。是我們理解和預(yù)測日本外交政策需要認(rèn)真分析研究的日本政府機構(gòu)之一。（作者單位：武漢大學(xué)國際問題研究院）

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