農(nóng)村土地非農(nóng)化的推力、拉力及其限制和利用

●武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院/武漢大學(xué)馬克思主義理論與中國(guó)實(shí)踐協(xié)同創(chuàng)新中心 孫興全江西省彭澤縣財(cái)政局 吳穎彥

農(nóng)村土地非農(nóng)化的推力、拉力及其限制和利用

●武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院/武漢大學(xué)馬克思主義理論與中國(guó)實(shí)踐協(xié)同創(chuàng)新中心 孫興全江西省彭澤縣財(cái)政局 吳穎彥

農(nóng)村土地制度改革正在進(jìn)一步深化，改革過程中要處理好農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地的關(guān)系。對(duì)此習(xí)近平同志非常重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)確保糧食安全的重要性，要利用好政府與市場(chǎng)兩種手段處理好農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的諸多問題。本文著重討論農(nóng)村土地非農(nóng)化的拉力和推力以及如何限制和利用這樣的力量，達(dá)到合理配置和利用土地資源的目標(biāo)。

農(nóng)村土地非農(nóng)化 限制 利用

近些年來，農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革的思路、新舉措不斷推出，農(nóng)村土地非農(nóng)化和內(nèi)業(yè)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)化加以有序推進(jìn)和合理規(guī)范，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理和保護(hù)，合理利用稀缺的土地資源，是農(nóng)村改革和發(fā)展的要求，事關(guān)土地要素配置的優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的激發(fā)，也與農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、糧食安全、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)民增收等一系列重大問題密切相關(guān)。土地要素的稀缺性、土地開發(fā)利用的外部性、中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中所面臨的土地資源及與此相關(guān)的生態(tài)問題嚴(yán)格約束，使得農(nóng)村土地又不同于普通商品，農(nóng)村土地的市場(chǎng)化必須有政府力量的高度介入。深入研究和掌握農(nóng)村土地市場(chǎng)規(guī)律和中國(guó)土地開發(fā)利用方面的國(guó)情國(guó)力，既要充分利用好市場(chǎng)的力量，又要認(rèn)識(shí)到土地市場(chǎng)存在的缺陷，確保政府介入的針對(duì)性和有效性。其中，有必要研究土地非農(nóng)化的推力和拉力，利用市場(chǎng)和政府兩種力量?jī)?yōu)化土地資源配置，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，又形成拉力“拉住”農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的土地要素，堅(jiān)守土地利用的糧食安全、生態(tài)安全“紅線”，在“推拉”之間，尋找到土地制度抉擇的空間。

一、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與農(nóng)村土地非農(nóng)化的推力和拉力

（一）農(nóng)村土地非農(nóng)化的推力。本文所稱“農(nóng)村土地非農(nóng)化的推力”是指推動(dòng)農(nóng)村土地非農(nóng)化的市場(chǎng)、公共制度、技術(shù)、自然因素等方面的力量。研究農(nóng)村土地非農(nóng)化的推力，有利于指明如何限制和利用這些力量，使農(nóng)村土地利用符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，使農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)用、農(nóng)村用地和城市用地結(jié)構(gòu)更加合理。

1.“農(nóng)業(yè)剩余土地”與土地非農(nóng)化的供給。中國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較典型?？傮w上看，中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)聚集多，所占比重大，城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化速度比較快，形成了較大的城鄉(xiāng)差距，也使農(nóng)業(yè)的比較利益相當(dāng)?shù)?。劉易斯的二元?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型主要揭示了勞動(dòng)要素報(bào)酬低推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)機(jī)制。其實(shí)，城鄉(xiāng)收入差距大、農(nóng)業(yè)比較利益低也是土地要素報(bào)酬偏低的表現(xiàn)。因此，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，市場(chǎng)的自發(fā)作用不僅促使農(nóng)村勞動(dòng)力要素轉(zhuǎn)移，也會(huì)推進(jìn)農(nóng)村土地等要素的轉(zhuǎn)移。筆者認(rèn)為，農(nóng)村生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移中的市場(chǎng)力量很大程度上體現(xiàn)為要素報(bào)酬驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村土地要素轉(zhuǎn)移可以因非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地的要素報(bào)酬高而非農(nóng)化 （當(dāng)然也可以因農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)要素增加、農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整提高了土地要素報(bào)酬而業(yè)內(nèi)流轉(zhuǎn)）。

劉易斯模型說明，當(dāng)現(xiàn)代工業(yè)部門有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，工業(yè)工資率大大高于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力僅能維持基本生活的工資時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力在這一階段呈現(xiàn)“無限剩余”的特征，工業(yè)部門能不斷地吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，直到農(nóng)業(yè)部門的工資率與工業(yè)部門工資率相比，具有競(jìng)爭(zhēng)力為止。據(jù)此思路，當(dāng)現(xiàn)行農(nóng)村土地生產(chǎn)率及報(bào)酬相當(dāng)?shù)蜁r(shí)，市場(chǎng)力量就會(huì)產(chǎn)生推力，推動(dòng)農(nóng)村土地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或?qū)で蟾咝实慕?jīng)營(yíng)模式。

考慮到抑制土地流轉(zhuǎn)的“拉力”（農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村生態(tài)條件、人的城市化受到的阻力、土地占有的所有權(quán)驕傲等，本文將加以進(jìn)一步說明）存在，農(nóng)業(yè)土地的邊際生產(chǎn)率和市場(chǎng)報(bào)酬率并不要求同非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的土地報(bào)酬率完全相當(dāng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)均衡點(diǎn)應(yīng)該低于“非農(nóng)用地報(bào)酬率=農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率”這一約束條件，存在著一種低于非農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率而高于農(nóng)業(yè)用地實(shí)際報(bào)酬率的 “可接受的農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率”，“可接受的農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率”與農(nóng)業(yè)用地的實(shí)際報(bào)酬率之差取決于上述拉力的強(qiáng)度。如圖1所示，“可接受的農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率”R2低于非農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率R1而高于農(nóng)業(yè)用地實(shí)際報(bào)酬率R3，農(nóng)村剩余土地規(guī)模取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地報(bào)酬率的高低、農(nóng)業(yè)用地的實(shí)際報(bào)酬率的高低和“可接受的農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率”三者之間的差距。當(dāng)非農(nóng)用地邊際報(bào)酬率為DD線所示時(shí)，農(nóng)村剩余土地為OS2，當(dāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地邊際報(bào)酬率上升到EE線所示時(shí)，農(nóng)業(yè)剩余土地為OS1。同樣農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率的提高、農(nóng)業(yè)用地拉力增強(qiáng)會(huì)抬高“可接受的農(nóng)業(yè)用地報(bào)酬率”，而使農(nóng)村剩余土地規(guī)模減少。

圖1 “農(nóng)業(yè)剩余土地”的形成

2.行業(yè)級(jí)差地租與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方向。由于不同行業(yè)的市場(chǎng)壟斷程度、供求關(guān)系、土地用途的政府管制、土地邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率等方面存在很大差別，不同行業(yè)用地的報(bào)酬率也存在差別，形成了一種行業(yè)級(jí)地租。假如完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，土地報(bào)酬率高的行業(yè)用地的級(jí)差地租量較大，能支付的級(jí)差地租更高，爭(zhēng)奪農(nóng)業(yè)剩余土地的競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)。

就市場(chǎng)的實(shí)際情況而言，行業(yè)級(jí)差地租是由產(chǎn)業(yè)的區(qū)位聚合、使用方向（功能）和城市經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效益產(chǎn)生的。區(qū)位級(jí)差地租是指由于產(chǎn)業(yè)聚合于不同區(qū)位而形成的有等級(jí)差別的地租，通常表現(xiàn)為“梯度租金”。功能級(jí)差地租是指土地利用結(jié)構(gòu)不同而形成的有等級(jí)差別的地租。城市規(guī)模級(jí)差地租是由于城市規(guī)模大小導(dǎo)致的聚集效益、規(guī)模效益不同而形成的有等級(jí)差別的地租。哪個(gè)行業(yè)的級(jí)差地租高，土地自發(fā)流轉(zhuǎn)這個(gè)行業(yè)的沖動(dòng)就越強(qiáng)。例如，房地產(chǎn)開發(fā)用地級(jí)差地租高于一般制造業(yè)用地地租時(shí)，農(nóng)業(yè)剩余土地會(huì)優(yōu)先流向房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)。

3.土地利用的外部性與土地城鎮(zhèn)化。土地利用外部性對(duì)土地流轉(zhuǎn)的作用表現(xiàn)為兩個(gè)方面。完全靠市場(chǎng)力量調(diào)節(jié)，當(dāng)存在正外部性，即土地利用的社會(huì)收益高于私人收益（收益外溢）時(shí)，土地流出的動(dòng)力增強(qiáng)，當(dāng)土地利用具有負(fù)外部性，即土地利用的社會(huì)成本高于私人成本（成本轉(zhuǎn)嫁）時(shí)，土地流入的動(dòng)力增強(qiáng)。這兩種外部性的存在，都會(huì)形成土地流出的推力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有保護(hù)糧食安全、提供初級(jí)產(chǎn)品、保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境等方面的正外部性，而農(nóng)業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響如土地過度開墾造成的農(nóng)地生產(chǎn)率下降、化肥農(nóng)藥過度使用造成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格下降，較難向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁。同時(shí)農(nóng)業(yè)用地不如其它行業(yè)用地增值快，重要原因之一是農(nóng)地對(duì)外部性勞動(dòng)的吸收較少，地處城鎮(zhèn)的土地因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資密度更大、人口和產(chǎn)業(yè)聚集、市場(chǎng)的形成、生產(chǎn)生活配套程度更高，即土地直接開發(fā)投入和外部性投入集約度更高，單位土地能生產(chǎn)更高的級(jí)差地租Ⅱ。此外工商業(yè)活動(dòng)、房地產(chǎn)開發(fā)等客觀上對(duì)農(nóng)地也會(huì)產(chǎn)生污染等破壞性影響，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件更為惡劣，降低農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格，使農(nóng)業(yè)的比較利益更低。

農(nóng)地利用中，正負(fù)兩種外部性客觀存在，加之無法像城鎮(zhèn)土地一樣“吸納”較多的外部性勞動(dòng)產(chǎn)生更高的級(jí)差地租Ⅱ，并且要承受其它人類活動(dòng)的負(fù)面影響，都會(huì)降低農(nóng)地的生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使農(nóng)地一定程度貶值，從而形成土地流向城鎮(zhèn)的推力。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與土地非農(nóng)化。一國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件決定著該國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際比較利益。根據(jù)比較利益原理，一國(guó)經(jīng)濟(jì)資源應(yīng)配置于該國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，形成一定的國(guó)際分工格局。中國(guó)農(nóng)業(yè)的比較劣勢(shì)顯著。資源環(huán)境的嚴(yán)格約束，使得中國(guó)農(nóng)業(yè)缺乏比較優(yōu)勢(shì)，形成一種土地撂荒或流入其它產(chǎn)業(yè)的推力。另外，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、小經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)方式、商品化率比較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，機(jī)械化程度不高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，市場(chǎng)制度不完善，農(nóng)民很少能直接進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，中間商盤剝比較嚴(yán)重。這些自然因素、制度因素和技術(shù)條件，不利于提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際比較利益，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)被國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品更多地占領(lǐng)，形成了一種土地非農(nóng)化的推力。

（二）農(nóng)村土地非農(nóng)化的拉力。本文所稱的“農(nóng)村土地非農(nóng)化的拉力”抑制農(nóng)村土地非農(nóng)化的市場(chǎng)、公共制度、技術(shù)、自然因素等力量。研究農(nóng)村土地非農(nóng)化的拉力有利于有針對(duì)性采取控制農(nóng)村土地過度非農(nóng)化、增強(qiáng)有利于農(nóng)地報(bào)酬率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)土地資源的吸引力。

1.農(nóng)業(yè)比較利益的提高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素的流動(dòng)主要是靠經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的。從經(jīng)濟(jì)規(guī)律上看，農(nóng)民是否愿意把耕地轉(zhuǎn)出，取決于農(nóng)業(yè)比較利益的大小或農(nóng)民放棄土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本，當(dāng)農(nóng)業(yè)比較利益較高，這個(gè)機(jī)會(huì)成本小于他轉(zhuǎn)換職業(yè)的預(yù)期收入時(shí)，農(nóng)民可能轉(zhuǎn)出土地；當(dāng)農(nóng)業(yè)比較利益很低，機(jī)會(huì)成本等于或高于預(yù)期收入時(shí)，他就不會(huì)轉(zhuǎn)出土地。這表明，農(nóng)民不會(huì)盲目地放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，土地不會(huì)隨意轉(zhuǎn)出。只有提高農(nóng)業(yè)比較利益，土地才會(huì)更多地留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。因此，一切有利于提高農(nóng)業(yè)比較利益的措施都會(huì)形成農(nóng)村土地非農(nóng)化的拉力。從市場(chǎng)自發(fā)力量來看，這種力量的形成一靠促進(jìn)資本、技術(shù)投入產(chǎn)生的集約經(jīng)營(yíng)效益，即級(jí)差地租Ⅱ，二靠農(nóng)業(yè)用地業(yè)內(nèi)流動(dòng)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

2.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度的提高。由于城鄉(xiāng)土地制度不統(tǒng)一，沒有形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，農(nóng)轉(zhuǎn)非土地價(jià)格偏低，農(nóng)村土地價(jià)格呈現(xiàn)“壟斷低價(jià)”的特征。所以地方政府從征地中獲得的收入非常高，使用農(nóng)轉(zhuǎn)非土地的資本收益率也非?？捎^，從而強(qiáng)化了地方政府的資本所有者征收農(nóng)村土地和開發(fā)農(nóng)村土地的利益沖動(dòng)。只有提高農(nóng)村土地市場(chǎng)化的程度，發(fā)揮農(nóng)村土地價(jià)格的市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)功能，保證同地同權(quán)、同地同價(jià)，提高農(nóng)地非農(nóng)化的成本，才能抑制這種沖動(dòng)，形成土地非農(nóng)化過程中的一種拉力。

學(xué)生在體驗(yàn)式課程中的實(shí)踐；開發(fā)學(xué)生對(duì)蛋白質(zhì)免疫排斥反應(yīng)的生物信息學(xué)實(shí)驗(yàn)；高級(jí)心臟生命支持模擬實(shí)驗(yàn)室經(jīng)驗(yàn)對(duì)藥學(xué)學(xué)生信心和知識(shí)的促進(jìn)；腫瘤學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分層學(xué)習(xí)研究；應(yīng)急準(zhǔn)備培訓(xùn)；藥學(xué)實(shí)踐實(shí)驗(yàn)室和初級(jí)藥學(xué)實(shí)踐可減少學(xué)生無菌化合物操作失誤；進(jìn)行糖尿病護(hù)理實(shí)踐；評(píng)估學(xué)生在涉及頑固梭菌感染患者的模擬情景中的表現(xiàn)；重復(fù)測(cè)試以提高藥劑學(xué)實(shí)驗(yàn)室課程的技巧；藥學(xué)實(shí)驗(yàn)課程中的處方分析練習(xí)。

3.農(nóng)業(yè)支持和農(nóng)村建設(shè)投入的增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)在中國(guó)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的特征非常明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入低，“三農(nóng)”問題突出。在這樣的背景之下，抑制農(nóng)地過度轉(zhuǎn)出，還要更多地依靠政府的力量。提高農(nóng)業(yè)支持力度、增加農(nóng)村建設(shè)投入，留住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必要的“中堅(jiān)農(nóng)民”和維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的土地?？傊?，農(nóng)業(yè)支持的力度越大，農(nóng)村建設(shè)搞得越好，越能增強(qiáng)農(nóng)地非農(nóng)化的拉力。

4.“所有權(quán)驕傲”及田園生活的吸引力。根據(jù)憲法規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)。土地所有權(quán)是所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)一系列權(quán)利束，盡管農(nóng)民個(gè)人沒有完全意義上的土地所有權(quán)，但擁有部分土地所有權(quán)。當(dāng)代學(xué)者還認(rèn)識(shí)到：“附著在不動(dòng)產(chǎn)交易上進(jìn)而由不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)生成的心理效應(yīng)，是非經(jīng)濟(jì)性的?！雹俎r(nóng)民擁有這些權(quán)利既有其經(jīng)濟(jì)利益，也有其非經(jīng)濟(jì)利益，包括安全感、歸屬感在內(nèi)的“所有權(quán)的驕傲”。農(nóng)民的土地承包權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等越可靠，農(nóng)民擁有這些權(quán)利的愿望就越強(qiáng)，保護(hù)農(nóng)地的積極性越高。另外，農(nóng)村的田園生活也有一定的吸引力，農(nóng)村特有的較為自由生活節(jié)奏、緊密的宗族和鄉(xiāng)鄰關(guān)系、農(nóng)民的故鄉(xiāng)情結(jié)、較好的生態(tài)環(huán)境，一定程度上使農(nóng)民“故土難離”。

三、平衡土地非農(nóng)化的推力和拉力，合理處理建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系

一方面，城鎮(zhèn)化自然歷史過程不可逆轉(zhuǎn)，有序的農(nóng)地非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化是必須的，另一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)民收入提高又與農(nóng)村土地關(guān)系緊密，必須利用好市場(chǎng)和政府的力量，合理處理建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出了全方位、大力度的農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：“要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量?！惫P者認(rèn)為，要平衡土地非農(nóng)化中客觀存在的推力和拉力，在有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提下，該推則推，該拉則拉，主要通過科學(xué)土地規(guī)劃管理、農(nóng)業(yè)支持和新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地制度改革，“拉住”必須的、宜農(nóng)的土地，“推出”城鎮(zhèn)化、工業(yè)化必需農(nóng)轉(zhuǎn)非土地。

（一）科學(xué)規(guī)劃和管理土地用途。利用政府力量克服土地利用中的市場(chǎng)缺陷。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》明確了農(nóng)村土地用途管理的原則：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，不允許搞私有化，18億畝耕地紅線不突破，這是農(nóng)村土地改革的底線。這個(gè)底線要求表明，土地資源不同于其它商品，土地利用必須要有政府的適當(dāng)介入，用政府力量形成土地非農(nóng)化的拉力，同時(shí)合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。

在城鎮(zhèn)用地方面：一是嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模和征地規(guī)模，嚴(yán)格征地管理，確保逐地非農(nóng)化適度；二是通過城市存量土地的盤活，減少城鎮(zhèn)化對(duì)增量土地的需求，減輕征地的壓力；三是通過提高城鎮(zhèn)人口密度，提高建設(shè)用地容積率、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益標(biāo)準(zhǔn)等制度性規(guī)定，提高城鎮(zhèn)化中土地利用的集約化水平；四是嚴(yán)控過剩產(chǎn)能用地的擴(kuò)張，嚴(yán)控黨政部門占地興建樓堂館所；五是規(guī)范征地程序，加大違規(guī)違法占用農(nóng)地的處罰力度。

在農(nóng)業(yè)用地方面：一是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保土地流轉(zhuǎn)中耕地不被挪作他用；二是建立農(nóng)村宅基地的分配標(biāo)準(zhǔn)，控制農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張。

（二）加大農(nóng)業(yè)支持和農(nóng)業(yè)建設(shè)投入力度。利用經(jīng)濟(jì)手段守住耕地紅線。土地用途管理要有效，必須要有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)刺激政策配套，使政府的行政手段具有民意基礎(chǔ)和可操作性。只講土地用途控制，又不提供政策資源的支持，行政手段操作成本就很高，而且效果也會(huì)大打折扣。農(nóng)業(yè)支持和農(nóng)村建設(shè)投入，是農(nóng)業(yè)弱勢(shì)地位和中國(guó)顯著的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正外部性內(nèi)在化、消除其他產(chǎn)業(yè)和人類生活對(duì)農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生污染等負(fù)外部性影響的要求，另外，補(bǔ)強(qiáng)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的劣勢(shì)，也離不開相應(yīng)的政策資源。習(xí)近平十分強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，要用財(cái)政政策等手段使農(nóng)民種糧有利可圖，使糧食主產(chǎn)區(qū)有狠抓糧食生產(chǎn)的積極性。2013年底召開的全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議針對(duì)“誰來種地”的問題指出：解決好這個(gè)問題對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。核心是要解決好人的問題，通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。要提高種地集約經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)水平，增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入，鼓勵(lì)發(fā)展、大力扶持家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體。要提高農(nóng)民素質(zhì)，培養(yǎng)造就新型農(nóng)民隊(duì)伍，把培養(yǎng)青年農(nóng)民納入國(guó)家實(shí)用人才培養(yǎng)計(jì)劃，確保農(nóng)業(yè)后繼有人。②

當(dāng)前要真正守住耕地紅線，在農(nóng)業(yè)支持方面，要增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)直補(bǔ)力度，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持，加大農(nóng)業(yè)科技投入，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。要留住農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展所需要的職業(yè)農(nóng)民，還有搞好農(nóng)村建設(shè)。要加大投入，建設(shè)宜居的美好鄉(xiāng)村，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)，提高農(nóng)村教育質(zhì)量和農(nóng)村社會(huì)保障水平。

（三）實(shí)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化。利用市場(chǎng)力量平衡農(nóng)地非農(nóng)化的推力和拉力。用途管理是行政手段，農(nóng)業(yè)支持和農(nóng)村建設(shè)投入是政府采用的經(jīng)濟(jì)手段，這些并不能替代市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力量。要通過改變城鄉(xiāng)土地二元體制，建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，來發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)格，經(jīng)濟(jì)條件比較好的用地項(xiàng)目，能承擔(dān)土地市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)地能被市場(chǎng)力量“推走”，效益差的用地項(xiàng)目無法承擔(dān)市場(chǎng)化的土地成本，農(nóng)地就被市場(chǎng)力量“拉回”。市場(chǎng)價(jià)格的均衡點(diǎn)，確定了農(nóng)地與非農(nóng)用地的邊界。

當(dāng)然，農(nóng)地市場(chǎng)化是以土地公有制和用途管理為前提的。其含義是：在不改變土地公有制性質(zhì)，符合用途管理要求的前提下，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，同地同權(quán)，同地同價(jià)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確規(guī)定“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”?！敖⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！薄敖⒓骖檱?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”③城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化改革邁出了重大一步。

城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)對(duì)征地制度改革提出了需求。可選擇的方案是：縮小征地范圍，除了公益性用地政府直接收儲(chǔ)以外，房地產(chǎn)開發(fā)用地、工商業(yè)用地等經(jīng)營(yíng)性用地都應(yīng)到市場(chǎng)去“搶”，讓農(nóng)地與城市建設(shè)用地、工商業(yè)用地平等競(jìng)爭(zhēng)。而政府征地也需以市場(chǎng)定價(jià)，維護(hù)農(nóng)民正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)性收益?！?/p>

注釋：

①劉玉錄：《房地產(chǎn)的七個(gè)“市場(chǎng)失靈”》，載《住宅與房地產(chǎn)》，2003（9）。

②習(xí)近平對(duì)農(nóng)村改革提明確要求。人民日?qǐng)?bào)，2013.12.25。

③中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定，中國(guó)政府網(wǎng)，2013.11.15。

1.白重恩等.土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化[DB/OL].一財(cái)網(wǎng)，2013-5-27。

2.國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(全文)[DB/OL].人民網(wǎng)，2014-04-17。3.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定[DB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，2013-11-15。

4.車維漢.2006.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社。

5.習(xí)近平.好好研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題 [DB/OL].新華網(wǎng)，2013-7-22。

6.習(xí)近平對(duì)農(nóng)村改革提明確要求[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-12-25。