農(nóng)村水資源管理的多元合作路徑

井岡山大學人文學院副教授 姚聲正

一、“公地悲劇”——農(nóng)村水資源管理亂象

水資源是地球上最重要的自然資源之一，是人類和各種生物賴以生存的最基本條件。一直以來，水資源被認為是取之不盡、用之不竭的，因而遭受了掠奪式的使用、開發(fā)，以致水資源成為稀缺的自然資源，危及人類和其他生物的生存。

水資源是一種公共物品。公共物品在管理與使用過程中，如果缺乏科學的制度，則易產(chǎn)生“公地悲劇”。

人類文明的發(fā)展，總是伴隨著生態(tài)的災難。學者們在考察古代文明興衰后得出結論:這些文明的興起，與這些地區(qū)的水資源、土地資源、森林資源和野生動物資源豐富密切相關，而這些地區(qū)文明的衰敗，歸因于賴以生存的自然資源受到破壞。

環(huán)境危機主要表現(xiàn)為水土資源的危機以及水資源的破壞，正是因為水資源作為公共物品的稟性:一是水資源具有價值性。它是一切生物生存的根本。二是水資源具有稀缺性。人口的增加和經(jīng)濟的發(fā)展，對水的需求不斷增加，水資源的污染已經(jīng)超越了其再生能力，水資源的稀缺性本質(zhì)日益顯現(xiàn)。三是水資源使用的競爭性與不可替代性。由于競爭性，一個人的使用會限制另一人的使用。由于不可替代性，水資源的過度使用會造成資源的緊缺。當水源始終處于公共物品的狀態(tài)下，社會成員能以零成本的方式獲得水的效益，在水權被確定之前，水的效益其實是無市場價值的，“公地悲劇”不可避免地發(fā)生。

二、“公地悲劇”產(chǎn)生的原因

傳統(tǒng)的公共物品理論認為，公共物品一般應由政府提供，但實踐已經(jīng)證明了完全由政府提供常常又達不到預期理想的效率和效果。哈丁認為，有兩種途徑可以化解公地的悲劇:一是出售公有物，使其成為私有的財產(chǎn)，即所謂私有化;二是通過相互強制和互相協(xié)定的方式解決公有物的悲劇，其典型方式就是政府規(guī)制。

前者是指某些團體成員對某一財產(chǎn)享有排外的產(chǎn)權，對于后者，哈丁認為通過相互協(xié)議或政府強制來提供或保護公共產(chǎn)品，相互協(xié)議將面臨高昂的談判成本和監(jiān)督成本，是不可能成功的;政府規(guī)制也面臨著界定公共產(chǎn)品的范圍問題，無法完全界定的產(chǎn)權，便留在了公共領域，成為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性特點，決定了對公共產(chǎn)品使用的收入流可變且無法預見，要制止“搭便車”、機會主義的成本非常高，政府規(guī)制也將因成本問題而導致規(guī)制失靈。

無論是私有化、公有化，還是公私合作，水資源管理問題都涉及水權問題。在水資源危機已經(jīng)來臨之際，水權的界定以及水資源在不同個人和社會組織之間如何分配，決定了水資源管理的效益。

水權是一種具有公權性質(zhì)的私權:一方面，水權客體具有公共物品和私人物品的雙重屬性;另一方面，水權的調(diào)整手段既有公法色彩又有私法色彩。水權制度本質(zhì)上是一種調(diào)節(jié)和影響社會生活中人與自然、人與人、人與政府之間的行動規(guī)則，在水資源各項效益的沖突使用中，追求人、自然、社會各方效益的最大化。

水權制度正是基于這樣的目的，通過對水資源的占有、使用和轉讓權能的界定和劃分，確立水資源在不同個人和社會組織之間的分配機制。然而，水資源的各項權能的界定和分配是非常困難的，雖然正式的法律和制度中確認了國家的水權主體性，實際上國家卻沒有也無法進一步界定水權的權能范圍，也就無法實現(xiàn)在不同社會主體之間對水資源權利的界定、保護和行使。水資源管理的“公地悲劇”現(xiàn)象根源就在于水權界定與分配的模糊性。

三、治理農(nóng)村水資源管理亂象的對策

措施一:公私合作——實質(zhì)性與方法論的意義

面對化解“公地悲劇”的私有化和公有化措施的局限，20世紀90年代初美國著名學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出了在解決“公地悲劇”時各方主體的利益博弈——制度創(chuàng)新的邏輯，從實質(zhì)和方法論的層面強調(diào)了作為公權力主體的政府與私權利個人在提供、保護公共物品方面的重要性。

一方面，埃莉諾·奧斯特羅姆認為:在一定的自然條件下，面臨公共用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情況結構。參與者自己設計了新的結構，使他們能夠按照生產(chǎn)性的方式使用公共資源。另一方面，在方法論的意義上，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了理解制度的多級分析法，即從作業(yè)選擇、集體選擇和法規(guī)選擇等層面來規(guī)范。

一個涉及公共用地兩難處境模型的方法，將經(jīng)歷從具體的作業(yè)選擇到抽象的法規(guī)制訂的演化過程。這個演化過程是一個不斷博弈的過程，不同層級的利益主體參與關系到制度的成敗。奧斯特羅姆理論是建立在“公用地的使用者也是公用地的管理者”的假設上的，并在此基礎上建立公私企業(yè)的、多中心的地方公共物品管理制度。

合作型環(huán)境治理，在廣義上被認為是融合工業(yè)、公民群體或者地方政府的探討、協(xié)約以及一系列的正式以及非正式的管理的治理類型，被認為是在公共與私人部門之間建立的伙伴關系，是形成環(huán)境政策的一個有力的政策手段。這一手段可以減輕公司投資的沖突，鼓勵公共部門及公民組織對這一投資發(fā)生作用，從而使得這一投資可以符合地方社會政策及基礎架構的需求。

在水資源管理中，涉及個人、企業(yè)、政府及其他社會組織之間的利益關系，多元合作滿足了不同中心主體利益的需要，在每一個中心既是水資源的使用者也是管理者的指導下，水資源的公私合作的伙伴關系是全球范圍的大趨勢。

有學者提議，根據(jù)中國水權制度的現(xiàn)狀，在中國水權和水資源配置的市場機制中引入“多層次水權交易制度”，多級理論與埃莉諾·奧斯特羅姆的多級分析法不謀而合:一級水權市場其實是立法問題，二級水權市場是以政府為集體的協(xié)商，三級市場就是消費者之間的交易。水資源管理的公私合作，更多的是在第三級市場中的各主體之間展開。

措施二:合作治理——政府推動機制創(chuàng)新

公私合作制理論的支持者代表了有效提供公共服務的公私主持創(chuàng)新者，反對者認為它只是意識形態(tài)所推動的一種陰謀，并將其更多的威脅轉化為各類呼吁。正因為合同實施中的復雜性與信息不對稱等因素存在制約了這一點。農(nóng)村水資源的管理，公私合作制可以最廣泛地動用各種力量來參與生態(tài)環(huán)境的保護，但必須考慮到各種風險的分布以及政府的決策、農(nóng)村社會關系模式和合約規(guī)則等因素。司法經(jīng)濟是經(jīng)營平等的身份關系所形成的利益關聯(lián)，在市場經(jīng)濟中，司法經(jīng)濟更能適應市場文化，調(diào)整行為策略，追求制度利益的最大化。

傳統(tǒng)理論認為，公共產(chǎn)品的屬性決定了物品由司法部門提供，信息由政府提供，而市場失靈以及政府失靈導致了公共產(chǎn)品的短缺，必須在市場和政府之間形成一種平衡、合作，通過司法來完成公共任務，這是一種可持續(xù)選擇。水資源價值變化會導致新的制度創(chuàng)新，這是一種自下而上的制度創(chuàng)新，因此需要由政府來推動，解決水資源管理的規(guī)模經(jīng)濟和信息不完全問題。