小官貪腐發(fā)生機理

呂德文

近些年，“小官巨貪”的趨勢越來越明顯。隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進，大量國家財政資金涌入農(nóng)村，農(nóng)村資源也不斷資本化，使得農(nóng)村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實權(quán)。比如，城郊地區(qū)的拆遷辦主任、村干部，雖然職位不高，權(quán)力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來，全國各地發(fā)生過多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補償款的案件，涉及資金少則幾十萬，多則幾千萬。當(dāng)前的小官貪腐已經(jīng)不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復(fù)雜性、制度監(jiān)管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取巨額利益。應(yīng)該說，小官貪腐有其內(nèi)在的發(fā)生機理，其中一些機理是古已有之，還有一些機理則是新制度環(huán)境造成的。

鄉(xiāng)村利益共同體

在農(nóng)村稅費改革之前，我國基本上是汲取型政權(quán)，各級政府需要從農(nóng)村、農(nóng)民身上收取稅費。因此，鄉(xiāng)村干部既是基層公共事務(wù)的服務(wù)者，也是基層政權(quán)的“代理人”，在國家、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間形成了相對穩(wěn)定的利益共同體。一方面，國家和鄉(xiāng)村干部之間有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，國家借鄉(xiāng)村干部從地方汲取資源，鄉(xiāng)村組織獲取部分財政保障，部分鄉(xiāng)村干部在基層政權(quán)的默許下“搭車收費”，乃至謀取私利。另一方面，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間也有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，農(nóng)民希望鄉(xiāng)村干部提供公共服務(wù)，也寄希望于通過鄉(xiāng)村干部的渠道向國家表達訴求，而鄉(xiāng)村干部則合法地從農(nóng)民身上獲取好處。總體上看，“小官”是國家與農(nóng)民關(guān)系的橋梁，是相對獨立的利益群體。

當(dāng)前，雖然國家不再寄希望于通過鄉(xiāng)村干部從農(nóng)村汲取資源，但向農(nóng)村輸入資源同樣需要鄉(xiāng)村干部的配合，因此，鄉(xiāng)村利益共同體并沒有隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而消失，而是以另一種形態(tài)存在：“小官”不再從農(nóng)民身上汲取資源，卻從國家財政轉(zhuǎn)移支付中謀取利益，這主要表現(xiàn)為通過發(fā)補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領(lǐng)。

灰色利益鏈

當(dāng)前，國家財政轉(zhuǎn)移支付主要分為兩種形式：一是普惠性的財政轉(zhuǎn)移支付，如種糧補貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等；二是專項轉(zhuǎn)移支付，如新農(nóng)村建設(shè)、水利工程、道路村村通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、專業(yè)合作社補助等。

一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，群眾認知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財政轉(zhuǎn)移支付很難為“小官”貪腐。但是，專項轉(zhuǎn)移支付卻很容易為“小官” 貪占、截留、私分、挪用，鄉(xiāng)村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。

國家財政專項轉(zhuǎn)移支付一般要求進行項目化、市場化運作。例如，國家財政支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過項目的形式向企業(yè)、個人發(fā)包。由于基層市場發(fā)育不成熟，與鄉(xiāng)村干部關(guān)系密切的企業(yè)和商人具有競爭優(yōu)勢，再加上制度監(jiān)管不夠完善，使得“小官”的權(quán)力尋租空間非常大。不法商人也樂于與鄉(xiāng)村干部合作，共同從國家財政轉(zhuǎn)移支付中獲取利益。

監(jiān)管制度不健全

農(nóng)村資源密集度的提高，調(diào)動了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區(qū)村民自治的變異，群眾難以對村干部進行監(jiān)督。主要表現(xiàn)為：村民選舉過程中賄選現(xiàn)象嚴重，花費百萬甚至千萬競選村主任已不是新聞；黑惡勢力操縱選舉，“惡人治村”的現(xiàn)象在一些地區(qū)較為嚴重；村干部“一言堂”，剝奪群眾參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象較為普遍。

與此同時，既有的黨紀、政紀、法律存在監(jiān)管漏洞，“小官貪腐”有處于失控狀態(tài)之憂。首先，“小官貪腐”具有相當(dāng)大的隱蔽性、灰色性，游離在合法與非法之間，監(jiān)管難度較大。平心而論，鄉(xiāng)村利益共同體和灰色利益鏈有一定的歷史合理性，在國家與農(nóng)民關(guān)系未曾理順之前，就難以杜絕灰色利益的存在。其次，多頭監(jiān)管體系造成對小官貪腐的監(jiān)察力量薄弱。當(dāng)前對“小官貪腐”的監(jiān)管分散在組織、紀檢、民政多個機構(gòu)，它們職權(quán)不一、權(quán)限不同，難以形成合力。造成的結(jié)果是，每一個部門的監(jiān)管都處于消極狀態(tài)，基本上是“民不舉、官不究”現(xiàn)狀。再次，缺乏相關(guān)的法律制度支撐。村干部并不是公務(wù)員，它們不受行政法規(guī)的約束，而村民自治組織法又難以保障實施，導(dǎo)致村干部成為“三不管”干部。

（作者為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授）

責(zé)編/周素麗 美編/李祥峰endprint