財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計研究

甘建梅　陳新

作者簡介：甘建梅（1991-），女，壯族，云南省昆明市，財政學(xué)碩士在讀，云南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，研究方向：稅收理論與政策。

陳新（1967-），男，漢族，云南省昆明市，教授，財政學(xué)博士，云南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，研究方向：稅收方向。

摘 要：九年義務(wù)教育是我國教育事業(yè)發(fā)展的重中之重，目前出現(xiàn)的義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題受到各界的廣泛關(guān)注。義務(wù)教育的非均衡發(fā)展主要體現(xiàn)為由于經(jīng)濟水平和政策差異所導(dǎo)致的不同省份之間、同一省份的縣際之間以及城鄉(xiāng)的義務(wù)教育水平和質(zhì)量出現(xiàn)差異。具體表現(xiàn)為義務(wù)教育經(jīng)費投入、學(xué)校設(shè)施以及教師質(zhì)量等義務(wù)教育資源配置的失衡。本文以我國義務(wù)教育均等化為研究視角，通過對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付進行制度設(shè)計，以期我國的義務(wù)教育公共資源得到合理配置，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；均衡發(fā)展；制度設(shè)計

義務(wù)教育是依照法律規(guī)定，適齡兒童和青少年必須接受的，國家、社會、學(xué)校、家庭必須給予保證的基礎(chǔ)性教育。[1]義務(wù)教育的重要性和免費性要求國家為義務(wù)教育提供物質(zhì)保障，建立義務(wù)教育的經(jīng)費保障機制。

義務(wù)教育公共服務(wù)均等化是指全體公民在城鄉(xiāng)之間受義務(wù)教育的機會均等和質(zhì)量均等，從而實現(xiàn)全體社會的義務(wù)教育公平。[2]義務(wù)教育公平要求政府在制定教育政策、分配教育資源等方面平等和公平地對待每個社會成員，保障每個社會成員都能均等享受公共教育資源。2010年7月頒布實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱（2010-2020年）》中明確提出了推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施、組織實施的重大項目和改革試點等，將均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)。但是，從我國目前城鄉(xiāng)、區(qū)域的義務(wù)教育現(xiàn)狀來看，要達到這一戰(zhàn)略目標(biāo)還任重道遠。義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付是解決區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、省際間、省內(nèi)縣際間義務(wù)教育發(fā)展差異問題的主要政策手段，是實現(xiàn)教育公平的重要手段，因此，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計尤為重要。

轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段?；竟卜?wù)供給差異的主要原因在于各地財政能力的不平衡。轉(zhuǎn)移支付可以形成政府支出責(zé)任和收入水平的平衡，保持地區(qū)間財政能力或公共服務(wù)水平的平衡。[3]當(dāng)前義務(wù)教育是我國教育發(fā)展的重點領(lǐng)域，而減小義務(wù)教育的發(fā)展差異（區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、省際間、省內(nèi)縣際之間），促進義務(wù)教育均衡發(fā)展，又是當(dāng)前義務(wù)教育變革和發(fā)展的主要目標(biāo)。義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，必須要借助政府間的轉(zhuǎn)移支付。因此在當(dāng)前我國所有教育產(chǎn)品中，義務(wù)教育對政府間財政轉(zhuǎn)移支付的需求最為迫切。正是基于此，本文專門針對義務(wù)教育提出政府間財政轉(zhuǎn)移支付的方案。

一、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的必要性

（一）各級政府間財政能力存在差異

義務(wù)教育需要投入大量的人力、物力和財力資源，而且義務(wù)教育投資本身具有周期長，不產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益，經(jīng)濟社會效益的遲效性等特性，使得義務(wù)教育投資在一定程度上成為了消費性支出。由于各級政府間的財政能力存在差距，財政資源有限的政府往往會為了追求短期利益，把資源優(yōu)先投入到直接產(chǎn)生經(jīng)濟利益的部門之中，從而導(dǎo)致義務(wù)教育財政性投資過少。相反，財政能力強的政府因為所掌握的財政資源比較充裕，資源可以較為均勻地分配到各個利益部門之中，從而獲得更多的義務(wù)教育財政性投入。各級政府間財政能力差異化的結(jié)果便是各地所提供的義務(wù)教育公共資源存在差異，從而導(dǎo)致各地義務(wù)教育發(fā)展產(chǎn)生差異。根據(jù)能力原則，對于在當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)行的制度安排的前提之下確實無法達到最低投入標(biāo)準(zhǔn)的地方政府，要由上級政府的轉(zhuǎn)移支付來彌補其財政投入缺口，平衡政府之間的教育財政能力。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付是在各級政府財力不均的情況下減少義務(wù)教育資源分配差距的有效方式。

（二）現(xiàn)行義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付存在制度缺陷

義務(wù)教育非均衡發(fā)展是我國現(xiàn)階段教育事業(yè)發(fā)展亟待解決的重大問題之一。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的初衷是解決不同省份之間、同一省份的縣際之間以及城鄉(xiāng)的義務(wù)教育水平和質(zhì)量差異化問題，但中國現(xiàn)行的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度過分地向原有利益格局傾斜，縮小區(qū)域間義務(wù)教育發(fā)展差異的政策目標(biāo)沒有實現(xiàn)。所以，必須要不斷加強和完善義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計，實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，保證教育公平。

二、我國政府間財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)

義務(wù)教育是我國當(dāng)前和今后教育發(fā)展的重中之重。根據(jù)教育產(chǎn)品的層次性要求和教育事權(quán)的劃分，義務(wù)教育的供給責(zé)任應(yīng)主要由地方政府來承擔(dān)，尤其是縣級政府。但我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大差異決定了地方政府之間財政能力的不均衡，政府的級別越低，差異越大。因此義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)與責(zé)任主體的財政能力之間便產(chǎn)生了矛盾。此矛盾的解決只有借助于政府之間教育財政轉(zhuǎn)移支付：通過轉(zhuǎn)移支付均衡政府之間的教育財政能力，從而保證提供義務(wù)教育資源的政府能夠獲得其所需要的基本的財政性義務(wù)教育經(jīng)費。財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付要達到的目標(biāo)可以分為縱向均衡目標(biāo)和橫向均衡目標(biāo)。

（一）財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡目標(biāo)

財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡目標(biāo)就是平衡中央政府和地方政府之間財權(quán)和事權(quán)分配不合理的問題。中央政府需向地方政府提供充足的財政性義務(wù)教育經(jīng)費，從而滿足地方政府對義務(wù)教育資源的基本需求，比如應(yīng)當(dāng)滿足所需的教師數(shù)量、文體設(shè)施、教學(xué)設(shè)備以及圖書資源等等。

對于中央政府來說，其轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)在于減小區(qū)域之間義務(wù)發(fā)展的差異，促進區(qū)域間義務(wù)教育的均衡發(fā)展，根據(jù)政府的財政能力設(shè)計合理的撥款公式，計算出合理的撥款數(shù)額，從而實現(xiàn)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡。

而省級政府轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是使區(qū)域內(nèi)部、省內(nèi)各縣義務(wù)教育發(fā)展的差異最小化，促進義務(wù)教育的橫向均衡發(fā)展。另一方面還可以進行專項轉(zhuǎn)移支付提供專門用于義務(wù)教育的資金，避免使用一般性轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)地方政府對教育支出不重視的狀況?？紤]到我國義務(wù)教育發(fā)展的歷史欠賬較多，同時地區(qū)之間、區(qū)域內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的巨大差異，需要在盡可能短的時間內(nèi)提供大量的資金。專項轉(zhuǎn)移支付方式的無疑更符合當(dāng)前的要求，一方面可以保證資金不被挪用，另一方面，配套性撥款的要求還可以增加地方政的教育財政投入。通過政府間教育財政的一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，最終達成讓全體受教育者享受到最基本的均等義務(wù)教育服務(wù)的目標(biāo)。

（二）財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡

實現(xiàn)財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的橫向均衡目標(biāo)就是要縮小不同區(qū)域間的義務(wù)教育水平差異。中央政府以轉(zhuǎn)移支付的方式向地方政府提供義務(wù)教育財政經(jīng)費是一種財政再分配過程。無論各個地區(qū)、省份之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距有多大，通過財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付都可以讓不同地區(qū)的學(xué)生獲得標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù)牧x務(wù)教育資源。義務(wù)教育經(jīng)費中轉(zhuǎn)移支付的比例越大，各省份間的義務(wù)教育水平差距就越小。

三、我國財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計

馬國賢認為規(guī)范、公平、有效的財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)當(dāng)以市縣級政府為對象，根據(jù)國家的財力狀況，采用科學(xué)合理的指標(biāo)計算出轉(zhuǎn)移支付數(shù)，建立一種對不發(fā)達地區(qū)義務(wù)教育資金的自動補償機制。[4]

（一）財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)遵循的原則

為了使財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、合理，我國財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

1、兼顧效率與公平原則

財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)是對義務(wù)教育資源進行優(yōu)化配置，代表著政府宏觀調(diào)控的方向和政策選擇，教育資源要得以優(yōu)化配置必定要兼顧效率與公平。財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付兼顧效率與公平的原則，首先要求政府在進行教育轉(zhuǎn)移支付是要有時效性，保證轉(zhuǎn)移支付資金及時下達，體現(xiàn)出效率；其次要求財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付要在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟與社會之間、人口資源與環(huán)境之間和國內(nèi)外之間權(quán)衡利弊，根據(jù)所處階段的政治經(jīng)濟特點合理安排支出的種類和數(shù)量，重視對義務(wù)教育直接或間接的財政扶持，以縮小我國城鄉(xiāng)、區(qū)域間義務(wù)教育公共資源的分配差距，體現(xiàn)出公平。

2、調(diào)整特殊需要原則

這是一項財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的“縱向性公平”原則。由于民族、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的實際差異，對一些貧困的省份只有更多的投入，才有可能獲得接近于、或者等同于其他省份的教育效益。中央政府向地方政府提供財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付時，除了能夠滿足基本的義務(wù)教育需求之外，還應(yīng)當(dāng)考慮地方政府的人口數(shù)量、財政能力的強弱、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，應(yīng)該對少數(shù)民族較多的省份、偏遠地區(qū)以及財政能力較弱的省份給予更多的關(guān)注和經(jīng)費撥款。

（二）財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式

我國財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付有三種可供選擇的方式：即一般性轉(zhuǎn)移支付方式、專項性轉(zhuǎn)移支付方式以及一般性與專項性相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付方式。從長遠考慮，我國應(yīng)該選擇一般性的財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式。這樣中央政府下放的轉(zhuǎn)移支付能夠滿足地方政府對義務(wù)教育資源的多樣化需求，使得不同地區(qū)的義務(wù)教育服務(wù)水平達到基本的標(biāo)準(zhǔn)，同時縮小不同地區(qū)之間的義務(wù)教育服務(wù)水平差異，使得財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的縱向均衡和橫向均衡目標(biāo)得以實現(xiàn)。[5]一般情況下，國家的經(jīng)濟實力達到高水平時，即發(fā)達國家才普遍采用一般性轉(zhuǎn)移支付方式，因為這種轉(zhuǎn)移支付方式的實施要求雄厚的財政能力作為保障。而我國經(jīng)濟發(fā)展水平有限，仍處于發(fā)展中國家階段，全面采用一般性轉(zhuǎn)移支付方式不符合我國國情。而實現(xiàn)義務(wù)教育財政經(jīng)費供給的均等化又迫在眉睫，因此從當(dāng)前的情況來看，我國應(yīng)該選擇一般性和專項性相結(jié)合的財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付方式。專項性轉(zhuǎn)移支付的義務(wù)教育經(jīng)費應(yīng)該就使用范圍予以限定，實現(xiàn)?？顚Ｓ谩?/p>

（三）財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計

財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)充分考慮中央和地方政府在義務(wù)教育中的職能角色定位。中央政府通過稅收手段籌集所需的義務(wù)教育財政經(jīng)費，地方政府則根據(jù)自身需要合理分配、使用財政性義務(wù)教育經(jīng)費。中央政府通過對地方政府進行財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，使各區(qū)域、各省份的義務(wù)教育服務(wù)水平達到一定的標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)政府間的縱向均衡。地方政府根據(jù)中央政府的要求向地方提供義務(wù)教育資源，以滿足地方性義務(wù)教育服務(wù)的需求。

我國財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的基本目標(biāo)是平衡各級政府對義務(wù)教育財政的供給能力，進而促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。根據(jù)教育支出的效率原則，應(yīng)當(dāng)由縣級政府承擔(dān)主要的義務(wù)教育支出責(zé)任。因此財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計應(yīng)以縣級教育財政能力的均衡作為主要目標(biāo)，以縣級財政預(yù)算為基礎(chǔ)進行義務(wù)教育經(jīng)費測算后進行轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付模型的確定，是財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的關(guān)鍵。目前使用較為普遍的財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付模型有總量比例分配模型和分項補助模型。總量比例分配模型是指先計算縣級財政用于義務(wù)教育的財政投入與提供標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育服務(wù)所需要的財政收支之間的教育財政缺口。然后中央和地方政府按一定比例對缺口進行分擔(dān)的方式。分項補助模型是按預(yù)算編制要求，將義務(wù)教育支出分為不同的項目，對每個項目分別進行補助。通過建立科學(xué)、合理的計量經(jīng)濟模型，確定縣級義務(wù)教育財政收支缺口，進而確定義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。另外還要明確各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費缺口的彌補責(zé)任，將義務(wù)教育經(jīng)費列支在各級政府預(yù)算中。

（四）有效地監(jiān)管義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金

義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金在管理過程中可能會存在一些問題，例如，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費未納入預(yù)算編制；專項的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付項目存在多頭申報、重復(fù)立項等問題；私自挪用義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費等。筆者建議設(shè)立專門的機構(gòu)對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金進行管理，從而有效地監(jiān)督義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況。同時要將義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費納入預(yù)算編制內(nèi)容，使得財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付透明化，便于監(jiān)督管理。最后我國還應(yīng)該設(shè)立一套指標(biāo)體系用以測算義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費的使用效果，促使財政性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的作用得到更好的體現(xiàn)。

（作者單位：云南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

參考文獻：

[1] 國家教育發(fā)展研究中心教育思想研究室.調(diào)整教育政策促進義務(wù)教育的改革與發(fā)展[J].教育研究，1996：14-22.

[2] 張燕.我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012（9）：63-64.

[3] 李慧娟.促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化財政體制研究[D].湖南：湖南大學(xué)，2010.

[4] 馬國賢.中國公共支出與預(yù)算政策[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2001.

[5] 李思思.基于我國義務(wù)教育均等化與財政投入關(guān)系的政策研究[D].北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，2012.