對人大討論決定重大事項(xiàng)幾個基本認(rèn)識的辨析

王中位+王立軍

黨的十八屆三中全會決定提出，要“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)得到進(jìn)一步關(guān)注和重視。圍繞人大更好地行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，相關(guān)學(xué)者和人大工作者進(jìn)行了不斷研究與探討，對人大行使這一職權(quán)起到了重要推動作用。但是，無論是在理論界還是在人大實(shí)際工作中，對人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)還存在一些似是而非的認(rèn)識。厘清這些認(rèn)識，對于落實(shí)十八屆三中全會要求、推進(jìn)人大制度與時俱進(jìn)具有重要意義。

（一）人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使主體主要是誰？反思有關(guān)的人大理論研究和人大工作實(shí)踐，對討論決定重大事項(xiàng)權(quán)行使主體的認(rèn)識上，普遍存在的一個誤區(qū)是，過于關(guān)注人大常委會討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使，而忽視了人民代表大會是行使這一職權(quán)最主要、最基本的主體。在理論界，對人大重大事項(xiàng)決定的研究，主要集中在人大常委會職權(quán)的行使上;在人大工作中，每當(dāng)人們談到常委會職權(quán)行使方面的問題和難點(diǎn)，也往往是把常委會討論決定重大事項(xiàng)權(quán)行使不到位作為主要問題之一。圍繞保障和規(guī)范地方人大常委會行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，許多地方進(jìn)行了實(shí)踐探索，制定了政策或地方性法規(guī)，但執(zhí)行的效果并不理想，其根源就在于對討論決定重大事項(xiàng)權(quán)主要主體的認(rèn)識出現(xiàn)了偏差。依據(jù)憲法、地方組織法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。決定重大事項(xiàng)是憲法和法律賦予各級人大與縣級以上各級人大常委會的一項(xiàng)職權(quán)，行使這項(xiàng)職權(quán)的首要主體是各級人民代表大會。人大常委會由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，必須對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督;人大常委會行使職權(quán)來源于、服從于產(chǎn)生它的人民代表大會;人大常委會在代表大會閉會期間行使國家權(quán)力，但是不能離開代表大會只說常委會的職權(quán)，更不可由此虛化代表大會的職權(quán)。換句話說，人大常委會討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使應(yīng)從屬于、服務(wù)于人民代表大會討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使，離開人民代表大會探討人大常委會行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，不符合人大制度的本意。近年來圍繞這一問題展開的理論探討和實(shí)踐探索，之所以難以取得實(shí)質(zhì)性突破，一個重要原因就是片面強(qiáng)調(diào)人大常委會怎樣行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，偏離或忽視了人民代表大會是行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)最主要、最基本的主體。

（二）人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)基本沒有得到行使嗎？與人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的主要主體是誰相關(guān)聯(lián)，一種代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，與立法、監(jiān)督、人事任免等職權(quán)的行使相比，人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使最為薄弱，是被“閑置”“虛置”甚至“束之高閣”的。這種認(rèn)識是不符合實(shí)際的。實(shí)際情況是，人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)并非沒有得到行使，而是已經(jīng)行使起來了。每年至少召開一次的各級人民代表大會會議討論和決定批準(zhǔn)的人大常委會、政府及“兩院”工作報告，都屬于本行政區(qū)域內(nèi)根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的重大問題，全面集中地反映本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決策的事項(xiàng);人民代表大會審查批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報告，則集中全面地反映了政府活動的范圍、重點(diǎn)、方向和力度。人民代表大會對修改完善后的這些報告或議案通過的決議或決定，是人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)最主要、最基本的內(nèi)容，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)直接而生動的體現(xiàn)，每年的人民代表大會會議主要就是在行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)。我們這樣說，并不否認(rèn)人大在討論決定重大事項(xiàng)過程中，還普遍存著重形式、重程序、走過場的現(xiàn)象，而凝聚社會共識、動員社會力量的作用發(fā)揮不夠充分等問題。

（三）人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的重點(diǎn)在哪里？一些同志認(rèn)為，人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，重點(diǎn)自然應(yīng)當(dāng)是在“作出決定”上。其實(shí)不然，人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，工夫應(yīng)當(dāng)下在“討論”中，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在“轉(zhuǎn)化”上，即放在使黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志上。這是由憲法確立的國家根本制度、國家的領(lǐng)導(dǎo)核心及政體決定的。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨領(lǐng)導(dǎo)和支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能，實(shí)現(xiàn)人民的意志，是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心。人大討論決定重大事項(xiàng)的本質(zhì)，就在于運(yùn)用國家政權(quán)組織形式、通過法定程序?qū)Ⅻh的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，在于把人民群眾管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的意愿通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)上升為人民的共同意志，在于通過人民代表大會制度載體實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意志的統(tǒng)一。人民代表大會將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志、實(shí)現(xiàn)與人民意志相統(tǒng)一，并不是也不應(yīng)當(dāng)簡單復(fù)制或移植黨的主張，而是能動地發(fā)揮反映人民意愿、汲取人民智慧、凝聚人民共識的主要民主渠道作用，使人大討論、決定重大事項(xiàng)的過程成為進(jìn)一步充實(shí)、豐富、完善黨的主張的過程，成為動員和組織人民自覺實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主權(quán)利的過程。這一轉(zhuǎn)化最核心、最重要的，是在充分民主討論的基礎(chǔ)上正確地集中民意，而不僅僅是人民代表大會最終通過的決議或決定文本。

（四）有必要、有可能清晰明確地劃出人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍嗎？每當(dāng)談到人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)中存在的問題和困難，許多同志首先想到的就是決定權(quán)行使的范圍不明確、不清晰，希望法律對什么樣的建設(shè)項(xiàng)目、多大的投資、哪一類的事項(xiàng)由人大決定，劃出一個杠杠來，以便于各級國家機(jī)關(guān)遵照執(zhí)行。我們覺得，除個別事項(xiàng)外，對絕大多數(shù)需要人大討論和決定的事項(xiàng)，劃出這樣的范圍沒必要，也沒可能。除法律規(guī)定的個別事項(xiàng)外，人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍，應(yīng)當(dāng)也只能作定性的規(guī)定，沒必要作定量的界定。我們說沒必要，這是由人民代表大會制度的性質(zhì)和特點(diǎn)所決定的。因?yàn)椋覈鴮?shí)行的是人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，人大與“一府兩院”，并非并列平行的國家機(jī)關(guān)，而是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行關(guān)系。凡是在本行政區(qū)域內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重大影響的事項(xiàng)，人大都有權(quán)將其列入討論和決定的范圍。換言之，哪些事項(xiàng)是否列入人大討論和決定的范圍，其標(biāo)準(zhǔn)就是人大是否認(rèn)為某一事項(xiàng)已經(jīng)或即將對本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。另一方面，人大討論決定重大事項(xiàng)在本質(zhì)上是代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利，其行使職權(quán)的方式和目的是匯聚民意、集中民智、凝聚民心，而并非是對具體項(xiàng)目的審核論證。要求對多大投資額的項(xiàng)目拿到人大審批，多大投資額的項(xiàng)目可以由政府自行批準(zhǔn)，混淆了人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)與政府行政審批權(quán)的不同性質(zhì)，抹殺了人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)行使方式的特點(diǎn)，不符合人大制度的本質(zhì)要求，因此是不應(yīng)當(dāng)也是沒必要的。我們說沒可能，一是我國地域遼闊，各地情況千差萬別，不能用一把尺子來為不同地方衡量哪些屬于應(yīng)當(dāng)由人大決定的重大事項(xiàng)。各地的人口、民族、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等情況差別很大，即便在同一省份區(qū)域內(nèi)部不同的市或縣，情況也有不小差異。比如在多民族居住的區(qū)域，民族關(guān)系問題是重大事項(xiàng)，在單一民族居住的區(qū)域，一般不存在民族關(guān)系問題。二是討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的范圍不是一成不變的，而是動態(tài)的、不斷發(fā)展變化的。比如，在貧困地區(qū)，縣財(cái)政投資建設(shè)超過1000萬元人民幣的項(xiàng)目是個重大問題，徹底脫貧致富后，這樣的財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目就不再是重大事項(xiàng)。

基于上述認(rèn)識，我們認(rèn)為，行使好人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，應(yīng)重點(diǎn)抓好三項(xiàng)工作：

（一）做實(shí)人民代表大會討論決定重大事項(xiàng)權(quán)。人民代表大會會議是國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基本制度安排，是人民依法有序參與管理國家和社會事務(wù)的基本形式。發(fā)揮人大制度優(yōu)勢，首先是人民代表大會全面充分有效行使職權(quán)，其次才是常委會依法行使職權(quán)。人大行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)，就要打牢開好人民代表大會會議這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一方面，要注重發(fā)揮代表大會的功能。與常委會相比，代表大會凝聚社會力量、動員社會的力量要大得多。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益主體多元化，利益訴求多樣，社會公眾民主意識不斷增強(qiáng)，更加需要強(qiáng)化人民代表大會功能，通過凝聚共識，使討論的重大事項(xiàng)成為國家意志。另一方面，要努力提高人民代表大會會議的質(zhì)量。要緊緊圍繞將黨的主張依法轉(zhuǎn)化為國家意志這一目標(biāo)，通過提高代表素質(zhì)、完善會議制度等方式，解決好代表大會會議重程序、重形式，匯聚民意、集中民智、凝聚民心的作用發(fā)揮不夠的問題。一是注重做好人代會召開前的準(zhǔn)備工作。開好人代會，重在做好會前準(zhǔn)備。人大代表履行代表職責(zé)的素質(zhì)和能力直接影響人代會審議各項(xiàng)報告與議案的質(zhì)量。因此，在嚴(yán)把人大代表“入口關(guān)”、優(yōu)化代表構(gòu)成的基礎(chǔ)上，要認(rèn)真搞好代表履職學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷拓寬代表知情知政渠道，提高代表履職能力;堅(jiān)持人代會召開前將各項(xiàng)議案和報告發(fā)送代表征求意見建議，組織代表在閉會期間開展專項(xiàng)視察和專題調(diào)研，切實(shí)通過代表將基層和各方面群眾的呼聲、愿望、要求帶到人代會上來。二是注重健全人代會民主討論、集中決策的運(yùn)行保障機(jī)制。認(rèn)真貫徹民主集中制原則，健全完善各級人民代表大會的組織、議事制度和規(guī)則，科學(xué)安排、嚴(yán)密組織會議各項(xiàng)議題的審議活動，尊重和保證人大代表參與行使管理國家的各項(xiàng)權(quán)利，使代表討論和審議各項(xiàng)報告與議案時知無不言、言無不盡、言而有效，保障人民群眾的意見建議在人代會上更充分地反映出來。近年來，有的地方人代會在審查批準(zhǔn)本級財(cái)政預(yù)算的同時，還審查社會保險基金預(yù)算或政府部分組成部門預(yù)算，在行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)方面邁出了新步伐。三是注重研究吸納代表審議意見，加強(qiáng)代表議案、建議辦理工作。探索建立健全人大代表審議意見吸收和反饋機(jī)制。代表審議各項(xiàng)報告和議案發(fā)表的意見，合理可行的，應(yīng)當(dāng)在報告和議案中作出修改，并向大會作出說明;對于調(diào)研深入、論證系統(tǒng)、觀點(diǎn)完整的發(fā)言，可以引導(dǎo)代表將其形成議案或建議;對于“一府兩院”日常工作的意見，也由人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行收集整理，大會結(jié)束后，轉(zhuǎn)交常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)及“一府兩院”處理。重視人大代表議案和建議辦理。通過組織人大代表開展議案和建議辦理工作情況視察、人民代表大會聽取并審議代表議案和建議辦理工作報告等方式，督促有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)一步增強(qiáng)尊重和保障人大代表民主權(quán)利的意識與能力。

（二）做好人大討論決定重大事項(xiàng)有關(guān)議案的提出和擬訂工作。人大及其常委會選擇議題的質(zhì)量，決定著人大工作的成效。因此，及時、準(zhǔn)確選擇好需要提請人大及其常委會討論和決定的重大事項(xiàng)，是各級人大常委會的重要任務(wù)。為此，需要做好三個方面的工作：一是深入研究領(lǐng)會貫徹落實(shí)黨的主張。同級黨委對一定時期改革發(fā)展穩(wěn)定等方面的重要工作、重大事項(xiàng)、重點(diǎn)問題提出了主張，人大常委會就要及時跟進(jìn)、深入研究，搞清楚黨的主張中哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)并且能夠依法轉(zhuǎn)化為國家意志，對于迫切需要全體社會成員一體遵行的、條件時機(jī)成熟的，及時將其確定為人大討論決定重大事項(xiàng)的議題，將黨的主張和人民意志更充分地反映到重大事項(xiàng)決定當(dāng)中。二是密切關(guān)注需要提請人大討論決定的重大問題。人大常委會應(yīng)實(shí)時密切關(guān)注同級黨委重大決策部署的貫徹落實(shí)情況，密切關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)，密切關(guān)注本地事關(guān)人民群眾切身利益和社會反映強(qiáng)烈的重大問題，隨時發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)提請人大討論決定的問題，主動報告請示同級黨委，適時提交人民代表大會討論決定。三是拓寬提出重大事項(xiàng)議題的渠道。除“一府兩院”依法必須向人大報告、提請討論決定的事項(xiàng)外，人大常委會應(yīng)注意從以下途徑反映的問題當(dāng)中選擇需要討論決定的重大事項(xiàng)：在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人大代表對本級“一府兩院”工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題等，只要認(rèn)為屬于本行政區(qū)域內(nèi)的事關(guān)根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的重大事項(xiàng)，就適時啟動人大常委會討論決定重大事項(xiàng)程序，或依法提請人民代表大會討論決定。

（三）人大常委會要把工作重點(diǎn)放在保證人民代表大會決議決定的貫徹實(shí)施上。我們說人大討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使主體主要是人民代表大會，并不否認(rèn)人大常委會的重大事項(xiàng)決定權(quán)。但與人民代表大會相比，常委會討論和決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使，是處于從屬和補(bǔ)充的地位，主要是為了保證代表大會決議決定貫徹實(shí)施的。因此，常委會討論和決定的重大事項(xiàng)，主要應(yīng)當(dāng)是那些為了保證代表大會決議決定的貫徹實(shí)施的事項(xiàng)。要圍繞代表大會決議決定的貫徹落實(shí)行使好常委會的重大事項(xiàng)決定權(quán)。2014年5月，浙江省杭州市西湖區(qū)人大常委會通過的關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法，規(guī)定對區(qū)政府當(dāng)年擬新增的，且主要利用財(cái)政公共預(yù)算安排的建設(shè)資金、納入財(cái)政管理的政府性基金、政府融資以及政府性負(fù)債資金、國有資產(chǎn)權(quán)益收入以及其他政府性資金，投資規(guī)模在1億元以上的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，主要審查這些投資項(xiàng)目是否符合本區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，是否符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容，明確了監(jiān)督工作程序，這為地方人大常委會結(jié)合開展計(jì)劃、預(yù)算監(jiān)督工作，保證人民代表大會決議決定的貫徹實(shí)施，提供了一個典型案例。

（作者分別系黑龍江省人大常委會研究室主任，黑龍江省人大常委會研究室綜合調(diào)研處處長）