基于構(gòu)建地方稅體系的房產(chǎn)稅改革研究

龔恩華

摘要：我國(guó)地方稅缺乏收入穩(wěn)定的主體稅種，致使地方財(cái)政收入不能得到保障，由此造成了種種困局。改革房產(chǎn)稅使之成為地方稅主體稅種具有必要性和可行性。完善我國(guó)房產(chǎn)稅應(yīng)：完善房產(chǎn)稅法制度，健全房地產(chǎn)評(píng)估爭(zhēng)議處理機(jī)制，清理房地產(chǎn)行業(yè)不合理稅費(fèi)等。

關(guān)鍵詞：地方稅體系；主體稅種；房產(chǎn)稅

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）12-0098-02

“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”已作為深化財(cái)稅改革的重要內(nèi)容寫入了十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》之中。其中，房產(chǎn)稅的改革備受關(guān)注。近年來(lái)，一方面，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅猛，積累了豐厚的房產(chǎn)稅稅源，與此同時(shí)，房?jī)r(jià)出現(xiàn)大幅上漲，導(dǎo)致收入分配不公加劇。另一方面，我國(guó)許多地方政府因?yàn)槿狈χ黧w稅種，收入不穩(wěn)定，滋生了諸如高額土地出讓金、地方融資平臺(tái)危機(jī)、亂收費(fèi)、亂攤派和亂罰款等種種亂象。因此，加快對(duì)房產(chǎn)稅改革的研究，使之成為地方稅主體稅種，對(duì)于保證地方政府必要收入，優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)公平等方面有著重要意義。

一、房產(chǎn)稅的概念及特點(diǎn)

（一）房產(chǎn)稅的概念

房產(chǎn)稅是對(duì)土地和房屋等不動(dòng)產(chǎn)課征的一種財(cái)產(chǎn)稅。不同國(guó)家或地區(qū)對(duì)房產(chǎn)稅的稱謂有所不同，有稱“不動(dòng)產(chǎn)稅”，如波蘭；有稱“財(cái)產(chǎn)稅”，如德國(guó)、美國(guó)等；有稱“地方稅”，如新西蘭、英國(guó)等；也有稱“物業(yè)稅”，如我國(guó)香港。雖然稱謂不同，但內(nèi)涵基本一致。

房產(chǎn)稅有廣義和狹義之分，廣義的房產(chǎn)稅包括對(duì)土地和房屋等不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)課征的稅收，而狹義的房產(chǎn)稅僅指對(duì)土地和房屋等不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征的稅收（詳見(jiàn)表1）。本文主要研究的是狹義的房產(chǎn)稅。

（二） 房產(chǎn)稅的特點(diǎn)

房產(chǎn)稅具有財(cái)產(chǎn)稅的一般性質(zhì)，同時(shí)房產(chǎn)稅也具有個(gè)性特點(diǎn)。

第一，房產(chǎn)稅既有直接稅的特點(diǎn)又有間接稅的特征。屬于自住的房產(chǎn)，由于稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁出去，因此有直接稅的特點(diǎn)；而屬于出租、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的房產(chǎn)，由于稅負(fù)易于轉(zhuǎn)嫁，其房產(chǎn)稅又有間接稅的特征。

第二，房產(chǎn)稅收入具有穩(wěn)定性。房產(chǎn)稅主要是針對(duì)存量房產(chǎn)課征的稅收，房產(chǎn)稅的穩(wěn)定性是由房產(chǎn)存在的穩(wěn)定性決定的，盡管房產(chǎn)的價(jià)值會(huì)隨著市場(chǎng)波動(dòng)，但有一定的規(guī)律性，總體來(lái)說(shuō)相較于其它稅收收入要穩(wěn)定。

第三，房產(chǎn)稅收入有較大彈性。一方面，隨著城市化的推進(jìn)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，居民收入不斷增加，人們對(duì)于住房條件改善的需求逐步增加，房屋需求會(huì)與日俱增。另一方面，隨著生存環(huán)境的改善，房屋價(jià)值也在增長(zhǎng)，兩者共同作用下，房產(chǎn)稅收入一般會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較快增長(zhǎng)。

二、改革房產(chǎn)稅，使之成為地方稅主體稅種的必要性分析

（一）改革房產(chǎn)稅是完善地方稅體系的需要

目前地方稅缺乏收入穩(wěn)定的主體稅種，從我國(guó)現(xiàn)行的地方稅體系看，地方稅收收入規(guī)模小、增長(zhǎng)乏力、稅種結(jié)構(gòu)不合理，無(wú)法滿足地方政府的財(cái)政需求。為了彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，地方政府所能采用的辦法只能是依靠收取土地出讓金，通過(guò)地方融資平臺(tái)高成本融資，通過(guò)預(yù)算外擠占預(yù)算內(nèi)的辦法，甚至運(yùn)用制度外的方式籌集政府收入。主體稅種的缺失正是“土地財(cái)政”、地方政府債務(wù)危機(jī)和“亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款”三亂現(xiàn)象背后的根源。尤其在“營(yíng)改增”背景下，有必要完善我國(guó)的地方稅收法律體系，確立地方稅的主體稅種。

（二）改革房產(chǎn)稅是調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，調(diào)節(jié)收入分配的需要

1.改革房產(chǎn)稅，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲

首先，開征房產(chǎn)稅可以大幅減輕地方財(cái)政壓力，降低地方政府對(duì)土地出讓金的依賴程度，利于從根本上控制房?jī)r(jià)。

其次，開征房產(chǎn)稅利于抑制房產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)行為，通過(guò)稅制的合理設(shè)置，大大提高多套住房持有者的成本，壓縮其利潤(rùn)空間，可以抑制炒房行為，引導(dǎo)住房理性消費(fèi)，滿足普通民眾的住房剛性需求。

2.改革房產(chǎn)稅，合理調(diào)節(jié)收入分配

房產(chǎn)稅同時(shí)具備直接稅和間接稅的雙重屬性，因而具備廣泛的調(diào)節(jié)作用。然而，原有的房產(chǎn)稅稅制并未很好的體現(xiàn)這一功能，事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，我國(guó)的貧富差距也在不斷拉大，房地產(chǎn)市場(chǎng)的不規(guī)范發(fā)展也是導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大的重要原因，由于房?jī)r(jià)的大幅上漲，有房與無(wú)房者，房多與房少者收入差距越拉越大。

基于以上分析，可以看出，無(wú)論是出于對(duì)完善房產(chǎn)稅稅制與稅收體系的考慮，還是出于對(duì)抑制房?jī)r(jià)，調(diào)節(jié)收入分配的考慮，房產(chǎn)稅改革都勢(shì)在必行，刻不容緩。

三、改革房產(chǎn)稅，使之成為地方稅主體稅種的可行性分析

（一）房產(chǎn)稅的地域性特征明顯

房產(chǎn)稅的課稅對(duì)象為轄區(qū)范圍內(nèi)的房地產(chǎn)，其具有明顯的地域性，稅源不可能跨區(qū)域自由流動(dòng)。同時(shí)，一個(gè)區(qū)域的房地產(chǎn)的總規(guī)模與地方政府的公共財(cái)政預(yù)算支出是正相關(guān)的。確立房產(chǎn)稅為地方稅主體稅種有助于地方政府科學(xué)決策，避免出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的尷尬局面。

（二）房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種是國(guó)際上通行做法

大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都開征房產(chǎn)稅，且具有成熟的經(jīng)驗(yàn)，其中具有代表性的是美國(guó)，英國(guó)，以及同我國(guó)有相似房地產(chǎn)泡沫經(jīng)歷的日韓兩國(guó)。下面以美國(guó)為例來(lái)說(shuō)明房產(chǎn)稅的應(yīng)有地位。

美國(guó)的房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅是針對(duì)房地產(chǎn)所有者在保有環(huán)節(jié)的課稅，而因?yàn)榉康禺a(chǎn)具備天然的不易移動(dòng)的穩(wěn)定性，使得美國(guó)的房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅的稅基穩(wěn)定，故其州與地方政府的財(cái)政收入來(lái)源具備穩(wěn)定性特征。財(cái)產(chǎn)稅一直是地方政府的收入的主要來(lái)源，而財(cái)產(chǎn)稅的主要構(gòu)成是房地產(chǎn)稅，其中房地產(chǎn)類不動(dòng)產(chǎn)是主要的稅基，房地產(chǎn)稅占財(cái)產(chǎn)稅收入的比重高達(dá)75%。征收對(duì)象是納稅人所有的不動(dòng)產(chǎn)，包括土地、房屋、土地上（下）附屬設(shè)施，美國(guó)房地產(chǎn)稅占地方財(cái)政總收入約 30%，占地方稅收收入的 50%～80%。

（三）房產(chǎn)稅已經(jīng)集聚了豐厚的稅源

隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，地方財(cái)政用于滿足公共服務(wù)需求的支出也越來(lái)越大，這就促使地方政府要從居民財(cái)產(chǎn)中挖掘稅源，財(cái)產(chǎn)稅是第一選擇。據(jù)2013年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，中國(guó)2012年的城市化率已經(jīng)達(dá)到52.6%。《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告2012》指出，2010-2020年間將有1.5億中國(guó)人將完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，中國(guó)城市化率將達(dá)到55%。2012年南京的城市化率為80.2%、杭州為74.3%、上海為89.1%；歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率80%左右，東部地區(qū)的城市化率已與發(fā)達(dá)國(guó)家接軌了。城市化的推進(jìn)帶來(lái)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的壯大，2014年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資86013億元，比上年增長(zhǎng)19.8%。其中，住宅投資58951億元，增長(zhǎng)19.4%。這為我國(guó)房產(chǎn)稅集聚了豐厚而穩(wěn)步增長(zhǎng)的稅源。

（四）有充足的房產(chǎn)稅稅基評(píng)估人才儲(chǔ)備

建立一支專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)過(guò)硬的房產(chǎn)評(píng)估隊(duì)伍是完善我國(guó)房產(chǎn)稅的關(guān)鍵。目前我國(guó)擁有專業(yè)評(píng)估人才包括注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師，房產(chǎn)估價(jià)師，土地估價(jià)師共計(jì)十萬(wàn)余人，人才資源比較豐富。

此外，自2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出在條件具備時(shí)開征物業(yè)稅，理論界對(duì)房產(chǎn)稅的研究至今已有十多年時(shí)間了，加之，2011年在滬、渝的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，無(wú)論從理論還是實(shí)踐上都有了較為充足的準(zhǔn)備，可以說(shuō)，改革房產(chǎn)稅正當(dāng)其時(shí)。

四、我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制存在的問(wèn)題

1994年分稅制改革以來(lái)，由于房產(chǎn)稅征收制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)重缺陷，房產(chǎn)稅并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，主要原因如下。

一是征稅范圍太小。原體制只對(duì)城、鎮(zhèn)和工礦區(qū)的營(yíng)業(yè)性用房征稅，對(duì)個(gè)人自住房和農(nóng)村地區(qū)房產(chǎn)不征稅，這已然與我國(guó)目前地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的現(xiàn)狀不相稱，考慮到對(duì)住房非理性需求和過(guò)度投機(jī)態(tài)勢(shì)，現(xiàn)已具備對(duì)個(gè)人住房開征房產(chǎn)稅的條件。二是計(jì)稅依據(jù)和稅率設(shè)計(jì)有缺陷。主要表現(xiàn)在計(jì)稅依據(jù)不統(tǒng)一，既有從價(jià)計(jì)征，也有從租計(jì)征。稅率也有兩種即 1.2%和 12%兩種，都是固定稅率，缺乏靈活性。三是內(nèi)外資企業(yè)差別對(duì)待，不符合世貿(mào)組織原則。舊體制對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行兩套稅制，外資企業(yè)無(wú)論是出租還是自用，稅率都要比內(nèi)資企業(yè)高不少，這有違公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則。四是房地產(chǎn)行業(yè)稅費(fèi)不清。我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)稅費(fèi)名目繁多。有調(diào)查表明：我國(guó)部分城市稅費(fèi)和地價(jià)占房?jī)r(jià)比例高達(dá)50%，收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)百。

五、完善房產(chǎn)稅的建議

（一）完善房產(chǎn)稅應(yīng)堅(jiān)持的原則

1.房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧公平與效率原則

好的稅制應(yīng)能兼顧公平與效率原則。房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)應(yīng)從以下五個(gè)方面體考慮：第一，稅率設(shè)計(jì)因地制宜，因時(shí)而立，有梯度和針對(duì)性；稅基要細(xì)致分級(jí)，考慮不同階層的承受能力，考慮大眾公平。第二，房產(chǎn)稅減免政策應(yīng)傾向于公共、慈善事業(yè)及眷顧弱勢(shì)群體和低收入家庭，著重打擊富裕階層和高收入人群，有利于縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。第三，稅制設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單易于執(zhí)行，法律規(guī)定明確，節(jié)省策劃成本與執(zhí)行成本，是效率的體現(xiàn)。第四，稅制設(shè)計(jì)還應(yīng)該“重保有，輕流通”。“重保有，輕流通”，是指?jìng)?cè)重在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅，流通環(huán)節(jié)稅負(fù)較輕，在一定程度上減少了房屋空置現(xiàn)象，杜絕資源浪費(fèi)，同時(shí)在一定程度上抑制投機(jī)需求，活躍交易市場(chǎng)。第五，設(shè)立爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，保護(hù)納稅人合法權(quán)益，降低糾紛處理成本。

2.有利于地方政府靈活調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的原則

房產(chǎn)稅要作為地方稅的主體稅種，還需要充分發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。我國(guó)國(guó)土面積巨大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別。因此，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)具有較大靈活性，適當(dāng)賦予地方政府征收的權(quán)力。

3.完善房產(chǎn)稅稅制需要遵循漸次推進(jìn)，穩(wěn)步實(shí)施的原則

房產(chǎn)稅在很大程度上是屬于直接稅的，因此，其稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁，征收難度自然很大，不能期望一蹴而就。需要結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情和居民的接受能力，最好經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的過(guò)渡期。房產(chǎn)稅改革必須設(shè)定一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，分步推進(jìn)。在速度和節(jié)奏上，應(yīng)該充分考慮與原有制度如土地出讓金制度相銜接，與未來(lái)居民收入增長(zhǎng)幅度相對(duì)接，并且考慮納稅人的實(shí)際承受能力及國(guó)家整體稅制改革和稅負(fù)水平等多種因素。

（二）完善房產(chǎn)稅的相關(guān)配套制度建設(shè)

房產(chǎn)稅要改革成為地方主體稅種，保證房產(chǎn)稅收入在地方財(cái)政收入中占據(jù)主要地位，并充分發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)稅屬性的各種職能，不僅需要房產(chǎn)稅本身進(jìn)行的改革，還需要一套完善的配套措施，我們應(yīng)該借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，展開一系列的配套改革，以保障房產(chǎn)稅改革成為地方主體稅種順利進(jìn)行。

1. 完善房產(chǎn)稅法律制度

房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)方案面臨法律挑戰(zhàn)。所以進(jìn)一步完善房產(chǎn)稅必須要克服法律障礙。

一是要規(guī)范立法權(quán)。近期來(lái)看，可行的辦法是：“由國(guó)務(wù)院盡快修改《暫行條例》，將征稅范圍擴(kuò)大至個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)，避免法規(guī)之間的沖突抵觸。二是要明確征收權(quán)。地方政府擁有一定的房產(chǎn)稅征收權(quán)利于靈活調(diào)整房產(chǎn)稅的稅基，稅率和征收范圍等。三是要確定房產(chǎn)稅的評(píng)估權(quán)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立中央和地方兩級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)，中央與地方各司其職。

2.健全房地產(chǎn)評(píng)估爭(zhēng)議處理機(jī)制

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立一支專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)過(guò)硬的房產(chǎn)評(píng)估隊(duì)伍是完善我國(guó)房產(chǎn)稅的關(guān)鍵。這支隊(duì)伍應(yīng)該是隸屬于政府部門的獨(dú)立稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)，為了避免“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，它應(yīng)該與地稅機(jī)構(gòu)及房管機(jī)構(gòu)平行并列，保持相互獨(dú)又相互制約的關(guān)系，才能使評(píng)估結(jié)果不失公允。有評(píng)估機(jī)構(gòu)就應(yīng)該有相應(yīng)的評(píng)估爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，一般應(yīng)由中央級(jí)別的爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)處理地方爭(zhēng)議，通過(guò)明確的法律程序申訴與裁決，保持全程的公開與透明，接受公眾監(jiān)督。

3.清理房地產(chǎn)行業(yè)不合理稅費(fèi)

我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)不合理收費(fèi)，重復(fù)征稅現(xiàn)象嚴(yán)重制約行業(yè)發(fā)展，肅清房地產(chǎn)行業(yè)不合理收費(fèi)，規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)的稅費(fèi)管理，有利于推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)房產(chǎn)稅改革已箭在弦上，勢(shì)在必行。一方面，我們需要積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家房產(chǎn)稅制度安排及管理體制的成熟經(jīng)驗(yàn)，更多關(guān)注公平與效率的協(xié)調(diào)，重視環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展，逐步規(guī)范和完善地方財(cái)稅體制；另一方面，我們還應(yīng)該從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，認(rèn)識(shí)到房產(chǎn)稅的改革應(yīng)該是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)的過(guò)程。

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[責(zé)任編輯：高 瑞]