湖南省縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)探析

黃靜 賀林波

摘要：處于國(guó)家財(cái)政體制中最基層，縣級(jí)財(cái)政通常表現(xiàn)為財(cái)力薄弱，極為依賴于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是否合理、科學(xué)，對(duì)縣級(jí)財(cái)政制度建設(shè)的影響極大。本文從制度建設(shè)的角度討論湖南省縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的問題，進(jìn)一步分析原因，再提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)財(cái)政；轉(zhuǎn)移支付；制度建設(shè)

轉(zhuǎn)移支付有其特殊的意義，它是在下級(jí)政府組織的財(cái)政收入不能滿足或者不能履行政府職能所需財(cái)力的情況下，通過外來資金補(bǔ)助來增加政府財(cái)力。對(duì)于下級(jí)政府特別是基層財(cái)政來說，這個(gè)制度的作用相當(dāng)重大。

一、湖南省縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問題

1.支付數(shù)額無法滿足支出需求

“分稅制”改革當(dāng)前還未確立省級(jí)以下政府間的財(cái)權(quán)，也就是說這種財(cái)權(quán)目前還沒有得到認(rèn)定，特別是省以下比較規(guī)范的制度建立仍然是一個(gè)盲區(qū)。從資金的融入形式來看，縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金基本上是以稅收返還、上繳、專項(xiàng)補(bǔ)助作為主體，而規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付僅僅作為輔助，因此，其過渡性特別明顯。從支出來源來看，縣級(jí)財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依存度高達(dá)38%。然而，其資金的出處不一，有的來自中央，的有來自省政府，有的來自市級(jí)，但不外呼這三級(jí)政府部門。可這三級(jí)政府支出的資金往往無法及時(shí)到位，由此而制約著縣級(jí)財(cái)政支出。當(dāng)前許多省份都是如此，縣級(jí)財(cái)政只能保證縣級(jí)工資的按時(shí)發(fā)放，和政府機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)，等這些最基本的資金需求。無法滿足縣級(jí)財(cái)政的其他缺口。

2.轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理

從湖南省的轉(zhuǎn)移支付情況來看，大類結(jié)構(gòu)上，專項(xiàng)補(bǔ)助都較高，有的高達(dá)60.71%，而下級(jí)政府無條件轉(zhuǎn)移支付的比重卻相當(dāng)小，僅占12.88%。從下級(jí)政府分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)來看，當(dāng)前全省縣級(jí)以下稅收返還均等化效應(yīng)相當(dāng)不理想，中央專項(xiàng)補(bǔ)助中，一部分存在均等化，一般性轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)最強(qiáng)。

3.轉(zhuǎn)移支付分配不均

從湖南各地區(qū)所獲取的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額來分析，幾個(gè)落后的地區(qū)，如懷化、永州、邵陽等，財(cái)力較為困難，但都獲得了較多的轉(zhuǎn)移支付，其中邵陽獲得的轉(zhuǎn)移支付排在首位，自治州第四位，這種排法符合轉(zhuǎn)移支付制度的初衷?；具_(dá)到了財(cái)政均等化的目標(biāo)，也達(dá)到了財(cái)政公平。但是平均衡的情況仍然存在，如長(zhǎng)沙、衡陽、常德等地明顯獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額要大很多。

4縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度有待規(guī)范

現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移的支付大多數(shù)精力集中在中央和省兩級(jí)財(cái)政身上，對(duì)縣級(jí)財(cái)政沒有形成統(tǒng)一的方案，在縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度上，每個(gè)省的政策都不一樣。盡管各省在縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配制度建設(shè)上，大多數(shù)縣級(jí)政府是通過選擇一些支付規(guī)范中的客觀因素，按照統(tǒng)一的計(jì)算方法來統(tǒng)籌計(jì)算的；但是，還需要對(duì)這個(gè)計(jì)算方式進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。主要原因一方面在于整個(gè)計(jì)算過程的客觀度不夠。另一方面在于各個(gè)地域的計(jì)算方法不一樣。第三在于測(cè)算項(xiàng)目的統(tǒng)一性認(rèn)識(shí)不到位。最后，轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時(shí)也是主要因素之一。這些方面均需要作進(jìn)一步的規(guī)范。

二、 縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問題的原因

當(dāng)前縣級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)緩解縣級(jí)財(cái)政困難、縮小地域經(jīng)濟(jì)差距、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用較大。但與國(guó)家財(cái)政管理所要求的規(guī)范化、法制化的制度建設(shè)相比，其差距仍然較大。造成上述問題的原因在于：

1. 縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有詳盡的依據(jù)

對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政權(quán)力與人事權(quán)利進(jìn)行明確劃分是地方轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，但當(dāng)前國(guó)家財(cái)政生成體制對(duì)財(cái)政權(quán)的劃分相當(dāng)具體到位，分工明確，而對(duì)人事權(quán)的劃分卻比較模糊。從而造成轉(zhuǎn)移支付的具體形成條件不詳盡，依據(jù)不足。在中央與地方之間、地方政府內(nèi)部上下級(jí)之間一直存在著人事權(quán)力模糊的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移目標(biāo)不明確，支付制度建設(shè)不周全，常常出現(xiàn)財(cái)政權(quán)力與人事權(quán)力不統(tǒng)一，造成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任劃分不到位，分工模糊，使縣級(jí)政府人事的編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算難度無形中增加。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范是現(xiàn)實(shí)存在的，這是由于國(guó)家對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范管理而造成的。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度較為寬松，它是在不影響縣級(jí)基層既得利益，同時(shí)還要保持分稅制穩(wěn)定的前提條件下制訂的。因外部環(huán)境變化大，支付辦法不合理，一方面，轉(zhuǎn)移支付力度小。二方面，技術(shù)方法有限。三方面，分配體制不合理。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不合理

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度一直處于發(fā)展變化之中，這種制度是在國(guó)家財(cái)政體制不斷改革中逐步完善的，其形式多樣。包括稅收返返還、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、結(jié)算補(bǔ)助等。但是這些形式之間協(xié)調(diào)性相當(dāng)差，或者相互抵消。在結(jié)構(gòu)上，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移太多，一般性轉(zhuǎn)移太少。這就明顯地存在不合理性，限制著轉(zhuǎn)移支付作用的發(fā)揮。

4轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐

國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家均采取法律的形式對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行明確規(guī)定，甚至通過憲法來對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行定位。使轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和可控性更高。但大法律效率來看，當(dāng)前仍然相當(dāng)有限。對(duì)于支出的體制、范圍、轉(zhuǎn)移支付制度更是沒有法律明文規(guī)定。其結(jié)果是：目前改革缺乏法律支撐，同時(shí)影響著轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性發(fā)揮，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的可操作性越來越低。

三、 縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)之策

1、 減少政府行政層級(jí)

保持縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支付效率，盡量保證一級(jí)政府轄管一級(jí)財(cái)政的結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)是相對(duì)可行的，其穩(wěn)定系數(shù)最高，逐級(jí)管理可保持各級(jí)政府財(cái)力上的獨(dú)立性。同時(shí)還能夠起到激勵(lì)作用，用激勵(lì)的方式來提高縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金供給的積極性和競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政體制設(shè)置上，“五級(jí)財(cái)政”造成了基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難、主體稅種無法支撐發(fā)展、根本推進(jìn)不了分稅制的改革。因此需求對(duì)財(cái)政管理層次進(jìn)行系統(tǒng)改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，簡(jiǎn)化財(cái)政的級(jí)次，基層政府的人事權(quán)力可大幅度降低，甚至可以直接撤銷；市級(jí)政府其人事權(quán)和財(cái)政權(quán)與胰級(jí)政府要一致或者基本上一致，或使其形成平行關(guān)系。如此一來，在財(cái)政人員的分配上就必須實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。使財(cái)政供養(yǎng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化。

2.規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其科學(xué)、規(guī)范的制度是必不可少的，不僅僅是分稅制財(cái)政體制的自我完善，還是財(cái)政框架平衡的依據(jù)，是加速經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的本體要求。我國(guó)自實(shí)施分稅制以來，在稅種和收入歸屬等方面作出了較大的調(diào)整，特別是收支比重作出了調(diào)整。中央掌握了財(cái)政收入的大頭，但財(cái)政支出的大頭又是地方。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就成了中央財(cái)政統(tǒng)一調(diào)控的工具，也成為了財(cái)政體制的構(gòu)成。當(dāng)政府與政府之間的收入比重不同，或者存在明顯的變化，或者地區(qū)間財(cái)政力量懸殊太大，而地區(qū)政府公共服務(wù)能力越來越小的時(shí)候，上級(jí)政府就必須通過轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)充公共支出，保證其公共職能的實(shí)施。建立科學(xué)和規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，且要遵循兩個(gè)原則：一是公平；二是規(guī)范和透明?？h級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須注重公平，在公平與效率之間保持平衡。

3建立標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目安排必須根據(jù)縣級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政不平衡的現(xiàn)實(shí)情況來確定，合理地確定轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、資金比例、和指標(biāo)等，特別是要注意轉(zhuǎn)移支付率的計(jì)算方法。首先要根據(jù)縣級(jí)政府與區(qū)域之間的人口因素、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力和支出標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行綜合衡量，或要進(jìn)行前期預(yù)估，并要以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，確定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范支付方式和計(jì)量方式。轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)在于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，則執(zhí)行方便，從而使執(zhí)行過程趨于便利，為縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移開通綠色航道。

4提高轉(zhuǎn)移支付總額度

充分考慮縣級(jí)財(cái)政困難問題，對(duì)工農(nóng)價(jià)格之間的差額給予體制性傾斜支持，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等。努力促進(jìn)縣級(jí)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展， 促進(jìn)上級(jí)財(cái)政在分配縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金之時(shí)要作出更多的讓利，做到區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的公平性，公開和透明，把解決縣級(jí)財(cái)政的困難與問題上升到制度建設(shè)的層面。

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作者簡(jiǎn)介：黃靜，女，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院研究生，研究方向：憲法與行政法。賀林波，男，1973年生，湖南益陽市人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院副教授，公共管理專業(yè)碩士生導(dǎo)師