農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及創(chuàng)新路徑研究

呂炎+唐韜

內(nèi)容摘要：自新中國成立以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一共經(jīng)歷了四個階段的改革，但即便如此，現(xiàn)行的以集體所有為前提的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制依舊存在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)主體模糊、土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管理效率偏低等問題。基于此，本文對造成我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度弊端的原因進行了透析，并由此提出了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地 ? 產(chǎn)權(quán)制度 ? 創(chuàng)新路徑

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演進

新中國成立后的一段時期內(nèi)，我國農(nóng)村土地沿襲了新中國成立以前的地主所有的租佃制度，該制度的最大特點與弊端就是土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，不對土地進行耕作的地主可以通過將土地使用權(quán)租給農(nóng)民獲得極高的地租。在這一制度下，由于土地歸私人所有因此農(nóng)村土地的交易流轉(zhuǎn)十分頻繁，土地資源主要集中在一小部分人的手中，致使土地資源的利用效率得不到有效保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)發(fā)展的供需缺口不斷擴大。因此，于1953年出臺了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)合作的決議》，試圖通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作拉動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，將農(nóng)村土地的所有權(quán)集中到合作社手中。隨后，伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的快速增長，我國于1958年進行了人民公社化運動，建立了我國社會主義公有制制度，但這種制度忽視了經(jīng)濟的客觀發(fā)展規(guī)律，反而造成了極大的浪費。基于此，農(nóng)民自發(fā)地開始探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的新一次改革，即沿用至今的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。

自新中國成立以后，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四個階段的改革，即從最初的租佃制度發(fā)展到最后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，土地也從最初的私人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。其中，前三個階段的改革都由政府占據(jù)主導(dǎo)地位，而第四階段的改革卻是由農(nóng)民自發(fā)進行的，盡管最后一次改革后實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制彌補了原有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的諸多弊端，但依舊存在明顯問題。

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

（一）土地產(chǎn)權(quán)模糊

一方面，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明。首先，農(nóng)村土地所有權(quán)界定不明，現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，但并沒有對“集體”的概念進行明確界定，即“集體”指的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村還是村民小組并不明晰。其次，農(nóng)村土地使用權(quán)界定不明，我國大部分農(nóng)村都對其土地進行過不定期不同規(guī)模的調(diào)整，以致真正掌握在農(nóng)民手中的土地使用權(quán)的波動性較大，難以充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。同時，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)也不明晰，盡管農(nóng)村土地依法歸集體所有，但國家政府卻具備通過行政力量獲取土地使用權(quán)和收益權(quán)的能力，而沒有土地使用權(quán)的集體也可憑借其所有權(quán)對土地進行處置，即處置權(quán)混亂，因此農(nóng)民的切身利益得不到保障，制約了我國農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。

另一方面，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體模糊?！稇椃ā泛汀睹穹ㄍ▌t》兩部法律都對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)進行了規(guī)定，前者規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬國家所有的外都屬于集體所有，后者規(guī)定集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，即歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。對比不難發(fā)現(xiàn)，這些法律并未對具體土地的歸屬作明確劃分，屬于集體所有的土地既可以歸屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有，也可以歸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，且并未對這兩個可能的產(chǎn)權(quán)主體進行區(qū)別劃分。與此同時，《土地管理法》強調(diào)歸屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的土地可以屬于農(nóng)民集體所有，由此，農(nóng)村土地可以歸屬于的產(chǎn)權(quán)主體增加了一個，且與《憲法》和《民法通則》兩部法律存在分歧，實際操作中產(chǎn)權(quán)主體多元的問題屢見不鮮。

（二）土地產(chǎn)權(quán)主體虛置

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，直接損害了廣大農(nóng)民的切身利益，影響了我國農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展，而產(chǎn)權(quán)主體的虛置，更進一步擴大了這種負面效應(yīng)。集體所有制并非市場交易的產(chǎn)物，因此現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度與國家所有制并無本質(zhì)差異，因而即便現(xiàn)有法律對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體進行了界定，其最終所有者依舊是國家。由于制度變遷中路徑依賴的存在，國家始終沒有從集體土地所有制中退出，致使現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的權(quán)、責、利混亂現(xiàn)象突出，這也是現(xiàn)有法律難以對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進行明確界定的主要原因。具體如下：

1.集體經(jīng)濟組織與國家之間的矛盾。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法具有農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，即擁有土地所有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，然而為滿足國家發(fā)展的需要以及社會公共利益的需求，國家有時需要征用農(nóng)民集體所有的土地，將所征用土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。但是在這一過程中，征用土地定價的不合理現(xiàn)象十分常見，集體經(jīng)濟組織迫于行政壓力進行的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓往往得不到應(yīng)有的補償，農(nóng)民的基本生活通常會因此受到極大的負面影響。

2.農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的矛盾。農(nóng)民依法具有土地承包經(jīng)營權(quán)，作為農(nóng)村土地所有者的集體經(jīng)濟組織一般通過承包、租賃的方式將土地的使用權(quán)有償賦予農(nóng)民，并由此獲得一定的報酬。從產(chǎn)權(quán)關(guān)系的角度而言，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當按照一定標準向獲得使用權(quán)的農(nóng)民收取地租，然而現(xiàn)實中農(nóng)民通過上交提留款或承包費等形式所交納的費用遠遠少于地租應(yīng)有的費用，且農(nóng)民往往不會補交兩者的差額，造成了一部分的利益損失，混淆了地租與承包經(jīng)營費用的概念。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定

1.缺乏排他性。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，在特定集體范圍內(nèi)的每一個成員都對集體所有的土地享有使用權(quán)，由于集體范圍的邊界較為模糊。集體內(nèi)的成員具有較強的流動性，因此每個成員所能享受的權(quán)利會隨著集體成員的增減發(fā)生變化。換言之，這種土地承包經(jīng)營權(quán)的非排他性降低了土地的安全性，抑制了農(nóng)民對土地的長期性投資行為，造成資源的損失與浪費。

2.權(quán)能模糊。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性直接導(dǎo)致了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的模糊，一方面，由于集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民集體等都有可能具有土地的產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民唯有在與產(chǎn)權(quán)主體簽訂承包合同后才具有土地承包經(jīng)營權(quán)，因此，多元的產(chǎn)權(quán)主體致使土地承包經(jīng)營合同缺乏規(guī)范性，同時降低了合同的約束性，難以對承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能形成約束。另一方面，由于政府也擁有部分土地的所有權(quán)，為了實現(xiàn)國家的宏觀政策目標，地方政府傾向于強制性干預(yù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，進而侵蝕農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，增強了該權(quán)能的不確定性。endprint

3.實施成本高。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的非排他性與其權(quán)能的模糊導(dǎo)致需要對土地進行多次的調(diào)整，基于此，農(nóng)民不會對土地進行長期性的投資，而其短期性的經(jīng)營行為往往會對資源造成破壞。同時，每一次對土地的重新分配都需要對人口、土地的數(shù)量進行重新核查，以實現(xiàn)平均分配，然而平均分配的制度會對具有生產(chǎn)優(yōu)勢的農(nóng)戶造成負面影響，不利于規(guī)模效益的形成?？偠灾?，無論是從資源的角度，還是從規(guī)模效益的角度，實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的成本都是極高的。

（四）土地產(chǎn)權(quán)管理效率偏低

根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，任何一項權(quán)利的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移或消滅都需要公開履行一個能被外界公認的程序，就土地而言，即需要進行登記。事實上，我國對土地產(chǎn)權(quán)的管理效率偏低，雖然這與土地產(chǎn)權(quán)界定的不明晰等原因具有一定的相關(guān)性，但更主要的原因在于，我國現(xiàn)行法律并未對所有的農(nóng)用地或未利用農(nóng)地的使用權(quán)進行登記，以致存在管理漏洞，致使未登記的土地在進行權(quán)利交易的過程中面對諸多困難。

土地產(chǎn)權(quán)制度問題原因透析

（一）立法漏洞

首先，我國現(xiàn)有涉及到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律僅有《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》以及《村民委員會法則》等，且其對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界定十分模糊。與此同時，現(xiàn)有法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的界定相互矛盾，例如，《土地管理法》賦予了村民小組土地的經(jīng)營權(quán)，并將村委會規(guī)定為土地的經(jīng)營管理者，但《村民委員會組織法》卻規(guī)定村民小組無獨立地位，隸屬于村委會，等同于將土地的經(jīng)營權(quán)劃撥給了村委會，而《土地管理法》并未將村委會視作土地的所有者，最終直接降低了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理效率。

（二）政府過度干預(yù)

制度改革的路徑依賴性決定了政府在短期內(nèi)不會從農(nóng)村土地集體所有制中退出，盡管農(nóng)村土地依法歸集體經(jīng)濟組織所有，但基于社會公共利益的需求，政府依舊會通過相關(guān)政策對農(nóng)村土地的所有權(quán)進行操控，進而造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛置、土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）權(quán)益保護體系缺位

現(xiàn)有涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律存在諸多漏洞，農(nóng)民的切身利益得不到保障，地方政府強制征用或利用法律漏洞占用農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，農(nóng)民作為弱勢群體，在與政府的博弈過程中不具備優(yōu)勢，地方政府征地等行為對農(nóng)民所造成的損失往往得不到有效的補償。這一切都與農(nóng)村土地權(quán)益法律保護體系的缺位相關(guān)，我國缺乏對農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等各項權(quán)益進行明確區(qū)分界定的相關(guān)法律法規(guī)，致使農(nóng)民在維權(quán)的過程中無法可依。

創(chuàng)新路徑

（一）明確界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

明確產(chǎn)權(quán)制度的缺失是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷，也是完善我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的核心。現(xiàn)有理論研究就這一問題進行了充分的探討，農(nóng)村土地國有化、農(nóng)村土地股份合作制、多元土地所有制等改革方向多次被提及。筆者認為，在以農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟組織所有的前提下，在一定期限內(nèi)，將土地產(chǎn)權(quán)直接有償轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民的做法更為可行。具體原因在于，這一改革一方面對農(nóng)民的權(quán)益進行了有效維護，也使得農(nóng)民所享有的土地權(quán)益等具有穩(wěn)定性與完整性，有利于激發(fā)農(nóng)民的長期性投資，提高資源利用效率;另一方面還可以減少改革的成本，主要原因在于這一改革途徑并沒有改變我國農(nóng)村土地的根本產(chǎn)權(quán)制度，相較于其它改革路徑，這一變動的可行性更高。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

首先，要充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能。建立規(guī)范的農(nóng)地征用補償制度，以切實維護廣大農(nóng)民的利益為根本前提，具體由中央政府制定統(tǒng)一的農(nóng)地征用制度規(guī)范，再由地方政府根據(jù)實際情況進行補充，以平衡利益關(guān)系。具體而言，政府可以通過將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系等方法提高對農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障水平。

其次，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)職能。引導(dǎo)農(nóng)民盡可能地探索多種農(nóng)村土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式，為農(nóng)戶提供更多選擇，充分挖掘生產(chǎn)要素潛力。具體而言，政府一方面要發(fā)展土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介市場，提高土地使用權(quán)信息的公開性與透明性，為農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供平臺。另一方面要加大對農(nóng)地金融市場的培育，不斷擴大以農(nóng)地為擔保進行的信貸業(yè)務(wù)，提高農(nóng)村資金的流動性，以及農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的靈活性。

（三）建立農(nóng)村土地權(quán)益保護體系

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛置、土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定等現(xiàn)象的出現(xiàn)都與我國缺乏相應(yīng)的土地權(quán)益保護體系有關(guān)，以致農(nóng)民的切身利益得不到必要保護。因此，政府不僅要通過立法對農(nóng)地涉及到的各項權(quán)利進行明確規(guī)定，保護權(quán)利主體的權(quán)益，還需要加強法律的宣傳以及對法律實施過程的監(jiān)督。具體而言，政府需要在加強農(nóng)民的法律意識，提高農(nóng)民的維權(quán)能力的同時，加大對地方政府執(zhí)法的監(jiān)管力度，避免地方政府強行征地、用地現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）調(diào)整城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端從根本上影響廣大農(nóng)民的切身利益，而農(nóng)民對農(nóng)地過強的依賴性正是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)民離開土地就難以獲得有效的生活保障，換言之，農(nóng)地的保障功能被過度的擴大了。然而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新是一個漫長的過程，因此，為了降低現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)民的影響，政府需要從根本上改革現(xiàn)有的二元經(jīng)濟制度，降低城市戶籍門檻，為盡可能多的農(nóng)村人口提供必要的社會保障。

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