首爾疏解策略及其對北京疏解非首都功能的啟示

張可云，董靜媚

（中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100872）

首爾疏解策略及其對北京疏解非首都功能的啟示

張可云，董靜媚

（中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所，北京市100872）

疏解北京非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是根治北京“大城市病”的必由之路。北京與首爾、京津冀地區(qū)與首爾都市區(qū)之間的發(fā)展有很多相似性，同時也存在差異。北京在非首都功能疏解的過程中，應(yīng)根據(jù)本土情況，合理借鑒韓國在首爾疏解戰(zhàn)略中采取的政策手段。北京非首都功能疏解要與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系；京津冀協(xié)同發(fā)展的各種規(guī)劃要在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，使其具備可操作性；提升河北的發(fā)展水平，以更好地配合北京的非首都功能疏解；以業(yè)控人，合理定位，發(fā)揮市場和制度的作用；加強(qiáng)新城自足性建設(shè)，豐富完善多核心空間結(jié)構(gòu)；做好前瞻性規(guī)劃，建設(shè)具有特色和先進(jìn)運(yùn)營理念的通州行政副中心；構(gòu)建京津冀一體化交通網(wǎng)絡(luò)，改善北京大眾交通服務(wù)水平。

北京；功能疏解；京津冀；行政副中心

在全世界范圍內(nèi)，首都的“大城市病”問題普遍存在，中國首都北京也不例外。疏解北京非首都功能，是解決首都“大城市病”的必由之路，是實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與北京一樣，韓國首都首爾作為著名國際大都市，在經(jīng)歷了快速城市化發(fā)展之后，也帶來了諸多問題，韓國政府在治理首都地區(qū)膨脹發(fā)展問題中積累了大量經(jīng)驗(yàn)。同時，不同于歐美國際大都市，作為亞洲城市的首爾與北京具有更為相似的制度文化背景和城市發(fā)展機(jī)理，因此具有更強(qiáng)的比較和借鑒意義。本文將通過系統(tǒng)研究首爾的城市功能疏解過程與手段，嘗試總結(jié)其可供北京非首都功能疏解借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、首爾市及首爾都市區(qū)現(xiàn)狀與發(fā)展演變歷程

首爾市位于朝鮮半島西側(cè)中部，漢江流過市中心，將首爾分為南北兩部分。首爾面積605.25平方公里，占韓國國土面積的0.6%。2013年，首爾市人口總數(shù)約1044萬，占全國人口的1/5，人口密度極高，約為紐約的2倍，羅馬的8倍。[1]首爾作為韓國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，是朝鮮半島最大的城市，是一座現(xiàn)代化的國際大都市，同時也是一座歷史悠久的文化古城，在2014年的世界城市綜合實(shí)力排名中，首爾位居第6名，在亞洲僅次于東京和新加坡。[2]首爾都市區(qū)是指以首爾為中心的大京畿道地區(qū)，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道，總面積約1.1萬平方公里。首爾都市區(qū)不僅是韓國產(chǎn)業(yè)密集區(qū)，同樣也是具有國際影響力的都市圈之一，2010年集中了韓國近一半的人口、制造業(yè)和70%的GDP。

首爾都市區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。第一個階段是以首爾市增長為主導(dǎo)的階段，第二個階段是首爾市外圍衛(wèi)星城發(fā)展主導(dǎo)的階段即都市區(qū)形成的階段。人口作為最直接的表征，即可簡要說明這種發(fā)展趨勢。1960—1990年，首爾市人口一直在增加，自1990年以后人口開始下降。而仁川和京畿道地區(qū)的人口則幾乎一直持續(xù)增長，沒有出現(xiàn)下降趨勢，且京畿道地區(qū)人口在2000年以后已經(jīng)超過首爾市，占了整個首都圈人口的將近一半（參見圖1）。在人口增速上，首爾經(jīng)歷了由快減慢和1990年后的負(fù)增長階段，京畿道地區(qū)在1985年之前人口增長緩慢，自1985年之后人口穩(wěn)步增長（參見表1）。首爾的人口密度在1990年達(dá)到高峰，為1.75萬人/平方公里，之后逐漸下降并相對保持平穩(wěn)，2010年為1.62萬人/平方公里。①

首爾都市區(qū)的上述發(fā)展特點(diǎn)，與韓國的城市化進(jìn)程和都市區(qū)管理政策是密切相關(guān)的。經(jīng)過朝鮮戰(zhàn)爭的恢復(fù)期，自20世紀(jì)60年代開始，首爾引領(lǐng)韓國進(jìn)入快速城市化階段。與北京發(fā)展歷程相似，首爾人口規(guī)模的過快擴(kuò)張使得城市病越來越嚴(yán)重。在此過程中，首爾采取了很多卓有成效的限制措施，自20世紀(jì)90年代以來其人口和就業(yè)機(jī)會比例等已開始下降，疏解取得明顯效果。

二、首爾城市功能疏解策略

圖1 1960—2010年首爾都市區(qū)人口數(shù)量變化趨勢

表1 首爾都市區(qū)及全國的人口年均增長率 單位：%

概括來講，首爾的城市功能疏解先后經(jīng)歷了首都自身疏解和首都圈整體疏解，并正在經(jīng)歷遷都疏解。20世紀(jì)60—70年代，韓國首都圈的規(guī)模膨脹限于首爾市范圍，因此這一時期疏解戰(zhàn)略的作用對象為首爾市自身，分散政策中的遷移目標(biāo)區(qū)在首爾市外圍的京畿道地區(qū)。到了80年代，隨著首爾城市化步入成熟階段，人口容納能力降低，同時首爾與周圍地區(qū)間的通達(dá)性提高，因此規(guī)模膨脹擴(kuò)散到周邊地區(qū)，韓國政府對首爾市和外圍發(fā)展區(qū)做出更加一體化的安排，即對首都圈進(jìn)行整體規(guī)劃，并將分散政策的遷移目標(biāo)區(qū)轉(zhuǎn)向首都圈外的地方。[3]同時通過《國土綜合開發(fā)計(jì)劃》等發(fā)展首都圈以外的其他區(qū)域，以間接分散首爾過于集中的職能。進(jìn)入21世紀(jì)，基于國防安全、區(qū)域均衡發(fā)展和首都地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要，韓國最終選擇遷都?？梢哉f，在不同的發(fā)展階段，首爾的城市功能疏解策略也在變化。

1.機(jī)構(gòu)外遷政策

1964年，韓國政府出臺《首爾都市區(qū)限制人口增長的特別措施》，其中涉及行政機(jī)構(gòu)的外遷、工業(yè)和高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)張的限制等。1969年的非中心化政策進(jìn)一步強(qiáng)化了這一控制原則，包括一系列控制首爾市增長的措施，如污染產(chǎn)業(yè)及與分區(qū)規(guī)則相沖突的工廠的外遷、大學(xué)的建設(shè)和擴(kuò)張限制、地方學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)到首爾的限制、公共行政部門的外遷等。[4]1982年的《首都圈整備規(guī)劃法》和1994年的《首都圈整備規(guī)劃修訂法》，對首爾都市圈進(jìn)行分區(qū)管理，并對轉(zhuǎn)移分散條件做出了更加詳細(xì)的規(guī)定。轉(zhuǎn)移分散政策的對象主要有三類，即公共機(jī)關(guān)、工廠和大學(xué)。

公共機(jī)關(guān)的外遷對象包括政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)和測試中心、與政策決策不直接相關(guān)的政府組織和公共企業(yè)的總部。自1973年開始共進(jìn)行了4次搬遷，其中規(guī)模最大、實(shí)施最有力的一次是大田屯山行政新城搬遷計(jì)劃（1988年），共11個機(jī)關(guān)4000余名公務(wù)員陸續(xù)遷到新城辦公大樓。工廠的外遷難度更大一些，執(zhí)行并不徹底，這與政策執(zhí)行嚴(yán)格程度有關(guān)。大學(xué)的外遷是由1972年總統(tǒng)府制定的《大城市人口分散措施》提出，但實(shí)際并未完全按計(jì)劃外遷，對抑制首都圈集中的貢獻(xiàn)不是很大，大學(xué)的分散效果主要是通過限制首都圈大學(xué)的學(xué)生編制取得實(shí)質(zhì)性效果。[5]

2.規(guī)劃控制政策

針對首爾市及整個首都圈的膨脹問題，韓國曾經(jīng)出臺過一系列有極強(qiáng)法律約束力的規(guī)劃控制政策，其中以綠化帶制度和首都圈整備戰(zhàn)略最為典型。

（1）綠化帶制度。為了限制超大城市區(qū)域的膨脹，韓國政府于1971年修訂《城市規(guī)劃法》，劃分了開發(fā)限制區(qū)即綠化帶，并于1972年首先在首爾市周邊實(shí)施（參見圖2）。按照綠化帶制度的規(guī)定，為了保護(hù)自然環(huán)境和防止城市無序蔓延，在綠化帶內(nèi)幾乎所有的城市開發(fā)活動都被嚴(yán)格禁止。綠化帶制度為城市發(fā)展提供了較為廣闊的綠色空間，有利于城市環(huán)境保護(hù)，并在限制首爾城市土地蔓延方面發(fā)揮了重要作用，但是也導(dǎo)致了首爾城市人口密度增加和地價高漲。綠化帶制度并沒有阻止人口和經(jīng)濟(jì)活動在首爾都市區(qū)的集中，而是刺激了首爾市郊區(qū)外圍衛(wèi)星城市的發(fā)展。[6]

（2）首都圈整備戰(zhàn)略。在韓國首都圈功能疏解戰(zhàn)略中，效果最為顯著的當(dāng)屬首都圈整備戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略是以《首都圈整備規(guī)劃法》為法規(guī)基礎(chǔ)、以《首都圈整備規(guī)劃》為政策基本內(nèi)容的首都圈政策體系，②具有較強(qiáng)的法律約束力和制度支撐基礎(chǔ)。在主管制度安排上，建設(shè)部為主管部門，同時為了便于不同部門之間的協(xié)調(diào)，成立首都圈整備委員會，由國務(wù)總理任委員長，財(cái)政經(jīng)濟(jì)院和建設(shè)交通部長官任副委員長，委員由各部委長官和首爾特別市長、仁川廣域市長和京畿道知事組成。首都圈內(nèi)新建或擴(kuò)建人口集中誘發(fā)設(shè)施或進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)事業(yè)時需通過該委員會審議通過（20世紀(jì)80年代前采取這種直接限制方式，之后改為間接限制方式）。該戰(zhàn)略的主要內(nèi)容如下：《首都圈整備規(guī)劃法》和《首都圈整備規(guī)劃》把首都圈按照區(qū)域性質(zhì)劃分為5類區(qū)域，對不同類型區(qū)域?qū)嵤┎煌漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展限制，而對轉(zhuǎn)移到地方的企業(yè)給予各種優(yōu)惠政策。為了強(qiáng)化首都圈的國際競爭力，1994年政府制定《首都圈整備規(guī)劃修訂法》將首都圈劃分改為3個類型區(qū)，即過密抑制區(qū)、成長管理區(qū)和自然保護(hù)區(qū)（參見圖3）。原來的成長抑制戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槌砷L管理戰(zhàn)略，限制手段也從直接限制轉(zhuǎn)為間接限制，③從而在保障宏觀控制的同時增強(qiáng)政策靈活性。[7]

圖2 首爾市周邊的綠化帶和新城

圖3 第二次首都圈整備規(guī)劃分區(qū)

歷次首都圈整備規(guī)劃依照當(dāng)時發(fā)展?fàn)顩r，分別確定了不同規(guī)劃階段的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體規(guī)劃安排。《第一次首都圈整備規(guī)劃（1982—1996）》在產(chǎn)業(yè)布局方面強(qiáng)化首爾的國家中樞管理職能，其作為首都的國際職能和首爾市本身所需職能以外的其他職能入駐都給予限制，并引導(dǎo)選擇性分散?！兜诙问锥既φ麄湟?guī)劃（1997—2011）》則根據(jù)《首都圈整備規(guī)劃修正法》對區(qū)域劃分做出調(diào)整，并在繼續(xù)分散過密抑制區(qū)的同時，對首都圈內(nèi)不同區(qū)域規(guī)劃不同主題的城市型產(chǎn)業(yè)帶，承擔(dān)首都圈的不同功能，培育自足型中心城市圈，并通過構(gòu)建廣域交通體系促進(jìn)職能分散。[8]《第三次首都圈整備規(guī)劃（2006—2020）》則繼續(xù)把以首爾為中心的“單核”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化，并進(jìn)一步提高首都圈的整體競爭力，同時提升居民生活質(zhì)量。[9]

此外，韓國政府還通過四次《國土綜合開發(fā)計(jì)劃》先后以圈域據(jù)點(diǎn)開發(fā)戰(zhàn)略和地方廣域圈開發(fā)戰(zhàn)略等力圖改編以首都圈為中心的國土空間結(jié)構(gòu)，打造國土多核心格局，均衡國土發(fā)展，以間接方式分散首爾過于集中的職能。[10]

3.新城建設(shè)政策

新城建設(shè)是韓國為解決首爾高度集中的職能和人口問題提出的。20世紀(jì)70年代初，韓國確定了“建設(shè)衛(wèi)星城市，積極分散人口”的方針，當(dāng)時制定了第一個國土綜合開發(fā)計(jì)劃（1972—1981），在首爾周邊地區(qū)建設(shè)衛(wèi)星城市。這個時期新城的建設(shè)與重化工業(yè)的疏散密切相關(guān)。在區(qū)域均衡發(fā)展的策略下，首爾周圍開發(fā)了昌原（1977）、麗川（1977）、丘尾（1973）、安山（1977）等新城，轉(zhuǎn)移了市內(nèi)的一部分工廠和污染型企業(yè)。同時，為分散首爾的行政職能建設(shè)了果川（1979）、大田屯山（1988）和雞龍（1989）。[11]

在80年代末，首爾市內(nèi)土地稀缺，住房短缺問題愈加嚴(yán)重，1988年漢城奧運(yùn)會結(jié)束后，首爾市住房價格飛漲。為了供給大量住房，穩(wěn)定住宅價格，1989年，政府提出了建設(shè)首都圈新城鎮(zhèn)的提案，在首爾周邊建設(shè)“200萬單位住房建設(shè)規(guī)劃（1988—1992）”。于是韓國政府在首爾市外圍距首爾市中心20公里的首都圈地區(qū)建設(shè)了5個新城——坪村（Pyeongchon）、山本（Sanbon）、中洞（Jungdong）、盆堂（Bundang）和一山（Ilsan），參見圖2。一山被規(guī)劃為生態(tài)城市，盆堂被規(guī)劃為首都圈中心商業(yè)區(qū)自立型新城市，其他三個則被規(guī)劃為所在城市的新中心。[12]新城計(jì)劃解決了中心城區(qū)人口的外遷和居住問題，但由于新城開發(fā)設(shè)計(jì)缺乏對就業(yè)和高級服務(wù)自我滿足能力的規(guī)劃，職住功能不平衡導(dǎo)致新城成為“臥城”。新城居民往返于新城和母城之間，加重了首爾內(nèi)外的交通擁堵，綠帶的寬度又加大了這一通勤距離，造成汽車使用數(shù)量和公共設(shè)施建設(shè)投入增多，加大了能源消耗，同時也加重了空氣污染。

進(jìn)入21世紀(jì)，為了解決人口過多的問題和保證首爾都市區(qū)住房穩(wěn)定，韓國啟動了第二階段的10座新城建設(shè)（參見圖2）。[13]這批新城位于首爾市中心20～40公里范圍內(nèi)，交通便利。并且，第二階段的新城建設(shè)更加注重自足性，政府在推動開發(fā)的過程中，注重服務(wù)業(yè)氛圍的營造，同時注重人性空間與生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建，使住在新城的人既能享受城市的各種便利，也能享受到自然風(fēng)光。[14]

4.“遷都”政策

進(jìn)入21世紀(jì)，以首爾為中心的首都圈聚集了韓國近一半人口，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到全國的70%。首爾都市區(qū)的過度發(fā)展導(dǎo)致了依賴性隱患，而衛(wèi)星城的興建以及首都圈的總體規(guī)劃等也已經(jīng)不能滿足需要，迫切需要新的解決辦法來改變這種狀況。此外，首爾離韓朝分界線過近，只有60公里左右，一旦韓朝發(fā)生軍事沖突，首爾勢必首先遭到攻擊。基于國防安全、區(qū)域均衡發(fā)展和首都地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要，韓國最終選擇“遷都”。

新建行政首都城市名稱確定為世宗特別自治市，并于2007年7月開始工程建設(shè)。2012年7月1日，韓國“行政中心城市”世宗市正式誕生，成為韓國最年輕的道（?。┘壋鞘小Ｊ雷谑形挥谑谞栆阅?20公里，面積465平方公里，參見圖4。該地區(qū)之所以被選中，得益于以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：一是水資源豐富，處于美湖川和錦江匯合處；二是交通便利，鐵路貫通且鄰近京釜、中部高速公路；三是有較多未開發(fā)的土地。[15]在中央行政職能分工方面，韓國中央部門中包括青瓦臺（總統(tǒng)）和國會在內(nèi)的外交、統(tǒng)一、法務(wù)、國防、行政安全、女性等部門仍留在首爾，其他位于首爾、果川和京畿道地區(qū)的政府機(jī)關(guān)則搬遷到世宗市。至2014年底，共有包括國務(wù)總理室、財(cái)政部、教育部等在內(nèi)的來自37個政府機(jī)構(gòu)（包括中央國家機(jī)關(guān)和各類國家級研究機(jī)構(gòu)）的1.3萬名公務(wù)員辦公搬遷至此。[16]

圖4 世宗市所在位置

正在建設(shè)的世宗市被稱為“行政中心復(fù)合都市”，即世宗市在行政中心的基礎(chǔ)上，加入科技、教育、醫(yī)療、文化和國際交流的復(fù)合功能。在城市布局規(guī)劃上，摒棄傳統(tǒng)的中心中央商務(wù)區(qū)（CBD）式布局，城中心為大面積綠化區(qū)（城市森林、公園）和水系，總面積占53%，6個功能區(qū)布局于周圍，并通過方便快捷的環(huán)形公共交通體系將各個功能區(qū)連接起來，參見圖5。[17]為了方便招商引資和公務(wù)員上下班，世宗市首先在交通上實(shí)現(xiàn)了突破，市內(nèi)建成了快速公交系統(tǒng)，并與高鐵無縫連接，只需不到一個小時的時間就能到達(dá)首爾。建設(shè)初期，公務(wù)員上下班經(jīng)常往返于首爾和世宗之間，目前公務(wù)員已經(jīng)完全遷至世宗市，居住在世宗的人口也越來越多。在行政機(jī)關(guān)完全遷入之前，世宗市建設(shè)以國家投資形式為主，之后則通過引入民間資本促進(jìn)城市發(fā)展。韓國政府計(jì)劃分三個階段，到2030年將世宗市建成人口50萬的行政中心復(fù)合城市。[18]屆時，世宗市將成為韓國平衡國土經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承接新首都功能的自足發(fā)展、綠色、創(chuàng)新、和諧宜居的行政中心城市。

5.交通政策

交通擁堵是典型的“大城市病”表現(xiàn)，改善交通狀況、提升出行順暢度，能疏解過大的城市壓力，同時增強(qiáng)城市容納能力。首爾在進(jìn)入21世紀(jì)時交通擁堵非常突出，不僅在市區(qū)，就是郊區(qū)和市區(qū)之間的主干線也常常嚴(yán)重堵車，空氣和噪聲污染加重，交通事故高發(fā)。為此，首爾通過改善交通利用體系，全面創(chuàng)新治理擁堵。

（1）構(gòu)建首都圈廣域交通設(shè)施體系，降低首爾的交通壓力。比如，通過首都圈整備規(guī)劃，分階段擴(kuò)充鐵路，把交通體系從道路依賴型改善為低費(fèi)用、高效率的鐵路運(yùn)輸分擔(dān)型，城市運(yùn)輸中鐵路運(yùn)輸分擔(dān)率從1994年的28%提高到2001年的50%；培育仁川國際機(jī)場成為世界中心機(jī)場，強(qiáng)化仁川港的復(fù)合港口職能等等。[19]

（2）通過全面創(chuàng)新，提高大眾對公交和軌道出行的主動選擇率，降低小轎車使用率，從而有效地改善了擁堵。首爾于2004年實(shí)施了公交改革，通過創(chuàng)新管理模式，打造快速公交系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，引入智能服務(wù)系統(tǒng)，改善乘車環(huán)境等，成功躋身世界公認(rèn)的“公交都市”。[20]同時，大力發(fā)展軌道交通，使其充分發(fā)揮拉近中心城區(qū)與衛(wèi)星城距離、疏解中心城區(qū)人口和功能的作用，并通過便捷乘坐設(shè)計(jì)和更好的站內(nèi)環(huán)境等服務(wù)提高居民選擇率。[21]此外，通過收取交通擁堵費(fèi)制度、尾號限行制度、停車限制制度以及一些市政工程改造來降低轎車使用率，減少車流量。[22]

首爾還積極倡導(dǎo)綠色環(huán)保的步行、自行車出行。四通八達(dá)的交通擴(kuò)大了人口分布與職業(yè)通勤范圍，為疏解城市功能做出了重要貢獻(xiàn)。

三、首爾城市功能疏解策略對北京的啟示

圖5 世宗市的多核心結(jié)構(gòu)和公交軸線規(guī)劃

北京的發(fā)展經(jīng)歷與首爾有很多相似之處，首爾對北京疏解非首都功能戰(zhàn)略的推進(jìn)也有很多可借鑒之處，根據(jù)前文分析，可以將首爾經(jīng)驗(yàn)為我們提供的啟示分為如下六方面。

1.大城市功能疏解戰(zhàn)略應(yīng)該與區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系

首爾在解決自身大城市病問題時注重首都圈整體規(guī)劃發(fā)展，并通過地方廣域圈政策等來均衡區(qū)域發(fā)展。與首爾相類似，北京要想解決自身大城市病的問題，必須將眼光放到京津冀大區(qū)域中，通過京津冀協(xié)同發(fā)展找出路。同時，京津冀協(xié)同發(fā)展屬于系統(tǒng)性的區(qū)域和城市發(fā)展問題，河北作為北京的腹地，與北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍較大，不利于經(jīng)濟(jì)活動的自發(fā)性協(xié)同發(fā)展，河北需提升自身發(fā)展能力和水平，以更好地配合北京非首都功能的疏解，因此，中央政府在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，應(yīng)該對河北給予更高的戰(zhàn)略地位和更多的發(fā)展扶持。[23]

2.各種規(guī)劃要在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定并具備可操作性

韓國設(shè)立頂層管理制度并通過具有法律地位的《首都圈整備規(guī)劃法》和三次《首都圈整備規(guī)劃》等，對首爾都市圈的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一安排并不斷修改完善，強(qiáng)有力地促進(jìn)了首爾的城市功能疏解和首都圈的一體化發(fā)展。同樣，京津冀協(xié)同發(fā)展要得到持續(xù)有效推進(jìn)，也需要統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)和法律保障。目前，中央已經(jīng)成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》作為京津冀協(xié)同發(fā)展的指導(dǎo)思想，同時北京根據(jù)綱要精神開始著手通州行政副中心的規(guī)劃建設(shè)，京津冀三地“十三五”規(guī)劃編制工作也即將開始，且國家發(fā)展和改革委員會將首次對京津冀整體進(jìn)行五年規(guī)劃編制，在這里，各種規(guī)劃應(yīng)該理順?biāo)悸罚y(tǒng)一規(guī)劃理念，將京津冀三地的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等予以結(jié)合，從而在細(xì)化協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的同時增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。

3.要以業(yè)控人，合理定位，發(fā)揮市場和制度的作用

綠帶規(guī)劃只能從物理空間上抑制城市土地的蔓延，并不能限制人口的聚集。只有遵從市場規(guī)律，對產(chǎn)業(yè)和勞動者從業(yè)崗位進(jìn)行疏導(dǎo)，才能引導(dǎo)人口流動。韓國加強(qiáng)首爾的國家中樞管理職能，對不符合城市定位的企業(yè)和人口誘發(fā)部門予以限制和誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)移，是直接有效的思路。北京的做法與其類似，當(dāng)前北京市已明確全國政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，其他功能則屬于需要疏解的非首都功能?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將疏解對象確定為一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)等4個領(lǐng)域。與此同時，北京的相關(guān)產(chǎn)業(yè)疏解出來以后空出來的地方發(fā)展什么，如何避免就業(yè)不足導(dǎo)致的內(nèi)城問題等需要做好前瞻性研究。同時，規(guī)劃作為發(fā)展愿景，要想得到有效落實(shí)，必須遵從市場規(guī)律，并充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)帶動作用。比如，一些企業(yè)和產(chǎn)業(yè)從北京轉(zhuǎn)移出去以后，在新地區(qū)的發(fā)展是否有足夠的市場和配套支撐，是否仍有自生發(fā)展能力，若缺乏轉(zhuǎn)移后的自生發(fā)展能力，政府就應(yīng)該從市場規(guī)律出發(fā)，幫助這些企業(yè)謀劃更好的出路，必要時提供制度和政策支持，以扶助其穩(wěn)定發(fā)展。因此，中央對于京津冀協(xié)同發(fā)展的促進(jìn)，需重點(diǎn)放在制度和規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)以及憑借三地各自力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規(guī)定上。京津冀三地也應(yīng)充分利用這一機(jī)遇，自下而上，積極向國家相關(guān)部委申請進(jìn)行一些政策或措施的先行先試，并同中央層面的自上而下形成雙向互動，進(jìn)而促進(jìn)京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展和成效。[24]

4.加強(qiáng)新城自足性建設(shè)，豐富完善多核心空間結(jié)構(gòu)

首爾的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，新城建設(shè)必須注重自足性，否則新城由于功能缺失，不僅不能成為吸引中心區(qū)人口的“反磁力中心”，還會因?yàn)槁氉〔黄胶獾葐栴}導(dǎo)致居民“鐘擺式”的工作和生活方式，由此帶來“交通潮汐”，加重交通擁擠。北京自20世紀(jì)90年代開始進(jìn)行新城建設(shè)，并將其視為北京疏解中心城人口和產(chǎn)業(yè)，同時優(yōu)化城市空間布局、提升城市功能的重要途徑。[25]2004年的《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）綱要》提出，建設(shè)通州、順義、亦莊、大興、房山、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝等11座具有相對獨(dú)立性、成規(guī)模的新城，并重點(diǎn)發(fā)展通州、順義和亦莊3個新城。但是目前北京的新城發(fā)展自足性明顯不足，中心城和一些新城之間存在嚴(yán)重的交通擁堵現(xiàn)象，同時新城承載的人口總量還很不足，沒能充分發(fā)揮新城對于北京多核心空間結(jié)構(gòu)的支撐作用。今后需逐步加強(qiáng)新城的自足性建設(shè)，比如“臥城”要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些開發(fā)區(qū)要增加住房供給并改善居住環(huán)境等等，同時注意彰顯各個新城的特色，使各新城發(fā)展成為主題分工明確、人口和產(chǎn)業(yè)支撐力強(qiáng)，宜居優(yōu)美的城市次中心。

5.重視前瞻性規(guī)劃，建設(shè)具有特色和先進(jìn)運(yùn)營理念的通州行政副中心

與韓國相類似，北京的新城建設(shè)對于人口和產(chǎn)業(yè)的疏解有限，為了更為徹底地消除中心城區(qū)的重大壓力，中央政府決定進(jìn)行更為徹底的行政職能剝離。經(jīng)過多年醞釀，2015年7月，《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于貫徹＜京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要＞的意見》正式確立了通州的行政副中心地位，并計(jì)劃于2017年取得明顯建設(shè)成效。[26]將通州作為北京行政副中心，不僅是為了發(fā)揮疏解中心城人口和功能的作用，同時也是出于對京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的全盤考慮。通州地處北京東南部，距離市中心30公里左右，同時緊鄰天津和河北的廊坊、三河，打造通州行政副中心對于輻射整個京津冀地區(qū)，促進(jìn)該地區(qū)一體化發(fā)展具有重要作用。通州作為20世紀(jì)90年代起就著手重點(diǎn)打造的衛(wèi)星城，多年的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善、公共服務(wù)資源的轉(zhuǎn)移和前期規(guī)劃的預(yù)留空間，均為北京市行政副中心建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。有關(guān)政府部門應(yīng)參考國際先進(jìn)發(fā)展規(guī)劃理念和投資興建方式，對通州進(jìn)行全方位前瞻性規(guī)劃，有目標(biāo)、分階段地推進(jìn)北京市屬行政事業(yè)單位和部分為中央機(jī)關(guān)提供服務(wù)的輔助性機(jī)構(gòu)的有序疏解轉(zhuǎn)移，打造具有特色和先進(jìn)運(yùn)營理念的北京行政副中心。

6.構(gòu)建京津冀一體化交通網(wǎng)絡(luò)，改善北京大眾交通服務(wù)水平

緩解北京巨大的交通壓力，極為重要的一步是在京津冀大范圍內(nèi)構(gòu)建全方位一體化的交通體系，讓北京周邊的天津和河北部分地區(qū)充分發(fā)揮區(qū)域性交通樞紐職能，適當(dāng)疏解北京作為全國交通樞紐的巨大壓力。同時，對于北京這個未來的國際大都市而言，要借鑒國外先進(jìn)管理方式，不斷提升公交、軌道等大眾交通服務(wù)提供水平，降低私家車使用率，鼓勵綠色出行，以有效緩解城市交通擁堵以及由此帶來的環(huán)境污染。

四、結(jié)論

北京與首爾、京津冀地區(qū)與首爾都市區(qū)之間的發(fā)展有很多相似性，也存在差異。北京在非首都功能疏解的過程中應(yīng)該根據(jù)本土情況，合理借鑒韓國在疏解戰(zhàn)略中采取的政策手段。比如“遷都”對于韓國來講實(shí)屬迫不得已，對中國來講尚無必要，但是韓國在建設(shè)新行政中心時的先進(jìn)規(guī)劃理念，對于北京建設(shè)首都行政副中心具有啟示。北京和河北之間發(fā)展差距大，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，需要提升對河北的發(fā)展扶持，以更好地配合北京的非首都功能疏解。首爾的實(shí)踐還啟示我們，出臺具有法律效力的規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)法，對于有序疏解非首都功能具有重要作用。當(dāng)前《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)提出具體需要疏解的產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)，但是由于北京大量的公共機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、高等院校等都具有行政屬性，搬遷過程中的激烈博弈不可避免。與首爾相比，北京外遷各部門所面臨的困難和阻力會更大，中央政府需要進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)疏解的力度和精準(zhǔn)度，通過立法來賦予疏解措施的約束性，在全面深化改革的過程中推動北京機(jī)構(gòu)外遷，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

＊本文系中央在京高校重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目“京津冀協(xié)同一體化發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：）的階段性成果。

注釋：

①該人口密度根據(jù)筆者計(jì)算得到，數(shù)據(jù)來源于http：// kosis.kr/eng。

②《首都圈整備規(guī)劃法》首次制定于1982年12月31日，后于1994年1月7日修改成為《首都圈整備規(guī)劃修正法》，最后修改于2004年1月16日。韓國政府根據(jù)該法進(jìn)一步制定了《首都圈整備規(guī)劃》，對首都圈的人口和產(chǎn)業(yè)布局做出長期規(guī)劃。

③間接限制方式包括征收擁塞費(fèi)和總量限制。擁塞費(fèi)是對在擁塞抑制區(qū)內(nèi)的人口誘發(fā)設(shè)施新建、擴(kuò)建或變更用途時征收的負(fù)擔(dān)費(fèi)；總量限制是對學(xué)校、企業(yè)等人口集中誘發(fā)設(shè)施的新、擴(kuò)建進(jìn)行總量控制。

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責(zé)任編輯：林英澤

Seoul Case and Its Implication to Beijing in Relieving Non-capital Function

ZHANG Keyun and DONG Jingmei
（Renmin University of China，Beijing100872，China）

The relieving of non-capital function of Beijing is the key part in promoting the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei，and also the must path of solving“Big City Desease”of Beijing.There are both similarities and differences between development of Beijing and Seoul，and Beijing-Tianjin-Hebei region and Seoul metropolitan area.In relieving non-capital function，Beijing should rationally learn the experiences of South Korea according the local condition.The strategy of relieving non-capital function should be closely related to the strategy of regional coordinated development；the different plans of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region should be worked out under the unified leadership and be operational；the development level of Hebei should be improved to better match up to the relieving of non-capital function of Beijing；the government should make proper industry planning to guide population flow，rationally positioning，and strengthen the self-discipline system of market and system；the government should strengthen the self-sufficient construction of new towns and make the prospective plan for Tongzhou administrative sub-center；and the government should also build the integrated transportation network of Beijing-Tianjin-Hebei region to improve the mass transportation service level.

Seoul；Beijing；function relieving；Beijing-Tianjin-Hebei region；administrative sub-center

F127

A

1007-8266（2015）11-0064-08

張可云（1964—），男，湖南省臨湘市人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，博士生導(dǎo)師，國家規(guī)劃專家委員會委員，北京市行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展研究會會長，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域關(guān)系與區(qū)域政策；董靜媚（1984—），女，河北省唐山市人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)。