新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建

■ 曹穎杰（遼寧社會科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與WTO研究所 沈陽 110031）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是一個綜合性的社會治理創(chuàng)新過程。在“緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)”的時代背景下，如何保障新型城鎮(zhèn)化進程的有效推進，構(gòu)建和完善公共法律服務(wù)體系顯得尤為重要。

公共法律服務(wù)概述

公共法律服務(wù)是公共服務(wù)體系的重要組成部分，根據(jù)司法部《關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，是由司法行政機關(guān)統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權(quán)利，維護人民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)。

從世界范圍來看，公共法律服務(wù)已經(jīng)具有一百多年的發(fā)展歷程，發(fā)達國家基本建成了較為完善的公共法律服務(wù)體系，形成以美國為代表的“兼顧公平與效率”和北歐為代表的“公平主導(dǎo)”的兩類公共服務(wù)法律體系。我國的公共法律服務(wù)起步較晚，2003年國務(wù)院頒布了《法律援助條例》，以法律的形式明確了法律援助是政府的職責(zé)，相繼各省市制定了相關(guān)法律援助的實施意見，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》從一定層面對公共法律服務(wù)進行闡述，《關(guān)于推進依法治國若干重大問題的決定》將公共法律服務(wù)建設(shè)列入重要內(nèi)容，2014年2月司法部才推出《關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》就公共法律服務(wù)體系做出具體部署。雖然我國公共法律服務(wù)在實踐中已經(jīng)取得較快的發(fā)展，但仍然存在一些不完善之處，迫切需要加以理順和完善。

新型城鎮(zhèn)化進程中公共法律服務(wù)建設(shè)的必要性

（一）法律服務(wù)需求日益增長的必然結(jié)果

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和推進，要不斷滿足公民基本法律服務(wù)需要。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，民主法制的不斷推進，必然會帶來公共法律服務(wù)需求的增長。特別是當前新型城鎮(zhèn)化進程的快速推進，必然會呈現(xiàn)出各種社會矛盾復(fù)雜化，各種利益多元化，特別是出現(xiàn)很多關(guān)系群眾切身利益的問題如戶籍、土地、社會保障等，迫切需求加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)，以積極應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化提出的新要求，不斷滿足群眾多樣化的法律服務(wù)需求，有利于基層群眾獲得便捷、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，維護其合法權(quán)益。

（二）促進政府轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)在要求

公共法律服務(wù)是政府切實轉(zhuǎn)變職能，依法行政的一項內(nèi)在要求，同時也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在要求。政府職能轉(zhuǎn)變必須要理順政府和市場的關(guān)系，市場決定資源的有效配置，政府的主導(dǎo)作用在于為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，其中一個重要的內(nèi)容就是公共法律服務(wù)建設(shè)。有效推動公共法律服務(wù)建設(shè)，構(gòu)建和完善公共法律服務(wù)體系，健全法律制度，不僅能夠促進政府行政合法化和建設(shè)法治政府，而且能夠促進政府公信力的提升，為新型城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（三）維護社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)

新型城鎮(zhèn)化進程中會涉及到很多的利益相關(guān)問題，甚至?xí)?dǎo)致利益和矛盾的沖突和激化，如果沒有相關(guān)公共法律服務(wù)的跟進和完善，容易引起社會的動蕩。當前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于重要的發(fā)展時期，社會矛盾多發(fā)易發(fā)，迫切需要以法治的方法和思維，切實保護公民的合法權(quán)益，特別是維護新型城鎮(zhèn)化進程中廣大農(nóng)民的法律權(quán)益。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民土地權(quán)益的保護，很大程度上決定著新型城鎮(zhèn)化的實效。公共法律服務(wù)對于有效的統(tǒng)籌法律資源，通過調(diào)解、法制宣傳等多種方式，提供法律援助、法律咨詢等服務(wù)，有效地調(diào)節(jié)利益和社會關(guān)系，從而降低矛盾和糾紛的發(fā)生，進而對服務(wù)保障民生、維護經(jīng)濟社會的和諧安定都具有重要的意義。

新型城鎮(zhèn)化進程中公共法律服務(wù)存在的問題

（一）資源分布不均衡

公共法律服務(wù)資源主要包括律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所等，區(qū)域之間，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)法律服務(wù)資源向經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)集聚，資源分布不均衡，法律服務(wù)資源短缺較為突出。城市法律服務(wù)資源較為充足，農(nóng)村法律服務(wù)資源相對較為短缺，特別是在中西部農(nóng)村，法律服務(wù)明顯滯后。城鎮(zhèn)化進程中，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，法律服務(wù)主要依靠人民調(diào)解員、司法助理員等，基層法律服務(wù)人員配置不足，素質(zhì)不高，服務(wù)行為不規(guī)范等問題普遍存在，沒能真正滿足城鎮(zhèn)化過程中基層群眾對法律服務(wù)的需求，直接影響到城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村、農(nóng)民的權(quán)益保護。

（二）法律服務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)容亟待拓寬

城鎮(zhèn)化進程中會出現(xiàn)各類糾紛，而不僅僅是過去那種單一的鄰里糾紛，會涉及到各種利益關(guān)系和矛盾，而公共法律服務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)容仍以傳統(tǒng)法律服務(wù)內(nèi)容為主，不能充分滿足城鎮(zhèn)化進程中的基層群眾法律服務(wù)需求。城鎮(zhèn)化是社會向現(xiàn)代化邁進的重要途徑和方式，既涉及經(jīng)濟問題又涉及法律問題如農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化、土地征收與補償、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等，城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的一系列新問題和新內(nèi)容，都需要公共法律服務(wù)及時有效的跟進和解決。

（三）法律服務(wù)經(jīng)費短缺

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾對法律的認識逐步提高，維權(quán)意識逐步增強，特別是城鎮(zhèn)化進程中會涉及各種利益關(guān)系，迫切需要公共法律服務(wù)體系的建立和完善。但是在城鎮(zhèn)化進程中，與城市相比，目前農(nóng)村特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)缺乏必要的經(jīng)費保障，盡管各級財政對法律援助給予一定的支持，由于地區(qū)差異，經(jīng)費緊缺仍然是制約公共法律服務(wù)的一大因素。公共法律服務(wù)相比其他案件來講，所需費用更多，尤其是對困難群眾的法律援助，在公共法律服務(wù)過程中缺乏經(jīng)費保障，會極大挫傷法律服務(wù)工作者的積極性，同時也會影響法律服務(wù)的質(zhì)量。

（四）協(xié)調(diào)配合機制尚未建立

城鎮(zhèn)化進程中，公共法律服務(wù)的相關(guān)協(xié)調(diào)配套機制尚未建立，目前一些地方開展法律服務(wù)過程中，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機制，直接影響了公共法律服務(wù)的質(zhì)量。城鎮(zhèn)化進程中我國在公共法律服務(wù)的政府職能轉(zhuǎn)變、財政保障、預(yù)警機制等方面缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)和配合，導(dǎo)致了公共法律服務(wù)難以順利有效的開展，公眾的合法權(quán)益也難以真正維護和實現(xiàn)。

新型城鎮(zhèn)化進程中公共法律服務(wù)的完善建議

（一）打造公共法律服務(wù)平臺

打造實體公共法律服務(wù)平臺。為滿足城鎮(zhèn)化進程中群眾對公共法律服務(wù)多樣化的需求，要積極搭建全方位覆蓋的公共法律服務(wù)平臺?？h（區(qū)）建立公共法律服務(wù)中心，可將律師、公證、調(diào)解等公共法律服務(wù)資源有效整合和調(diào)整，從咨詢、審查、受理、移交、辦理等多項環(huán)節(jié)為群眾提供窗口化的“一站式”服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立公共法律服務(wù)站，建立專門公共法律服務(wù)窗口，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，為群眾公共法律需求提供直通車。村（社區(qū)）建立公共法律服務(wù)點，在法律顧問全覆蓋基礎(chǔ)上建立法律服務(wù)點，根據(jù)群眾需求建立公共法律服務(wù)公示欄，及時展示公共法律服務(wù)的內(nèi)容和范圍，直接有效地為基層群眾提供公共法律服務(wù)。

打造網(wǎng)絡(luò)公共法律服務(wù)平臺。在推進城鎮(zhèn)化過程中，要積極加大信息化建設(shè)，依托現(xiàn)代化信息媒介和功能，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)公共法律服務(wù)平臺。借助電話、網(wǎng)絡(luò)、微信等媒介，為基層群眾及時辦理網(wǎng)絡(luò)公共法律服務(wù)事項。建立專門公共法律服務(wù)的普法網(wǎng)、官方微薄、服務(wù)專線等平臺，集中提供法律咨詢、法律政策解讀、法律服務(wù)導(dǎo)航等綜合性服務(wù)，實現(xiàn)資源共享和信息互通，建立網(wǎng)上查詢、受理、審核、跟蹤、辦結(jié)等網(wǎng)上服務(wù)大廳，構(gòu)筑整體聯(lián)動的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，最大限度地方便群眾，滿足群眾的法律訴求，有效提升提高公共法律服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（二）健全公共法律服務(wù)的新內(nèi)容

健全法律顧問體系。根據(jù)城鎮(zhèn)化進程對公共法律服務(wù)的新要求，要積極構(gòu)建覆蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的法律顧問體系，統(tǒng)籌安排實現(xiàn)法律顧問有效全覆蓋，以及時提供法律咨詢、解決糾紛和矛盾?；緦崿F(xiàn)一村一顧問，積極參與城鎮(zhèn)化中引發(fā)的征地拆遷、土地承包等糾紛調(diào)處，提高公共法律服務(wù)的廣度和深度，以有效滿足基層群眾的法律需求。政府和企業(yè)要積極建立法律顧問制度，開展法律培訓(xùn)等，實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

健全法律援助體系。降低法律援助門檻，將更多經(jīng)濟相對困難的群眾納入法律援助對象，使法律援助覆蓋人群從低保群體擴展到低收入群體，確保更多的困難群眾獲得法律援助。擴大法律援助的受理范圍，特別是要針對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的諸如土地征收補償、環(huán)境污染等新問題，納入法律援助的范圍。完善便民服務(wù)長效機制，律師、法律服務(wù)所等主動參與法律援助工作，加大對農(nóng)民工、殘疾人、老年人等社會弱勢群體的法律援助；對符合條件的，要做到優(yōu)先受理、審查，對一些行動不便的殘疾人等盡量提供上門服務(wù)，以盡可能維護社會弱勢群體的合法權(quán)益。

健全專業(yè)調(diào)解體系。加大城鎮(zhèn)化進程中基層調(diào)解組織的建立，充分整合資源，建立矛盾糾紛排查機制，建立糾紛排查、糾紛調(diào)處、糾紛報告等制度，以確保矛盾糾紛排查到位、調(diào)解到位。針對城鎮(zhèn)化進程中的重點問題，如土地征用、勞動爭議、環(huán)境污染等民生領(lǐng)域開展專業(yè)矛盾糾紛調(diào)解工作。

健全法律宣傳體系。充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，多層次、全方位立體宣傳法律知識，提高城鎮(zhèn)化進程中有關(guān)政府部門和廣大群眾對法律知識的認知率，讓更多的弱勢群體了解到相關(guān)的政策法規(guī)和申請程序等。開展宣傳教育月等活動，宣傳典型的良性示范，提高公共法律服務(wù)的社會影響力，提高公眾對公共法律服務(wù)制度的認同感。組織法律工作者開展法律進基層活動，把法律知識和法律服務(wù)直接送到基層，營造法治氛圍，提高群眾的法律素質(zhì)。

健全服務(wù)環(huán)境體系。公共法律服務(wù)制度的推進需要健全的法制環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境。要制定完備的公共法律服務(wù)監(jiān)管機制，具體落實公共法律服務(wù)的具體工作，加強督查指導(dǎo)，優(yōu)化法律環(huán)境和秩序。減少公共法律服務(wù)過程中的行政審批事項，簡化受理程序，推行一站式服務(wù)，根據(jù)具體情況可采取上門服務(wù)、定制服務(wù)等方式，為公共法律服務(wù)創(chuàng)造良好的發(fā)展平臺。

（三）健全公共法律服務(wù)的保障機制

整合公共法律服務(wù)資源。把公共法律服務(wù)納入城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，切實提高公共法律服務(wù)的供給能力。整合現(xiàn)有的公共服務(wù)法律隊伍。要建立公共法律服務(wù)資源配置平臺，科學(xué)配置縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的公共法律服務(wù)資源，把律師、公證、基層法律服務(wù)、調(diào)解、法制宣傳等法律服務(wù)資源和人才真正引導(dǎo)和集聚于城鎮(zhèn)化的公共法律服務(wù)過程中，鼓勵法律服務(wù)人員和機構(gòu)積極履行公共法律服務(wù)職責(zé)，滿足城鎮(zhèn)化進程中對公共法律服務(wù)的需求。加強基層法律服務(wù)工作者的隊伍建設(shè)，通過在職人員培訓(xùn)、引進優(yōu)秀法律人才、支持律師事務(wù)所等機構(gòu)到基層建立分所等形式，提高公共法律服務(wù)人員的素質(zhì)。

增強資金保障。建立公共法律服務(wù)基金，對公共法律服務(wù)目錄、范圍、標準、供給方式等制定具體管理辦法，對符合條件的機構(gòu)和人員給予支持，鼓勵法律服務(wù)人員積極參與公共法律服務(wù)。發(fā)揮政府主導(dǎo)性作用，將公共法律服務(wù)費用納入地方政府的財政，適當引入競爭機制，向律師事務(wù)所、公證等社會專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)購買公共法律服務(wù)，引導(dǎo)社會法律工作者積極參與公共法律服務(wù)，有效解決公共法律服務(wù)資源短缺和服務(wù)質(zhì)量不高的問題。

健全協(xié)同機制。整合公共法律服務(wù)和司法行政各項職能，建立部門協(xié)同配合機制，將保證貫徹實施公共法律服務(wù)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，加強司法行政部門內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)的協(xié)同配合，有效促進相互工作間的銜接和配合，以增強公共法律服務(wù)的聯(lián)動效應(yīng)。公共法律服務(wù)涉及諸多方面和問題，要有效推動橫向部門之間的協(xié)調(diào)和對接，促進公共法律服務(wù)職能的發(fā)揮，實現(xiàn)向集成化服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有效解決城鎮(zhèn)化中公共法律服務(wù)所存在的問題，提高和優(yōu)化相關(guān)部門公共法律服務(wù)的能力和效率。推進工作責(zé)任制，強化監(jiān)督和落實確保公共法律服務(wù)順利開展，提高公共法律服務(wù)工作的社會公信力。

1.王秀鵬.論完善農(nóng)村基層法律服務(wù)體系[J].西部科教論壇，2010（7）

2.柯尊全.城鎮(zhèn)化發(fā)展中的不良現(xiàn)象及其法律規(guī)制[J].中州學(xué)刊，2014（6）