智慧城市投融資平臺(tái)建設(shè)探討

黃志華，趙 晨，梁景原，林 珂，徐嘯峰，婁 歡

（江蘇省郵電規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，南京 210019）

智慧城市投融資平臺(tái)建設(shè)探討

黃志華，趙 晨，梁景原，林 珂，徐嘯峰，婁 歡

（江蘇省郵電規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，南京 210019）

智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、企業(yè)和個(gè)人等多元主體，其建設(shè)模式已經(jīng)由政府作為投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)多元化投資。本文基于我國投融資平臺(tái)現(xiàn)狀，對(duì)智慧城市投融資平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行了探討。

智慧城市；投融資平臺(tái)；建設(shè)

0 前言

智慧城市建設(shè)伴隨著一系列新技術(shù)應(yīng)用、新組織關(guān)系建立、新運(yùn)營(yíng)方式的確立，同時(shí)也帶來了一些新的矛盾，權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。智慧城市的建設(shè)離不開投融資平臺(tái)提供的資金保障，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)好投融資平臺(tái)是智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)工作之一。

智慧城市創(chuàng)建投融資平臺(tái)的工作除了投融資的方式方法外，更重要的是建立健全相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，以此誕生的新的建設(shè)模式才能有效地對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行科學(xué)、有序的管理。

1 我國投融資平臺(tái)現(xiàn)狀

我國地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生于我國政府職能的轉(zhuǎn)換和投融資改革啟動(dòng)時(shí)期，其發(fā)展歷程與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投融資體制改革的推進(jìn)緊密相關(guān)，大體上經(jīng)歷了初步探索、推廣成長(zhǎng)和規(guī)范清理3個(gè)階段。

到2010年底，我國省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6 576家，其中：省級(jí)165家、市級(jí) 1 648家、縣級(jí) 4 763家；有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司均達(dá)10家以上。從這些公司的經(jīng)營(yíng)范圍看，以政府建設(shè)項(xiàng)目融資功能為主的有3 234家，兼有政府項(xiàng)目融資和投資建設(shè)功能的1 173家，還進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的2 169家。2010年，地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49 710.68億元和24 975.59億元，占比共計(jì)69.69%。其中地方政府投融資平臺(tái)占46.38%，成為地方債務(wù)的主要舉債主體。

投融資平臺(tái)在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高人們生活水平和改善投資環(huán)境等方面發(fā)揮了重大作用，其以一種特殊的形態(tài)出現(xiàn)、運(yùn)作，成立數(shù)量眾多，融資規(guī)模巨大，一方面加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，另一方面對(duì)銀行系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也形成潛在壓力。

2 智慧城市投融資平臺(tái)建設(shè)分析

隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)在城市各領(lǐng)域的逐步滲透，智慧城市正在從實(shí)驗(yàn)室走向?qū)嵺`。國務(wù)院和各級(jí)政府紛紛提出了建設(shè)智慧城市的計(jì)劃，相關(guān)的工程實(shí)踐也漸次推開，一場(chǎng)大規(guī)模的智慧城市升級(jí)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)開始。然而，智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及主體眾多，所需資金巨大，涵蓋了投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等過程。傳統(tǒng)的政府自建自營(yíng)的模式已遠(yuǎn)不能滿足投資需求，將市場(chǎng)機(jī)制引入城市信息化建設(shè)中已成為必然選擇。

2.1 智慧城市建設(shè)的運(yùn)營(yíng)

智慧城市建設(shè)主體由政府、企業(yè)、非營(yíng)利性組織和社會(huì)公眾等構(gòu)成。其中政府及職能部門是智慧城市建設(shè)的主導(dǎo)力量，政府既是智慧城市建設(shè)過程的組織者、建設(shè)項(xiàng)目的決策者，也是各個(gè)主體之間的協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。

智慧城市的運(yùn)營(yíng)是一個(gè)投入、轉(zhuǎn)換、產(chǎn)出的過程。所謂智慧城市運(yùn)營(yíng)，就是把城市中可經(jīng)營(yíng)的信息資源，通過對(duì)其相關(guān)權(quán)益的市場(chǎng)運(yùn)作，廣泛利用社會(huì)資金進(jìn)行建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和效益的最大化的城市信息化建設(shè)和管理模式。

智慧城市運(yùn)營(yíng)的實(shí)質(zhì)就是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，合理利用、優(yōu)化整合、配置和經(jīng)營(yíng)好城市的信息資源。從智慧城市公益性服務(wù)角度考慮，其運(yùn)營(yíng)宜采用政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、公眾實(shí)踐相結(jié)合的模式。即：政府通過政策引導(dǎo)與資金扶持，建立智慧城市投融資平臺(tái)，創(chuàng)新投資機(jī)制，健全財(cái)稅金融支持體系，引導(dǎo)企業(yè)、公眾主動(dòng)投資智慧城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。企業(yè)通過獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資、技術(shù)和產(chǎn)品投入等方式，直接投資智慧城市的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，企業(yè)以其資本購買投資智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的股票、基金、地方政府債券、公司債等金融性資產(chǎn)，間接投資于智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，公眾通過購買投資智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的股票、基金、地方國債、公司債等金融性資產(chǎn)，間接投資于智慧城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

2.2 智慧城市投融資平臺(tái)建設(shè)的模式

針對(duì)現(xiàn)有的地方政府投融資平臺(tái)普遍存在的問題，構(gòu)建合理、高效、可調(diào)控的地方政府投融資體系成為地方政府新型投融資平臺(tái)搭建的主要目標(biāo)和方向。通過改革，使地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范化、市場(chǎng)化、透明化，對(duì)實(shí)現(xiàn)“有借有還，健康發(fā)展”、保障債權(quán)人利益與完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大有助益。

不同經(jīng)營(yíng)屬性項(xiàng)目具有不同的投資管理機(jī)制，客觀上要求對(duì)智慧城市項(xiàng)目實(shí)施分類運(yùn)營(yíng)和管理。項(xiàng)目分類運(yùn)營(yíng)管理的實(shí)質(zhì)就是根據(jù)資源的可經(jīng)營(yíng)性，將不同屬性的智慧城市項(xiàng)目分歸于不同投融資體系，即以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主的政府投資管理體系和以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主的社會(huì)資本投資管理體系。

2.3 智慧城市投融資平臺(tái)建設(shè)重點(diǎn)舉措

（1）啟用多元化的融資手段。智慧城市建設(shè)的投資巨大，從長(zhǎng)期發(fā)展角度來看，地方政府的財(cái)力與銀行貸款可謂杯水車薪，支撐地方基礎(chǔ)建設(shè)捉襟見肘。因此，探索與擴(kuò)大地方政府投融資平臺(tái)的投融資途徑是解決投融資問題的當(dāng)務(wù)之急。平臺(tái)公司融資渠道具體包括：銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品、上市募集、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)投資基金、BT、BOT等多種融資方式。在投融資方式的搭配模式上，可以按照資金的來源將投融資平臺(tái)的融資分為內(nèi)源融資和外源融資。內(nèi)源融資主要來源于企業(yè)公積金、留存收益和折舊基金等；外源融資是平臺(tái)企業(yè)吸收其他經(jīng)濟(jì)主體的閑置資金，使之轉(zhuǎn)化為自己投資的過程。按是否需要通過金融中介機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，融資方式分為直接融資和間接融資。其中可運(yùn)用發(fā)行債權(quán)、融資券、中期票據(jù)以及信托計(jì)劃、融資租賃、BOT、BT、存量轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等多種方式實(shí)現(xiàn)融資，擴(kuò)大融資規(guī)模。

（2）建立償債準(zhǔn)備金制度。償債準(zhǔn)備金制度在清償?shù)胤秸度谫Y平臺(tái)的債務(wù)與保障債權(quán)人利益方面的作用不可或缺。地方政府投融資平臺(tái)在法律上的定位應(yīng)是獨(dú)立的公司法人，具備獨(dú)立的行為能力和責(zé)任能力，可以對(duì)公司產(chǎn)生的一切債務(wù)承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任。償債準(zhǔn)備金相當(dāng)于地方政府每年對(duì)投融資平臺(tái)的補(bǔ)貼，因?yàn)橥度谫Y平臺(tái)承擔(dān)的是公共建設(shè)，在很大程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也因平臺(tái)公司項(xiàng)目不可能按照市場(chǎng)定價(jià)，所以通過一定的財(cái)政補(bǔ)貼予以扶持。

（3）防控市場(chǎng)化運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。將地方政府投融資平臺(tái)定位為獨(dú)立的公司法人，根本原因即在于將平臺(tái)公司的債務(wù)與地方政府隔離開了，實(shí)現(xiàn)“互不干涉、互不影響”的目的。投融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)主要是融資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。將具有獨(dú)立法律地位的平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)作，其以平等的市場(chǎng)主體參加經(jīng)濟(jì)生活，承擔(dān)因此而產(chǎn)生的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是獨(dú)立法律地位的必然要求。投融資平臺(tái)專注于專業(yè)化的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，通過引入公司化的運(yùn)作模式，堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，有利于投融資平臺(tái)建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善其法人治理結(jié)構(gòu)。

（4）發(fā)揮地方政府指導(dǎo)作用。在設(shè)立投融資平臺(tái)的運(yùn)作過程中，地方政府所扮演的角色應(yīng)為“引導(dǎo)者”和“管理者”，對(duì)投融資的宏觀方向、投融資項(xiàng)目的范圍予以規(guī)定，引導(dǎo)投融資平臺(tái)按照《公司法》規(guī)定的模式選擇公司或企業(yè)的結(jié)構(gòu)，保證投融資平臺(tái)能夠按照現(xiàn)代企業(yè)法人制度設(shè)立、運(yùn)作；“引導(dǎo)”還體現(xiàn)在對(duì)廣泛涉及區(qū)域發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或其他公益項(xiàng)目，地方政府可以建議有余力的投融資平臺(tái)開展相關(guān)項(xiàng)目，促進(jìn)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，挖掘區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。“管理”首先要求?duì)一直以來廣泛存在的以地方政府的財(cái)政為投融資平臺(tái)擔(dān)保的現(xiàn)象，應(yīng)予以杜絕和摒棄，讓投融資平臺(tái)能夠在拋棄權(quán)力影響的環(huán)境下健康發(fā)展，使投融資平臺(tái)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體。同時(shí)，“管理”要求轉(zhuǎn)變政府職能，不向平臺(tái)直接派高管人員，不得以行政手段干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，政府或國資委負(fù)責(zé)制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和國有資產(chǎn)監(jiān)管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權(quán)利，對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，在資本層面擺脫條條分割，真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與企業(yè)資本相分離。

3 結(jié)論

目前，我國的城市化建設(shè)正由傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向“智慧城市”建設(shè)，其創(chuàng)建投融資平臺(tái)的模式還處在研究探索階段，投融資平臺(tái)制度及管理的法律法規(guī)對(duì)智慧城市的建設(shè)發(fā)展有著重大的影響。因此，在智慧城市創(chuàng)建投融資平臺(tái)過程中更加需要政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，在稅收體制、融資結(jié)構(gòu)、公司模式及治理結(jié)構(gòu)、立法、司法、項(xiàng)目定位進(jìn)行深入考慮，以此來保障智慧城市發(fā)展過程中各建設(shè)項(xiàng)目資金的良性投入與產(chǎn)出，最終促進(jìn)智慧城市的全面發(fā)展。

［1］鄭金漢.我國地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防控與控制研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2012（9）.

［2］魏加寧，等.地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及防范［R］.國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告，2010.

［3］肖東平.規(guī)范和完善地方政府投融資平臺(tái)的建議［J］.經(jīng)濟(jì)天地，2010（23）.

［4］周孝華，周青.地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理——基于重慶市投融資平臺(tái)的實(shí)證研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012：87.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.15.086

F832.5

A

1673-0194（2015）15-0154-02

2015-03-02