現(xiàn)階段我國公共財政體系合理模式構(gòu)建

■ 吳 睿 博士生 王德祥 教授（、武漢大學經(jīng)濟與管理學院武漢 4300722、湖北科技學院經(jīng)濟與管理學院 湖北咸寧 43700）

自1992年我國提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，建立與市場經(jīng)濟相適應的公共財政體系成為我國財政改革的重要任務。我國迫切需要建立健全能有效促進市場經(jīng)濟發(fā)展、應對重大經(jīng)濟和社會風險挑戰(zhàn)的新的公共財政體系，以充分發(fā)揮財政提供公共服務、引導資源配置、調(diào)節(jié)社會分配、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的功能。

公共財政體系概述

公共財政體系是在市場經(jīng)濟條件下、以全面提供公共服務和履行財政三大職能（資源配置、收入分配、穩(wěn)定增長）為基本任務的政府經(jīng)濟活動的組織系統(tǒng)。公共財政體系以提供公共服務、彌補市場失靈或失效等缺陷為本質(zhì)特征，使其有別于傳統(tǒng)的生活型、建設型和其他自我服務型財政體系。

在歷經(jīng)30多年改革開放的今天，在當前全球經(jīng)濟復蘇與增長緩慢，國際市場需求不振，國內(nèi)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、社會各階層間發(fā)展差距過大，資源約束趨緊，環(huán)境問題嚴重的情勢下，依靠分散的市場主體很難改變當前我國經(jīng)濟與社會發(fā)展中的困局；嚴峻的現(xiàn)實迫切要求各級政府和財政承擔起應盡的職責，大力提供公共服務，為市場主體尤其是落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和資源環(huán)境惡化地區(qū)的居民及企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)條件、安全保障和發(fā)展支持，而這些都需要公共財政體系的有效組織、合理配置、積極引導和大力推進。

本文力圖在已有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個系統(tǒng)分析公共財政體系的框架，探索現(xiàn)階段我國公共財政體系的合理模式，改革和完善現(xiàn)行公共財政體系。

公共財政體系的構(gòu)成及運行

（一）構(gòu)建公共財政體系的理論基礎(chǔ)

奧茨（Oates，1972）提出的財政分權(quán)定理認為凡是基層政府能夠有效提供的公共服務首先應分派給基層政府，非基層政府應堅持“輔助原則”；奧茨還在布坎南“俱樂部模型”的基礎(chǔ)上提出了“組合原則”，即與最優(yōu)人口規(guī)模相近的公共服務應組合在一起交由一級政府負責，以減少政府層級。

根據(jù)公共財政理論，公共財政體系是提供公共服務的政府經(jīng)濟組織系統(tǒng)，為保證公共服務的全面和有效提供，其首先要有分工合理、職責明確的組織結(jié)構(gòu)，以負責不同范圍、不同層次內(nèi)的公共服務；其次，為防止各級政府只重經(jīng)濟建設而忽視公共服務的提供，需有財政規(guī)范或行為約束制度，其關(guān)鍵是全面、準確、詳細、透明、科學的預算制度；最后，為協(xié)調(diào)各級財政提供公共服務，還需有為保證公共服務均等化提供的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）公共財政體系的構(gòu)成與運行框架

依據(jù)上述理論，如果在全國性和地方性公共服務分類的基礎(chǔ)上，按受益范圍的大小進一步將地方公共服務劃分為社區(qū)性（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、局域性（市縣）、區(qū)域性（省區(qū)）基本公共服務，那么，公共財政體系隨市場經(jīng)濟發(fā)展而變化調(diào)整的情況就可由各級財政提供各類服務、支持不同地域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況來分析（見圖1）。

由圖1可知，財政各層級承擔著不同范圍的公共服務提供責任：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政負責提供本社區(qū)的基本公共服務，直接關(guān)系到基層居民生活、勞動條件和環(huán)境的改善；市縣財政負責提供跨基層社區(qū)的局域性公共服務，直接影響各社區(qū)間的融合發(fā)展；省區(qū)財政負責提供范圍更廣的區(qū)域性公共服務，直接影響轄區(qū)內(nèi)各局域間的融合發(fā)展；中央財政負責提供全國性的公共服務，直接影響各區(qū)域間的融合發(fā)展。目前我國地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、社會各階層間發(fā)展差距過大的現(xiàn)象反映了各級財政在提供各自公共服務上的偏差或不足。為此，首先應清晰界定并合理劃分各級政府與財政有效提供各類公共服務的職責；其次，應弄清預算制度的合理性問題，即分析現(xiàn)行預算制度與目前各級政府所提供公共服務不足之間的關(guān)系；最后，還應明晰現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的合理性問題，即分析現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度對地方各級財政運行、確保提供公共服務的情況。

現(xiàn)階段我國公共財政體系合理模式探討

（一）目前我國地方公共服務供給現(xiàn)狀及原因分析

當前我國地方公共服務供給較突出的問題主要有：一是城鄉(xiāng)分割的公共服務供給體制加劇了城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；二是基本公共服務供給短缺較嚴重，影響和削弱了廣大農(nóng)民與市民的生存與發(fā)展；三是地方政府提供基本公共服務的職責不明、能力不足，導致社會穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱；四是基本公共服務供給因政府缺位而過于市場化，致使“就業(yè)難、看病難、上學難、住房難、維權(quán)難”等一系列社會問題凸顯。

造成上述困局的根源在于現(xiàn)階段我國公共服務制度與公共財政體系不完善，主要是欠缺科學合理的公共服務的制度安排：其一是地方政府由生產(chǎn)建設型向公共服務型職能轉(zhuǎn)變的進程緩慢；其二是省以下的財政分權(quán)改革不徹底，各級政府事權(quán)與財權(quán)不對等而使基層財政運行困難；其三是公共服務的提供機制不健全，雖然提供公共服務是各級政府的主要職責，但也需積極調(diào)動社會力量和充分發(fā)揮各類社會組織的作用；其四是轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范；其五是保障公共服務提供的制度化與法制化建設滯后，在政府預算、政府間財權(quán)事權(quán)的劃分、轉(zhuǎn)移支付的確定等方面因欠缺法制化的制度保障而往往約束不力，隨意調(diào)整與變動的成分較大。

圖1 公共財政體系的構(gòu)成與變化

（二）構(gòu)建現(xiàn)階段我國公共財政體系合理模式的思路

1.總體思路。我國公共財政體系建設的本質(zhì)是一個由傳統(tǒng)的集中型和建設型財政體系向適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的分權(quán)型和服務型財政體系轉(zhuǎn)變的過程。要完成這一轉(zhuǎn)變，只能以滿足廣大市場主體的生活與發(fā)展需要、保證各類公共服務全面提供為基本思路去逐步改革和突破。

公共財政體系雖是一個復雜系統(tǒng)，但一般包括三個基本部分：組織結(jié)構(gòu)（層級分工）、運作規(guī)范（預算制度）、協(xié)調(diào)機制（轉(zhuǎn)移支付制度）。組織結(jié)構(gòu)是公共財政體系的核心，它擔負著具體組織公共資源、提供各類公共服務的重任，直接涉及到稅制和非稅收入的安排、公共支出的結(jié)構(gòu)和方向、以及各級財政的責任分工；預算制度是整合每級政府內(nèi)的力量并調(diào)動社會力量、將責任和收支等轉(zhuǎn)化為公共服務具體實踐的重要保證；轉(zhuǎn)移支付制度則是財政體系內(nèi)各層級之間相互協(xié)調(diào)、共同致力于公共服務提供的有效保障。所以，構(gòu)建現(xiàn)階段我國公共財政體系合理模式的總體思路須著重從以上三個方面來具體分析它們與公共服務提供的關(guān)系，探討現(xiàn)階段我國公共財政體系的合理組織模式、預算模式和轉(zhuǎn)移支付模式。

2.現(xiàn)階段我國公共財政組織的合理模式探討。根據(jù)公共財政理論，公共財政的組織結(jié)構(gòu)一般是金字塔形的多層結(jié)構(gòu)，即基層財政數(shù)量很多、中間財政數(shù)量較少和一個中央財政。

財政層級結(jié)構(gòu)是否合理的關(guān)鍵在于：首先，基層財政的位置是否合適，即在基本公共服務的種類和標準一定時，面對轄區(qū)內(nèi)的所有居民，它是否能夠確保有效提供服務；其次，中間財政的合適級次設置，使其既能有效提供不同轄區(qū)范圍內(nèi)的服務，又能節(jié)約行政成本。由于各國國情、服務要求、服務方式和效率等不同，迄今還沒有一般性的結(jié)論。目前，我國學術(shù)界普遍認為省以下地方財政層級過多，有人主張應只設省、縣（市）二級，也有人認為應設省、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，近年來的“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革正是該觀點的反映。因此，本文認為目前主要需明晰以下幾方面的問題：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市、地市和省區(qū)財政的職能分工是否合理的問題。一是提供公共服務的分工是否合理，我國《憲法》和《地方組織法》只規(guī)定了各級政府負責本轄區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化等事務，卻未指明具體何種事務，故需明晰它們的實際服務是否對應于區(qū)域性、小區(qū)域性、局域性和社區(qū)性服務；二是稅收劃分是否合理，稅收劃分應符合完整性、適應性和補償性原則。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政是經(jīng)壓縮后舍去還是保留的問題。若舍去，則縣（市）級財政所直接負擔的公共服務量會更多、面會更廣，其效果又會如何；若留存，則其轄區(qū)規(guī)模與它的服務種類范圍是否適應，更重要的是其提供公共服務所需的財力又如何保證。

第三，中間地市級財政是否多余的問題。近年來“省管縣”財政改革在一定程度上默認或表明了地市級財政對提供地方公共服務的作用有限。

第四，各級地方政府的部門與機構(gòu)設置是否根據(jù)本級政府的職能、服務特點、服務需求、考慮綜合性和專門性提供公共服務的效率、考慮直接生產(chǎn)與委托生產(chǎn)的必要性和效率之后再來決定。

第五，稅制改革和公共財政收入體系的調(diào)整問題。現(xiàn)階段我國稅制改革和公共財政收入體系調(diào)整不是孤立的，它本質(zhì)上是滿足公共服務提供需要、合理安排財政組織結(jié)構(gòu)和稅種的問題，故應根據(jù)公共財政的合理層級結(jié)構(gòu)安排來進行。

3.現(xiàn)階段我國公共預算的合理模式及完善思路探討。諸多成熟市場經(jīng)濟國家的實踐經(jīng)驗表明，在合理的財政層級結(jié)構(gòu)下，公共服務的提供還要有能使財政收入與支出規(guī)范化安排的預算制度來保證，以此約束政府行為，而目前我國的預算約束只是一種軟約束。因此，要使政府職能部門受到有效約束，使其工作重心由管理轉(zhuǎn)向服務，就必須從編制科學、規(guī)范、詳細、完整、準確、明白的財政預算做起。預算編制的科學化和規(guī)范化是將政府服務與公眾需求緊密聯(lián)系、使政府行為規(guī)范透明、保證財政的公共服務方向和民主化發(fā)展方向的重要保證。此外，鑒于我國目前預算民主化進程還十分緩慢，故須高度重視預算的民主化發(fā)展問題。

4.現(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移支付的合理模式及完善思路探討。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度是1995年之后逐步建立起來的，主要包括中央和地方省區(qū)的財力性轉(zhuǎn)移支付（一般性支付、工資調(diào)整、困難縣補助等）；中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付（農(nóng)業(yè)、科教、衛(wèi)生、社保等）；此外，“兩稅返還”也有轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。總體上，中央的專項轉(zhuǎn)移支付一直占主體，財力性轉(zhuǎn)移支付比重較小，且只有一般轉(zhuǎn)移支付是按標準收支來分配的。

近年來，學界和實踐界對完善轉(zhuǎn)移支付制度提出了一些建議，主要是適度提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，壓縮、歸并和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，但結(jié)合財政層級調(diào)整、改革和完善預算、并從加強地方公共服務提供這幾方面所作的探討并不多，而這恰是一個值得嘗試的研究思路。

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