當(dāng)前我國(guó)外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)影響因素分析及對(duì)策

■ 張 群

為進(jìn)一步強(qiáng)化外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，2013年5月，外匯局發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于發(fā)布＜外債登記管理辦法＞的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。該《通知》明確了外匯局外債全口徑統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)職能，同時(shí)也新開(kāi)發(fā)了資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)作為統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為外匯局開(kāi)展外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和分析提供了一定的信息基礎(chǔ)。但是，由于外匯管理改革的不斷推進(jìn)，外債管理方式的不斷變化，外債風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警管理問(wèn)題仍日益凸顯，現(xiàn)有的外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的思路和方法亟待重構(gòu)優(yōu)化也愈加迫切。

一、當(dāng)前我國(guó)外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)存在的缺陷

（一）外債統(tǒng)計(jì)口徑小于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。外債的國(guó)際通行定義是：“在任一時(shí)點(diǎn)上的、目前的實(shí)際（不是或有）負(fù)債余額，該負(fù)債要求債務(wù)人在未來(lái)某一時(shí)點(diǎn)償還本金和／或利息，并且是某一經(jīng)濟(jì)體居民對(duì)非居民的欠債?！倍袊?guó)現(xiàn)行的外債定義是：“境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)”，本幣（人民幣）對(duì)外負(fù)債和居民自然人欠非居民的債務(wù)等未納入外債統(tǒng)計(jì)口徑。在具體的統(tǒng)計(jì)實(shí)踐中，統(tǒng)計(jì)的外債小于實(shí)際對(duì)外負(fù)債（如國(guó)際清算銀行數(shù)據(jù)顯示我國(guó)未償外債GDP占比由2008年金融危機(jī)前的5%上升到2013年9月的10%，而國(guó)家外匯管理局顯示在此期間的外債GDP占比保持在5%～6%的水平線上下），實(shí)際規(guī)模大于監(jiān)控的規(guī)模，造成了對(duì)外債風(fēng)險(xiǎn)的低估。

（二）外債數(shù)據(jù)采集渠道過(guò)于狹窄。外匯局當(dāng)前外債數(shù)據(jù)的采集主要通過(guò)資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)采集銀行的外債開(kāi)銷戶、結(jié)購(gòu)匯或資金劃轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)信息，外匯局需依據(jù)此系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)展相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)。由于外債管理領(lǐng)域改革的深入，外債業(yè)務(wù)的事前核準(zhǔn)逐步取消，事后監(jiān)管等市場(chǎng)化的管理手段逐漸成主導(dǎo)。外債管理方式的改變?cè)絹?lái)越降低強(qiáng)制性外債登記的有效性，如果外債相關(guān)主體不主動(dòng)向外匯局登記，不自覺(jué)履行報(bào)告登記職責(zé)，不僅易形成外債統(tǒng)計(jì)“漏洞”，而且會(huì)使外債監(jiān)管處于被動(dòng)。加上外債發(fā)展的形式呈現(xiàn)多樣化，如跨境人民幣業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，非居民人民幣存款的增加，單一的登記方式統(tǒng)計(jì)外債會(huì)影響外債統(tǒng)計(jì)的全面性，難以滿足對(duì)外經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。所以有必要借鑒其他國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，維護(hù)好數(shù)據(jù)采集的主渠道，同時(shí)不斷拓寬數(shù)據(jù)源，探索更有效的外債數(shù)據(jù)采集方法。

（三）外債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)手段嚴(yán)重不足。目前外匯局對(duì)外債風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)主要依托跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)和資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)，這兩個(gè)系統(tǒng)上線時(shí)間不久，分析監(jiān)測(cè)功能仍相對(duì)薄弱。具體表現(xiàn)為外債業(yè)務(wù)辦理的當(dāng)月數(shù)、累計(jì)數(shù)等數(shù)值容易獲取，但對(duì)相應(yīng)同比、環(huán)比等指標(biāo)均未做出計(jì)算，且無(wú)法生成相應(yīng)圖表進(jìn)行宏觀分析和直觀趨勢(shì)預(yù)測(cè)，及時(shí)、科學(xué)地預(yù)警更無(wú)法實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合程度越來(lái)越緊密，橫跨股票、債券、外匯和期貨市場(chǎng)等各類投資主體的組合也越來(lái)越多，由于缺乏跨境、跨市場(chǎng)的橫向監(jiān)測(cè)手段，與外債相關(guān)的一些交叉性金融產(chǎn)品信息未納入統(tǒng)計(jì)范圍，外匯局無(wú)法通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析來(lái)判斷和估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)傳染情況。

（四）外債信息共享基礎(chǔ)較為薄弱。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)外債管理以風(fēng)險(xiǎn)防范為重，以規(guī)模控制為主，采取比較審慎開(kāi)放的態(tài)度。在國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、多部門分工監(jiān)管的管理模式下，發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門制定國(guó)家借用外債計(jì)劃，確定全口徑外債的總量和結(jié)構(gòu)調(diào)控指標(biāo)。在具體管理職能上，主權(quán)外債的簽約和使用由財(cái)政部負(fù)責(zé)，非主權(quán)外債中，中長(zhǎng)期外債指標(biāo)由發(fā)改委負(fù)責(zé)，短期外債由外匯局負(fù)責(zé)，人民銀行則負(fù)責(zé)人民幣外債的管理。

由于我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模的日益壯大，跨境交易規(guī)模不斷增長(zhǎng)，不同部門分類管理模式及部門各自的管理方式均不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。目前，雖然國(guó)家外匯管理局與國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部門等建立了信息共享機(jī)制，但由于各管理部門的職責(zé)定位不同，外債管理的理念、目標(biāo)、方法均有不同程度的差異，各自的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（如財(cái)政部有政府外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)預(yù)警管理信息系統(tǒng)）、監(jiān)測(cè)方法缺乏良好的關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)，無(wú)法形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的外債統(tǒng)計(jì)信息體系，使得管理部門間信息的傳遞出現(xiàn)事實(shí)上的延遲甚至扭曲，直接影響了我國(guó)外債結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和外債資金的使用效果。

二、政策建議

（一）完善外債定義，實(shí)現(xiàn)全口徑的外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)。一是應(yīng)盡快在相關(guān)的法律文本中完善外債統(tǒng)計(jì)的定義和規(guī)定，重點(diǎn)把人民幣外債納入統(tǒng)計(jì)范疇。人民幣債務(wù)主要包括境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行的人民幣債券，向境外借入的人民幣借款，非居民在境內(nèi)外的人民幣存款以及境內(nèi)外資企業(yè)未匯出境外的利潤(rùn)等。人民幣外債相關(guān)數(shù)據(jù)的采集可通過(guò)建立配套制度，與政府監(jiān)管審批部門的信息共享、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的提取或外資企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)狀況申報(bào)表中獲取。二是進(jìn)一步完善外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)口徑，借鑒國(guó)際清算銀行和其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，探索采集國(guó)民口徑外債數(shù)據(jù)的有效渠道，研究建立涵蓋中資機(jī)構(gòu)海外分支機(jī)構(gòu)的國(guó)民原則外債統(tǒng)計(jì)體系，作為當(dāng)前居民原則外債統(tǒng)計(jì)體系的有益補(bǔ)充，全面衡量我國(guó)外債的最終償還或支付風(fēng)險(xiǎn)。

（二）改進(jìn)外債統(tǒng)計(jì)方法，提高統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的科學(xué)性。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集的多樣性能有效彌補(bǔ)管理資源的不足，使數(shù)據(jù)更趨于完整和準(zhǔn)確。可借鑒國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)，在完善債務(wù)人報(bào)告登記制度的基礎(chǔ)上，逐步建立債權(quán)人報(bào)告制度，同時(shí)定期從國(guó)際清算銀行和國(guó)際信用評(píng)級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)等獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，交叉比對(duì)驗(yàn)證，從而進(jìn)行必要的數(shù)據(jù)修正。針對(duì)越來(lái)越多的自然人跨境債權(quán)債務(wù)行為，可試點(diǎn)開(kāi)展抽樣調(diào)查收集外債數(shù)據(jù)。在充分調(diào)查摸底的情況，對(duì)可能從事跨境融資的機(jī)構(gòu)以及較活躍的個(gè)人名單采集圈定，并發(fā)放相關(guān)調(diào)查表，分析框算居民對(duì)外金融資產(chǎn)和負(fù)債的規(guī)模和存量，進(jìn)而明確從事境外投資活動(dòng)的自然人報(bào)送數(shù)據(jù)的要求和規(guī)范。

（三）加強(qiáng)外債業(yè)務(wù)指導(dǎo)，積極推廣風(fēng)險(xiǎn)控制制度。2014年以來(lái)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融市場(chǎng)波動(dòng)較大，人民幣匯率雙向波動(dòng)明顯，外匯局要鼓勵(lì)企業(yè)積極利用境內(nèi)外市場(chǎng)資源，根據(jù)自身的財(cái)務(wù)需要合理利用外債，注重外債效益的發(fā)揮，同時(shí)引導(dǎo)其強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，統(tǒng)籌考慮自身外債和內(nèi)債規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)控制，避免過(guò)度借債，以降低企業(yè)在資本全球化過(guò)程中的匯率風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)外債資金流動(dòng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)。完善跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)和資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)的分析監(jiān)測(cè)功能，使其能更全面、直觀地綜合反映全國(guó)及各地區(qū)外債的總量增長(zhǎng)、分布、形式、結(jié)構(gòu)和趨勢(shì)。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善外債非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系，以資金源頭、最終流向、外債使用效益等要素為核心，建立外匯局、銀行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、企業(yè)及其關(guān)聯(lián)方的監(jiān)管信息平臺(tái)，通過(guò)定期梳理交易數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和各類指標(biāo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索和存在的問(wèn)題，并據(jù)此開(kāi)展有針對(duì)性的核查，密切監(jiān)控直接外債風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的可能影響。

（五）強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息共享，推進(jìn)外債統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)外債監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一和規(guī)范外債信息的統(tǒng)計(jì)概念、分類等，搭建跨部門數(shù)據(jù)共享橋梁，提高管理效率。建議盡快明確監(jiān)測(cè)全口徑外債的安全性和可持續(xù)性指標(biāo)，依托系統(tǒng)增強(qiáng)外債管理部門識(shí)別和追蹤系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，對(duì)可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出及時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)警和預(yù)報(bào)。盡早加入國(guó)際清算銀行的銀行報(bào)告體系，定期根據(jù)外債統(tǒng)計(jì)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)如特殊數(shù)據(jù)公布模板（SDDS）更新外債統(tǒng)計(jì)口徑與方法，提高自身外債統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的兼容性和可比性，最終實(shí)現(xiàn)外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接。