委托代理理論視角下商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)存在的問題及建議

文興易 高 琦

(中國人民銀行成都分行，四川 成都 610041)

一、商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀和存在的問題

(一)內(nèi)控制度不完善，崗位職責(zé)不明確

內(nèi)控制度和崗位職責(zé)是代理支庫行使內(nèi)部管理，保證國庫業(yè)務(wù)順利運行的重要依據(jù)和必要前提，結(jié)合支庫實際業(yè)務(wù)特征制定和完善內(nèi)控制度和崗位職責(zé)可以有效地防范操作風(fēng)險，提高工作效率?！秶鴰鞎嫻芾砘疽?guī)定》(銀發(fā)［2005］304號文件，以下簡稱《規(guī)定》)中第十六條規(guī)定:“國庫部門負責(zé)人應(yīng)合理安排本部門會計人員分工;根據(jù)國庫會計制度的要求，結(jié)合本轄區(qū)實際，組織制定具體的貫徹措施和辦法”?！渡虡I(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》(中國人民銀行令［2001］第1號，以下簡稱《辦法》)第二十條也要求“代理行應(yīng)在現(xiàn)行國庫法規(guī)和規(guī)章框架下，制定代理支庫業(yè)務(wù)的內(nèi)部規(guī)章制度”。但是在對代理支庫的現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)一是內(nèi)控制度和崗位職責(zé)的制定沒有結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點。部分代理支庫在內(nèi)控制度和崗位職責(zé)的制定上要么內(nèi)容過大過空洞，將代理支庫從未開展的其他業(yè)務(wù)和不具備的操作崗位也包含在其中;要么過于簡單，沒有完全覆蓋所有開展的國庫業(yè)務(wù)和操作崗位，起不到加強內(nèi)部管理，規(guī)范崗位職責(zé)的作用。二是內(nèi)控制度和崗位職責(zé)有章不循，流于形式。部分代理支庫雖然根據(jù)自身國庫業(yè)務(wù)特征制度完善了內(nèi)控制定和崗位職責(zé)，但是在是實際操作中并未嚴格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。實際操作與規(guī)章制度相矛盾的情況時有發(fā)生。

(二)業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，操作風(fēng)險較為嚴重

代理國庫業(yè)務(wù)作為代理商業(yè)銀行的附加業(yè)務(wù)之一，受到的重視程度遠遠不及其他業(yè)務(wù)，再加上從業(yè)人員嚴重缺乏，素質(zhì)參差不齊等原因，在代理國庫業(yè)務(wù)中存在操作不規(guī)范，操作風(fēng)險較為嚴重的現(xiàn)象:一是對賬手續(xù)不規(guī)范。國庫代理銀行與財政和稅務(wù)機關(guān)以及集中支付代理銀行每月對賬，存在對賬不及時，對賬單返回時間超過六個工作日，但并未注明原因;對賬資料未簽署對賬意見、對賬人姓名或?qū)~日期;對賬資料對賬意見簽署錯誤等不規(guī)范情況。二是崗位交接不規(guī)范。業(yè)務(wù)操作人員因休假等原因需要崗位交接時，交接手續(xù)不規(guī)范，存在未在崗位交接簿上登記;印章、重要物品等交接不全或操作系統(tǒng)未作停用處理等情況。甚至還有未做交接，直接用休假人員口令從事系統(tǒng)操作的違規(guī)行為發(fā)生。三是材料審核把關(guān)不嚴。對庫款劃撥、退庫等業(yè)務(wù)中材料的審核把關(guān)不嚴。特別是在退庫業(yè)務(wù)中，存在材料審核上的疏忽，在材料不全的情況下同樣辦理退庫業(yè)務(wù)。四是登記簿有名無實。對各種輔助登記簿的建立不是建而未用，就是登記草率，不能切實起到規(guī)范操作，行防范風(fēng)險的作用。

(三)“代”而不“理”，監(jiān)管職能難以發(fā)揮

《辦法》第二十四條規(guī)定:商業(yè)銀行代理支庫有“監(jiān)督管理和檢查指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各分支機構(gòu)和其他金融機構(gòu)辦理的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫及國庫經(jīng)收處的工作，及時解決存在的問題”和“對違反財經(jīng)制度規(guī)定的同級財政存款的開戶和預(yù)算資金的支撥，有權(quán)拒絕撥付”的基本職責(zé)。但在現(xiàn)實中，一方面代理支庫和國庫經(jīng)收同為商業(yè)銀行，是平級地位，沒有行政管理的權(quán)威性，代理支庫國庫人員一般也沒有執(zhí)法檢查證，使得代理支庫的監(jiān)管檢查陷入難堪局面。再者，跨行檢查往往涉及同業(yè)之間的商業(yè)機密，存在著同業(yè)競爭等敏感問題，因此被查單位可以以各種借口回避和拒絕代理支庫檢查，使代理支庫對國庫經(jīng)收處的監(jiān)督、管理、檢查和指導(dǎo)職責(zé)難以落到實處。另一方面，對財政和稅務(wù)部門，代理商行在行政上更是處于被管理的弱勢地位，而且在業(yè)務(wù)上，對這兩個部門也有所依賴。受自身利益的驅(qū)動，代理銀行在庫款支撥、退庫和業(yè)務(wù)更正方面無原則地遷就財稅部門，有意無意地放棄國庫監(jiān)管權(quán)限，以求財政、稅務(wù)部門將預(yù)算外資金存放于本銀行，為本行增加存款額度，導(dǎo)致代理支庫的監(jiān)管、檢查職責(zé)形同虛設(shè)。

(四)人員配備不足，業(yè)務(wù)人員素質(zhì)有待提高。

《辦法》中第十七條規(guī)定“業(yè)務(wù)量較少的代理行，經(jīng)上一級人民銀行批準，可設(shè)立國庫專柜辦理國庫業(yè)務(wù)，但至少應(yīng)配備3名以上人員專職辦理國庫業(yè)務(wù)”。第二十二條也對國庫從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了要求:“代理行應(yīng)配備政治素質(zhì)好、具有高中或中專以上學(xué)歷、持有國家頒發(fā)的會計從業(yè)資格證書的人員，經(jīng)國庫專業(yè)知識培訓(xùn)合格后，方可正式上崗辦理國庫業(yè)務(wù)。國庫業(yè)務(wù)人員應(yīng)保持相對穩(wěn)定，人員變動情況應(yīng)報人民銀行備案?！钡诂F(xiàn)實工作中，一是部分代理支庫的國庫主任(副主任)不清楚其崗位職責(zé)。商業(yè)銀行支行領(lǐng)導(dǎo)每兩至三年必須輪崗一次，有的剛熟悉了國庫業(yè)務(wù)又要換崗。加之目前對國庫業(yè)務(wù)又沒有完善的考核激勵機制，多數(shù)代理國庫負責(zé)人只追求于業(yè)務(wù)工作過得去，并沒有認真履行其監(jiān)督職責(zé)。二是從業(yè)人員配備嚴重不足。商業(yè)銀行為降低人員成本普遍采取綜合柜員制。大部分代理支庫只有1到2名人員專職從事國庫工作，其他均為兼職。人員配備少，一人多崗和“一手清”現(xiàn)象已成為代理支庫普遍客觀存在的事實，再加上代理國庫人員變動大和臨時休假制度，各種崗位不能保持相對穩(wěn)定，造成核算差錯率居高不下。另外，受人員不足的影響，代理支庫一般沒有設(shè)立單獨的國庫業(yè)務(wù)事后監(jiān)督崗，其事后監(jiān)督工作往往由該行的會計事后監(jiān)督崗兼任。兼崗人員對國庫業(yè)務(wù)了解不多，對國庫憑證的真實性、資金的來龍去脈難以起到監(jiān)督作用。國庫業(yè)務(wù)事后監(jiān)督崗作為國庫工作的最后一道設(shè)防，在多數(shù)代理國庫形同虛設(shè)，相應(yīng)影響了國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展與提高。三是業(yè)務(wù)人員素質(zhì)有待提高。代理國庫人員較少接受專業(yè)培訓(xùn)，對相關(guān)的國庫條例規(guī)定了解不全面，監(jiān)管尺度掌握不嚴，使某些監(jiān)管制度形同虛設(shè)，對于國庫風(fēng)險防范會大打折扣。

二、委托代理理論視角下代理支庫存在問題原因探析

委托代理理論是經(jīng)濟學(xué)中博弈論的一個重要分支，也是契約經(jīng)濟學(xué)研究的重要理論方法之一。該理論認為，如果當事人雙方，一方代表令一方的利益行使某些決策權(quán)時，則委托代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生。其中有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，另一方稱為委托人。經(jīng)濟學(xué)中的一切由委托代理關(guān)系產(chǎn)生的問題都可以從委托人與代理人的目標函數(shù)不同和信息不對稱兩個方面中找到本源:由于代理人的目標函數(shù)和委托人的目標函數(shù)不一致，而且在信息上雙方處于不對稱的地位，委托人對代理人的努力程度難以完全準確地觀察。因此，代理人為了自身利益的最大化就可能采取某些損害委托人利益的行為。從而使得“委托人和代理人之間經(jīng)常會發(fā)生某種利益沖突”。在國庫經(jīng)理中，《中國人民銀行法》以立法的形式明確人民銀行行使經(jīng)理國庫的職責(zé)。在實際中，人民銀行在某些城區(qū)(縣)沒有設(shè)立分支機構(gòu)，便委托該城區(qū)的商業(yè)銀行代理經(jīng)營國庫業(yè)務(wù)。因此人民銀行與國庫代理商行之間的委托代理關(guān)系隨即形成，其中人民銀行國庫為委托人，代理商行為代理人。因此目前代理支庫出現(xiàn)各種問題都可以從委托代理人雙方目標函數(shù)的差異和信息不對稱兩方面去探究原因。

(一)委托人和代理人目標函數(shù)不一致

在委托代理關(guān)系中，作為委托人的中國人民銀行是政府的銀行，其職責(zé)是經(jīng)理國庫，是對中國人民政府負責(zé)，非盈利性質(zhì)，其目標是保障國家利益，保證國庫合規(guī)運行和資金安全。人民銀行選擇商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)也希望商業(yè)銀行能夠按照自己的目標努力工作。但是作為代理人的商業(yè)銀行是公司性質(zhì)的法人機構(gòu)，自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風(fēng)險的獨立核算的經(jīng)濟實體，以追求利潤最大化為經(jīng)營目標，并不承擔政府的相關(guān)職能。因此實際代理過程中，在追求利潤最大化的目標下，商業(yè)銀行會視代理國庫為聯(lián)系財政、稅務(wù)的橋梁。利用代理支庫優(yōu)勢攬客戶、增存款，構(gòu)建社會關(guān)系，爭取更多的優(yōu)質(zhì)客戶，而將代理國庫的合規(guī)操作和有效監(jiān)管放在次要地位。在國庫資金的監(jiān)管審核上睜只眼、閉只眼，給國庫資金安全留下風(fēng)險隱患。甚至為了達到自身的目標損害委托人的利益。所以委托人和代理人目標函數(shù)的差異是導(dǎo)致代理支庫“重代理，輕管理”、業(yè)務(wù)操作不規(guī)范、低效運行、代而不理等問題的根源之一。

(二)委托人和代理人信息不對稱

委托人和代理人信息不對稱，代理人具有信息優(yōu)勢，委托人位于信息劣勢地位。委托人對代理人是否按照自己的目標努力工作不能很好地觀察，從而為代理人為自身利益違規(guī)操作，甚至損害委托人利益提供便利。這也是導(dǎo)致委托代理問題的又一重要原因。對代理支庫，雖然人民銀行具有監(jiān)管權(quán)利，但是依然存在信息不對稱的問題。一是由于人民銀行國庫業(yè)務(wù)工作量大，監(jiān)管力不從心。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，預(yù)算收支規(guī)模擴大，國庫業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)量不斷增加，人民銀行國庫處在現(xiàn)有的人力配置和業(yè)務(wù)壓力下，對代理支庫的監(jiān)督和檢查，特別是現(xiàn)場檢查往往力不從心。這就造成人民銀行對代理支庫平時是否合規(guī)操作了解并不全面，出現(xiàn)信息不對稱情況，為代理商行違規(guī)操作提供了可乘之機，二是監(jiān)管手段陳舊。目前人民銀行對代理國庫的監(jiān)管手段仍較多沿襲臨柜審核、定期現(xiàn)場檢查等傳統(tǒng)方法。檢查手段還是停留在傳統(tǒng)的手工操作進行數(shù)據(jù)采集，監(jiān)管效率低。特別是在財政集中支付改革，收支分類改革和稅務(wù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)上線運行后，國庫資金的運行模式發(fā)生了變化，預(yù)算收支與管理要求的信息化程度越來越高。人行國庫處純手工操作的監(jiān)督模式已無法對商行代理國庫情況進行實時、全面監(jiān)督，造成信息不對稱。

(三)缺乏激烈機制，代理商行缺乏動力

委托代理理論認為雖然委托人和代理人之間的目標函數(shù)不同和信息不對稱是造成代理人不認真履行委托工作的重要原因，但是委托人可以通過相應(yīng)的激勵機制來彌補，使得代理人冒險違規(guī)經(jīng)營還不如努力工作爭取激勵，進而迫使其按照委托人的意愿努力工作。然而，目前人民銀行在委托商業(yè)銀行代理國庫時卻缺乏激勵機制。按照《國家金庫條例實施細則》等條例規(guī)定，商業(yè)銀行不準動用國庫資金余額，辦理每筆業(yè)務(wù)的手續(xù)費為0.1元(自1985年實施以來從未改變)。依照此規(guī)定，商業(yè)銀行代理本區(qū)縣國庫業(yè)務(wù)手續(xù)費收入在2萬元左右。但開銷給工作人員的工資和復(fù)利費用都需要4～5萬，甚至更多。如此計算，人民銀行對商業(yè)銀行的手續(xù)費不但不能構(gòu)成激勵，反而使得商業(yè)銀行代理國庫是一個虧本的“買賣”。這種無視代理商業(yè)銀經(jīng)濟利益的激勵機制，在某種程度上會挫傷其代理行的工作積極性，助長其鋌而走險，延壓稅款、放松管理、違規(guī)操作等行為。

三、政策建議

(一)完善內(nèi)部管理，明確崗位職責(zé)

代理支庫首先必須根據(jù)國庫相關(guān)規(guī)章制度，結(jié)合自身業(yè)務(wù)實際情況建立和健全內(nèi)控制度和崗位職責(zé)。這是保證國庫業(yè)務(wù)順利有效開展，預(yù)防各種風(fēng)險發(fā)生的首要前提條件。其次，在實際操作中必須嚴格按照內(nèi)控制度和崗位職責(zé)執(zhí)行，做到“有章可循，有章必循”，將內(nèi)部管理制度落到實處。

(二)加強隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

針對各代理支庫普遍存在的國庫從業(yè)人員數(shù)量不夠，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低的現(xiàn)象，建議一是加強國庫隊伍建設(shè)。按照《辦法》中的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合當?shù)貒鴰鞓I(yè)務(wù)量的大小來做好機構(gòu)設(shè)置和人員配備等工作。并且保證國庫從業(yè)人員的相對穩(wěn)定性。將崗位落實到人頭上，做到“以責(zé)定崗，以崗定人，各司其職，各負其責(zé)”。二是要加強教育培訓(xùn)，提高國庫隊伍綜合素質(zhì)。從實際業(yè)務(wù)操作出發(fā)，立足崗位技能、專業(yè)知識和思想道德教育，開展多種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并實行考核考評制度，考評合格后才能取得上崗資格。努力提高代理國庫隊伍的政治思想水平、業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平。

(三)優(yōu)化監(jiān)管手段，縮短信息差距

針對人民銀行和代理商行之間的信息不對稱性，建議人民銀行進一步提升和優(yōu)化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。一是積極探索國庫監(jiān)管電子化建設(shè)，強化非現(xiàn)場檢查。改進傳統(tǒng)單一的手工監(jiān)管方式，加強國庫監(jiān)管科技手段的創(chuàng)新，充分利用國庫核算系統(tǒng)和財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、財政國庫集中支付系統(tǒng)和非稅收入管理系統(tǒng)等系統(tǒng)電子信息，開發(fā)與國庫會計核算系統(tǒng)運行相匹配的非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對代理支庫業(yè)務(wù)的動態(tài)監(jiān)測與控制。二是完善考評和懲罰機制，加強現(xiàn)場監(jiān)督檢查。建立健全對代理支庫的考評機制和處罰機制，同時改變現(xiàn)在人民銀行對代理銀行一年或半年一次的例行現(xiàn)場監(jiān)督檢查為不定時的抽查。對現(xiàn)場檢查不合格和出現(xiàn)的違規(guī)行為的進行嚴厲處罰，甚至吊銷代理資格。

(四)建立激勵機制，提高工作效率

建立合理的激勵機制可以充分調(diào)動代理支庫的積極性、主動性和創(chuàng)造性，建議一是人民銀行各中心支行國庫處每年與代理支庫負責(zé)人簽訂代理國庫工作目標責(zé)任書，將當年代理國庫資金安全、計算機使用與管理、預(yù)算收納報解上劃及代理國庫其他工作所要達到的目標等以責(zé)任書的形式予以明確。代理行負責(zé)人與代理國庫人員簽訂個人工作目標責(zé)任書，將代理人員崗位津貼、業(yè)績考評等與代理工作質(zhì)量掛鉤。二是加強與地方財政部門的聯(lián)系和溝通，爭取地方財政部門的利息收益，可適當支付給代理國庫的商業(yè)銀行，并建立有效的激勵機制，充分調(diào)動代理國庫的積極性，以促使其規(guī)范代理業(yè)務(wù)運作，從根本上保證國庫核算的工作質(zhì)量，切實防范國庫資金風(fēng)險。