人力資源開發(fā)中的政府職能及其實現(xiàn)方式研究

○周 玲 蘇祖勤

（1、湖北第二師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 4302052、中南民族大學(xué) 湖北 武漢 430074）

一、研究的意義與現(xiàn)狀

政府職能，亦稱政府功能，是指政府在社會公共事務(wù)管理方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)或任務(wù)。相應(yīng)地，政府人力資源開發(fā)管理職能當(dāng)然是指政府在整個社會（而不僅僅是國家機關(guān)工作人員）人力資源開發(fā)中應(yīng)當(dāng)管什么、承擔(dān)什么職責(zé)。

眾所周知，在當(dāng)今世界，人力資源是已成為第一資源，是國家、地區(qū)乃至社會單位間競爭的核心。因此，研究政府的人力資源開發(fā)管理職能及其實現(xiàn)方式，正確和充分發(fā)揮政府的作用，對于促進國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、增進國民福祉，具有重要的現(xiàn)實意義。同時，研究這一問題對于創(chuàng)新現(xiàn)代政府職能理論具有重要的學(xué)術(shù)意義。

人力資源開發(fā)理念源自企業(yè)管理。20世紀(jì)60年代以來，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和知識經(jīng)濟的來臨，在企業(yè)管理中，傳統(tǒng)的以“事”為中心的人事管理逐步被以“人”為中心的人力資源管理所替代。企業(yè)的人力資源開發(fā)的核心，是通過物質(zhì)及精神手段最大限度地調(diào)動員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，開發(fā)人的潛能，達(dá)成企業(yè)經(jīng)濟效益的最大化目標(biāo)。

現(xiàn)代管理科學(xué)發(fā)展的規(guī)律是，公共管理總是被企業(yè)管理所引領(lǐng)。從產(chǎn)生于20世紀(jì)初的泰勒企業(yè)管理理論被引入政府管理領(lǐng)域到當(dāng)代美國等西方國家的“再造企業(yè)家政府”，每一次重大的企業(yè)管理的變革都會或多或少、或遲或早地影響公共管理。毫無疑問，目前，企業(yè)人力資源開發(fā)理論已影響到了公共管理部門。例如，中華人民共和國人事部早在20世紀(jì)90年代就提出了將“整體性人力資源開發(fā)”作為本部門的工作目標(biāo)，一些名為“政府部門的人力資源開發(fā)”的教材或著作已問世。但是，嚴(yán)格地說來，至少在現(xiàn)階段的中國，政府人力資源開發(fā)管理職能從實踐到理論都十分薄弱。從實踐方面來說，目前我國政府人力資源開發(fā)管理主要注意到了國家機關(guān)工作人員，對社會人力資源開發(fā)管理則比較缺位，中國頻頻發(fā)生的礦難就是這種缺位的注腳；理論研究方面的薄弱更是顯而易見。如前述一些“政府部門人力資源開發(fā)”著作只涉及公務(wù)員管理，而科學(xué)意義上的政府人力資源開發(fā)應(yīng)當(dāng)包括公務(wù)員隊伍在內(nèi)的整個社會人力資源的開發(fā)管理。

二、歷史考察

雖然人類社會很早就存在國家人力資源開發(fā)政策，如古代斯巴達(dá)人實行人種優(yōu)選優(yōu)育政策，中國古代也存在開明統(tǒng)治者“唯才是舉”的理論與實踐，但自覺地、人性化地、系統(tǒng)地人力資源開發(fā)管理只有現(xiàn)代政府才可能實現(xiàn)。

在古代社會，政府職能比較簡單，即政府僅限于國防、外交、稅收和社會治安等事務(wù)的管理。更主要的原因是，當(dāng)時社會政治文化與制度十分原始和落后，“以人為本”的現(xiàn)代人力資源開發(fā)理念不可能成為政府執(zhí)政原則。雖然資本主義國家的誕生帶來了現(xiàn)代民主制度，但直到20世紀(jì)70年代以前，資本主義國家奉行肉弱強食的社會政策，并未推行人性化的人力資源開發(fā)管理制度。在當(dāng)代西方國家，由于廣大人民的長期斗爭以及人力資本在國際競爭中的作用凸現(xiàn)，政府越來越注重人力資源開發(fā)管理。因此，在當(dāng)今世界，無論其社會性質(zhì)如何，人力資源開發(fā)已成為政府的重要職能。例如，美國聯(lián)邦政府設(shè)置了國家人力資源發(fā)展部、國家人事管理辦公室和國家人才制度保護委員會共同承擔(dān)國家人力資源的開發(fā)管理。

三、職能目標(biāo)

弄清政府人力資源開發(fā)的目標(biāo)是正確實現(xiàn)政府人力資源開發(fā)管理職能的關(guān)鍵。政府人力資源開發(fā)雖然與企業(yè)有諸多相同或相通之處，但它們的區(qū)別也是十分顯著的。從相同或相通之處看，經(jīng)濟效益都是二者的重要目標(biāo)。企業(yè)人力資源開發(fā)的主要目的，是開發(fā)員工的潛力，為實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益最大化服務(wù)，政府人力資源開發(fā)則是為了加快國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)國家富裕和強大的目標(biāo)。而二者的本質(zhì)區(qū)別在于，經(jīng)濟效益是企業(yè)人力資源開發(fā)的最主要和最終目標(biāo)，而社會效益才是政府的主要和核心目標(biāo)。

什么是人力資源開發(fā)的社會效益呢？簡單來說，人力資源開發(fā)的社會效益是指，在人力資源開發(fā)過程中，將人力資源的主體——人作為主要和最終目的，而不僅僅是將其作為獲得經(jīng)濟效益的手段。具體來說，就是要為勞動者提供人性化的工作條件和環(huán)境、保障勞動者的經(jīng)濟利益、尊重勞動者的人格，最高境界是幫助勞動者達(dá)到自我發(fā)展乃至自我實現(xiàn)的目標(biāo)。

顯然，人力資源的社會效益應(yīng)當(dāng)也只能是政府的主要目標(biāo)。雖然我們不排除一些企業(yè)也注意社會效益，如實行人性化管理、注重員工職業(yè)生涯發(fā)展，甚至真心實意將員工的自我實現(xiàn)作為自己的企業(yè)目標(biāo)，但從企業(yè)的根本特質(zhì)來看，這都不是其核心目標(biāo)，當(dāng)然也不可能成為普遍現(xiàn)象，更不可能成為其法律責(zé)任。相反，在現(xiàn)代民主社會，政府作為公共利益的代表者和實現(xiàn)者，將社會效益作為主要和核心目標(biāo)是必然的?，F(xiàn)代政府人力資源開發(fā)管理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：社會效益優(yōu)先兼顧經(jīng)濟效益，簡單來說，就是公平優(yōu)先兼顧效率，具體來說就是：位得其人、人盡其才、社會和諧、國民幸福。

四、基本原則

原則是達(dá)成目標(biāo)的根本保障。要實現(xiàn)在上述政府人力資源管理目標(biāo)，必須遵守以下幾項原則。

1、以人為本、勞動自主

“以人為本”，就是以人為中心，將人作為目的而不純粹作為手段或工具。根據(jù)這一原則，政府舉凡制定人力資源開發(fā)管理法規(guī)、制定人力資源開發(fā)規(guī)劃、進行社會管理等都要以人為中心，充分考慮和尊重個人的發(fā)展，加強對各類社會組織用人的監(jiān)管，嚴(yán)懲侵犯勞動者合法權(quán)益的行為。與以人為本原則相關(guān)聯(lián)的，就是勞動自主，即充分尊重勞動者的意愿。

2、市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)

社會發(fā)展的經(jīng)驗證明，人力資源同其他資源一樣，最有效率的配置方式是市場配置資源。20世紀(jì)80年代以來，中國之所以放棄原有行政手段配置人力資源的方式，就是因為傳統(tǒng)的方式?jīng)]有效率，“人才歸單位所有”、“終身制”等制度嚴(yán)重壓抑了勞動者的主動性、積極性和創(chuàng)造性。同樣，市場配置資源還是實現(xiàn)“以人為本，勞動自主”的最有效手段。因為市場是“天生的平等派”。在商品交換過程，“不但尊重自由和平等，而且自由平等是它的產(chǎn)物；它是自由平等的現(xiàn)實基礎(chǔ)?！鄙唐方粨Q的唯一法律前提是“任何人對自己產(chǎn)品的所有權(quán)和自由支配權(quán)”因此，市場配置資源或商品交換的過程，實質(zhì)上就是為法律所確認(rèn)和保障的自由、平等和所有權(quán)的集合體。

根據(jù)“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的原則，人力資源開發(fā)應(yīng)當(dāng)以市場調(diào)節(jié)為主體。公務(wù)員聘用也好，企業(yè)或其他社會組織人員錄用也好，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)“雙向選擇”的原則，通過市場配置資源方式實現(xiàn)，政府不應(yīng)當(dāng)進行行政干預(yù)。在這個過程，政府的責(zé)任是引導(dǎo)和監(jiān)管，如通過人力資源開發(fā)規(guī)劃引導(dǎo)和影響人力資源市場，對損害勞動者權(quán)益的進行監(jiān)管等。

3、公平優(yōu)先、兼顧效率

公平與效率的關(guān)系，實際上也就是前面所分析的社會效益與經(jīng)濟效益的關(guān)系。公平與效率是現(xiàn)代社會發(fā)展的基本矛盾，當(dāng)然也是人力資源開發(fā)過程中的基本矛盾。在這一對矛盾中，政府與企業(yè)及其他社會組織的取向當(dāng)然會有區(qū)別。后者當(dāng)然是趨向于效率，甚至只考慮效率，正如我們前面分析的那樣，這是由其組織目標(biāo)決定的。同樣，基于組織的公共特性，實現(xiàn)公平的社會目標(biāo)自然由政府承擔(dān)。但是，作為公共利益的代表者，政府也必須考慮社會長遠(yuǎn)發(fā)展和企業(yè)等社會組織的個體利益，這就是要兼顧效率。舉例說，政府應(yīng)當(dāng)制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，以防止資方侵害雇員的經(jīng)濟權(quán)益。這個工資標(biāo)準(zhǔn)不能太低，為的是保護雇員利益，實現(xiàn)社會公平，但也不能太高，以免影響資方的積極性，進而妨礙國家或地區(qū)長遠(yuǎn)的經(jīng)濟發(fā)展，也就是要求兼顧效率。當(dāng)然，在實際操作中，最低工資標(biāo)準(zhǔn)要考慮很多因素，如國家或地區(qū)基本生活費用、經(jīng)濟發(fā)展水平等。

五、職能內(nèi)容

政府人力資源開發(fā)管理職能的內(nèi)容，是指政府在人力資源開發(fā)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體任務(wù)，可概括為如下幾個方面。

1、制定規(guī)則

規(guī)則是社會組織或個人行為的準(zhǔn)則，是社會和諧、有序運行的基本條件?，F(xiàn)代社會是法治社會，規(guī)則主要表現(xiàn)為法律制度。人力資源開發(fā)方面的法規(guī)具有廣泛的內(nèi)容，如最低工資政策、勞動安全、勞動爭議仲裁、禁止雇傭未成年人、禁止雇傭中的性別等歧視、勞動保險等等。顯然，在古代社會，這些問題國家或政府一般不予干預(yù)，任由社會自主約定規(guī)則，但在現(xiàn)代社會則必須由政府制定法規(guī)。其中原因主要有二：一是現(xiàn)代社會經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)，勞動交換關(guān)系廣泛存在，必須有（國內(nèi)、甚至國際）統(tǒng)一和權(quán)威的規(guī)則才能保持社會的良性運行；二是現(xiàn)代政府是民主和公共的政府，維持基本的社會公平、公正是其職責(zé)。

2、宏觀調(diào)控

宏觀調(diào)控是指各級政府制訂人力資源開發(fā)宏觀規(guī)劃或其他政策措施，對社會人力資源進行調(diào)節(jié)和控制?，F(xiàn)代社會的發(fā)展已經(jīng)證明，市場是有缺陷的，迷信市場會導(dǎo)致社會發(fā)展的低效率、甚至負(fù)效率。所以，在當(dāng)今世界，政府的宏觀調(diào)控對一個國家或地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)快速發(fā)展具有決定性意義。同樣，政府的宏觀調(diào)控對人力資源的有效開發(fā)利用也具有十分重要的意義。譬如，目前我國采取的選拔大學(xué)生下基層和去西部的做法就是對人才市場供求狀況的政策調(diào)控，此舉對于緩解大學(xué)生就業(yè)壓力和培養(yǎng)人才具有重要意義。

3、信息服務(wù)

信息服務(wù)是指政府有關(guān)職能部門定期提供人力資源市場（包括國際和國內(nèi)）信息，以便人力資源供需三方（培養(yǎng)單位、用人單位和求職者）作出符合市場的抉擇，盡量減少人力資源的浪費。中國現(xiàn)階段出現(xiàn)的“人才過剩與人才不足并存”現(xiàn)象就與政府信息服務(wù)缺位有很大的關(guān)系。比如說，每個高校都期望培養(yǎng)適銷對路的人才，但是，市場究竟需要什么樣的人才、需要多少，他們無法獲得準(zhǔn)確的信息，因而很難制定適應(yīng)市場的培養(yǎng)計劃。這就需要政府引導(dǎo)和提供服務(wù)。政府可通過定期發(fā)布社會對人才層次、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)等需求信息及政府的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)各類學(xué)校進行專業(yè)結(jié)構(gòu)、人才素質(zhì)培養(yǎng)等方面的調(diào)整，改變目前各類學(xué)校的人才培養(yǎng)與社會需要脫節(jié)的狀況。

4、市場監(jiān)管

主要是政府有關(guān)職能部門對人力資源法規(guī)的執(zhí)行狀況的檢查監(jiān)督，以及處罰違法情況。

5、爭議仲裁

主要是指政府作為中立者，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對勞動爭議進行調(diào)解和裁決。在現(xiàn)代社會，由于勞動交換關(guān)系廣泛存在，勞動爭議也大量存在。這些爭議或糾紛，法院當(dāng)然可以介入，但主要還應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)消解任務(wù)。主要是因為：一是這些爭議量大面廣，法院難以負(fù)擔(dān)；二是由于政府仲裁無須交納費用且程序簡便，有利于減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。

6、權(quán)益保障

權(quán)益保障主要是指維護勞資關(guān)系中勞方的利益，減少和防止惡意損害勞動者權(quán)益的情況發(fā)生（如人才招聘中的坑蒙拐騙、克扣工資福利等現(xiàn)象）。但也包含保護資方的合法權(quán)益。如，對泄露或出賣企業(yè)商業(yè)秘密的行為應(yīng)列為犯罪行為予以打擊。

7、中介服務(wù)

在中國這類市場還不發(fā)達(dá)的國家，政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一些中介服務(wù)，包括人才評價、人才交流、人事考試等。這類中介服務(wù)主要可以由政府主辦事業(yè)單位來承擔(dān)，它們應(yīng)當(dāng)是專業(yè)性和非贏利性的，并具有獨立法人資格，決不能成為政府部門創(chuàng)收的工具。在中介服務(wù)市場成熟后可完全實行民營化。

六、職能的實現(xiàn)方式

職能的實現(xiàn)方式，是指政府履行職能過程所采取的方式、方法和手段。在政府管理問題上，核心問題有兩個，即管什么、怎么管。前者就是政府職能，后者指政府管理手段或方式，只有解決這兩個問題才能實現(xiàn)政府管理的科學(xué)化、效率化。所以，職能與管理方式是一個問題的兩面，它們密切聯(lián)系，互相影響，不可分割。

從宏觀層面來說，政府管理的基本手段（或方式）主要有行政手段、法律手段、經(jīng)濟手段和社會化手段。而且，歷史已經(jīng)證明，在市場經(jīng)濟條件下，政府管理手段的科學(xué)選擇應(yīng)以法律、經(jīng)濟手段和社會化手段為主，以行政命令手段為輔，但具體到某一社會事務(wù)的管理，則內(nèi)容不盡相同，仍有研究之必要。

從人力資源開發(fā)管理來說，法律手段就是要完善人力資源的培育、使用、流動、權(quán)益保障、評價、市場監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的法律規(guī)定，使人力資源開發(fā)管理有法可依；經(jīng)濟手段當(dāng)然是運用經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)人力資源的供求與流向。如國家采取經(jīng)濟獎勵措施鼓勵人才到西部或貧困地區(qū)去服務(wù)、對接受殘疾人就業(yè)達(dá)到一定數(shù)量的企業(yè)單位實行稅收優(yōu)惠等。經(jīng)濟手段可以依時間、地點和情況等的不同，靈活多樣，需要積極探索。

值得特別討論的是社會化手段問題。政府職能社會化是當(dāng)今世界發(fā)展的一個明顯趨勢。它是政府將應(yīng)當(dāng)自身管理的一些公共事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會組織，利用社會組織或個人的力量完成政府目標(biāo)。在人力資源開發(fā)管理領(lǐng)域，社會化手段前景廣闊，大有可為。培育、使用、保障等人力資源開發(fā)的各環(huán)節(jié)都可以涉及社會化管理。如在培育方面，可以通過鼓勵舉辦民辦教育機構(gòu)減輕國家財政負(fù)擔(dān)。在勞動者權(quán)益保障方面，可以通過法律援助、強化工會職能等方式達(dá)到政府社會公平的目標(biāo)。

七、中國政府人力資源開發(fā)管理實證分析

1、歷史回顧與現(xiàn)狀分析

在計劃經(jīng)濟時代，中國的人力資源開發(fā)管理是一種計劃管理模式。其特點是勞動者的一切，包括培養(yǎng)、使用、流動與保障、甚至私人生活等都由政府統(tǒng)一計劃管理。這種高度集中的計劃管理模式的優(yōu)點是，能在短時間內(nèi)集中人力資源發(fā)展一些大項目，但事實已經(jīng)證明，這種管得過多、過細(xì)、過死的計劃模式損害了勞動者的自主權(quán)利，不利于調(diào)動勞動者的積極性、主動性和創(chuàng)造性，最終是既不公平也無效率。

改革開放以來，政府逐步放開了對人才的管制，勞動者自主權(quán)利得到擴大，人力資源市場調(diào)節(jié)的機制逐步形成。但另外的問題又出現(xiàn)了：放任自流，政府由“越位”（管得過多、過細(xì)）到“缺位”。具體來說，人力資源的宏觀調(diào)控、信息服務(wù)、市場監(jiān)管等許多政府應(yīng)當(dāng)做的事情沒有做好，或者根本沒有做。傳統(tǒng)的計劃體制被銷蝕了，適應(yīng)新形勢需要的新體制、新機制還未系統(tǒng)建立。

2、改革建議

系統(tǒng)清理有關(guān)法規(guī)和政策，對現(xiàn)有的法規(guī)和政策進行修訂或廢止，制定適應(yīng)時代需要的新法規(guī)和政策。健全政府人才管理機構(gòu)，具體可考慮設(shè)置人力資源開發(fā)管理委員會，整合組織、人事、勞動、統(tǒng)計、教育、工會等黨政機構(gòu)的力量，協(xié)調(diào)人才管理與服務(wù)工作?？茖W(xué)地界定政府的人才管理職能：可考慮定位為宏觀調(diào)控、信息服務(wù)、市場監(jiān)管、環(huán)境營造、權(quán)益保障和人才評價服務(wù)。如，從宏觀調(diào)控和信息服務(wù)方面看，政府可通過定期發(fā)布社會對人才層次、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)等需求信息及政府的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)各類學(xué)校進行專業(yè)結(jié)構(gòu)、人才素質(zhì)培養(yǎng)等方面的調(diào)整，改變目前各類學(xué)校的人才培養(yǎng)與社會需要脫節(jié)的狀況；從市場監(jiān)管方面說，政府應(yīng)當(dāng)加強對諸如人才招聘中的坑蒙拐騙、克扣工資福利等現(xiàn)象的制裁。

[1]B.F.Kiker：The Historical Roots of the Concepts of Human capital[J].Journal of Political Economy，1966（74）.

[2]蕭鳴政：中國政府人力資源開發(fā)概論[M].北京：清華大學(xué)出版社，2004.