征地留用制度的效率邏輯與運行機制分析——基于政府占有經(jīng)濟學角度

○張 哲1 劉偉輝1、2劉小鳳1

（1、中南林業(yè)科技大學商學院湖南 長沙 4100042、湖南工學院經(jīng)濟與管理學院湖南 衡陽 421002）

我國的征地留用制度最早出現(xiàn)于上世紀九十年代的深圳，當時的補償方式非常傳統(tǒng)，地方政府無力給予失地農(nóng)民住宅和生活的保障，于是就劃撥了一定數(shù)量的土地供其發(fā)展村集體經(jīng)濟，用集體經(jīng)濟的收益來彌補失地農(nóng)民的損失，并為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位。在深圳的試驗取得成功之后，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和部分中西部地區(qū)也開始了相應的探索與實踐。由于各地的經(jīng)濟實力、地域特色、傳統(tǒng)習慣不同，各地的征地留用制度各俱特色。如湖南省長沙市從上世紀九十年代中期開始探索實施征地留用制度，形成了享譽全國的“咸嘉模式”。該模式按照人均55平方米的標準預留生活安置用地，按征地面積的10%預留生產(chǎn)安置用地，成立小區(qū)管委會統(tǒng)一管理征地補償金和就業(yè)安置費，統(tǒng)一為失地且具有就業(yè)能力和欲望的本村村民提供就業(yè)安置機會。

在財產(chǎn)經(jīng)濟學當中，管制與占有是重要術語，這兩者之間的不同在于：相比而言，管制對私人財產(chǎn)形成的損失相對較輕。因此政府管制可以不對私人財產(chǎn)做出補償，而政府占有則必須對私人財產(chǎn)做出補償。征地的實質(zhì)就是政府將農(nóng)民擁有使用權的土地征作他用，其實質(zhì)應該是一種占有，勢必會對失地農(nóng)民造成經(jīng)濟和生活上的損失，必須要做出一定的補償，征地占有制度就是補償制度的創(chuàng)新。在此，筆者就來談一談征地留用制度的產(chǎn)生背景、運行機制和經(jīng)濟效率，進而揭示這一制度創(chuàng)新的時代意義。

一、產(chǎn)生背景

在我國，農(nóng)村土地集體氖制其中就有土地管制和土地占有的相關規(guī)定。所謂土地管制就是政府關于如何利用土地、如何完成土地交易的制度規(guī)定，主要體現(xiàn)為以下三個方面。

第一，嚴禁農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化?！锻恋毓芾矸ā樊斨忻鞔_規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，并根據(jù)用途，將土地分成農(nóng)用地、建設用地和未用地三種類型，對農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化做出了嚴格限制，明確提出了“基本農(nóng)田保護制度”。

第二，禁止農(nóng)民私自改變土地用途?！锻恋毓芾矸ā樊斨幸?guī)定，所有土地用途變更和權屬變更必須辦理變更登記手續(xù)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地須按規(guī)定辦理審批手續(xù)。雖然《農(nóng)村土地承包法》允許依法進行土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)包、互換、出租和流轉(zhuǎn)，但不得改變農(nóng)用地的用途。

第三，對農(nóng)村宅基地的出售做出了限制，主要是限制出售給本村之外的人。

所謂的土地占有就是政府通過強制手段來完成土地交易。我國憲法對于土地的權屬有明確的規(guī)定，城市土地全部屬于國家，城市郊區(qū)和農(nóng)村土地歸集體所有。當公共利益需要時，國家可以按法律規(guī)定征收土地并進行補償。也就是說，政府將作為國家土地權利的行使主體，對土地資源享有壟斷權。集體土地轉(zhuǎn)化為建設用地必須由政府完成征用、一級開發(fā)之后，才能轉(zhuǎn)讓給開發(fā)產(chǎn)。這就意謂著當政府要求集體土地所有者出售土地時，集體土地所有權既不能拒絕，也不能討價還價。

我國的集體所有土地管制使其所有人不可能得到最大的收益，但我國的法律也認定城市政府沒有補償?shù)牧x務。由于土地管制給集體土地所有權造成的損失不用補償，政府官員的過激管制行為受到了激勵，過度管制的現(xiàn)象屢見不鮮。國家對集體所有土地的占有就是以土地管制為基礎的。

首先，土地管制有利于政府占有土地補償標準的降低?！锻恋毓芾矸ā芬?，征地補償應當根據(jù)土地原用途來確定，做到“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”，并將土地補償費和安置補助之和的上限規(guī)定為征收土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。在嚴格管制的情況下，集體所有土地多未實現(xiàn)價值的最大化，政府在占有這些土地時，自然會將補償標準建立在劣等用途價值之上，難以反映其真正價值，從而形成了補償不足和過度占有行為。

其次，土地管制帶來的收益激勵了政府的土地占有行為。集體所有制土地管制使新增建設用地并不包括集體所有土地?！锻恋毓芾矸ā樊斨幸?guī)定單位和個人因建設需用地，必須依法申請使用國有土地，而這里所說的國有土地既包括國家所有的土地，也包括政府通過征收取得的集體所有土地。這就是說，壟斷性的政府占有是農(nóng)用地非農(nóng)化的必然步驟。

在城鎮(zhèn)化建設不斷加快的背景下，城市內(nèi)集體所有土地用途變更收益也越來越大，但受土地管制，集體所有土地仍以農(nóng)用為主，機會成本趨于增大。因此，集體土地所有者突破管制的欲望越來越強，政府唯有加大管制投入才能收到應有的管制效果。在城郊結合部，管制成本的上升與管制效果的下降更形成了鮮明的對比，集體所有土地用途“非法”轉(zhuǎn)變，“多房、無綠、少水”現(xiàn)象日益突出，原有的土地管制制度受到了嚴重挑戰(zhàn)。在這種情況下，政府占有集體所有土地的補償標準也逐漸向城市用途的土地靠近。政府官員更加強烈地剝奪集體土地所有權的成本，城郊結合部的集體所有土地大幅減少，出現(xiàn)了既受政府管制、又被政府占有的怪象，非法建設用地越來越多，征收越來越難，征收成本也越來越高。

二、運行機制

在征地留用制度的制定和完善過程中，政府是主體，是直接的推動者。當政府土地占有成本與集體所有土地城市用途收益相等時，政府會停止土地占有行為，集體土地所有者就會有機會獲取集體所有土地的城市用途收益，會通過以下幾種方式自發(fā)地進入土地流轉(zhuǎn)市場中：轉(zhuǎn)讓，即將建設用地的使用權或所有權一次性轉(zhuǎn)讓給他人；出租，即將土地使用權出租給他人，定期收取租金；聯(lián)營入股，以土地使用權入資，與他人合辦企業(yè)，形成土地使用權的轉(zhuǎn)移；轉(zhuǎn)換，不同地塊之間完成重新配置；抵押，以土地使用權或連帶地上建筑物作為擔保進行融資；違章建設，未經(jīng)相關部門審批，私自改變農(nóng)地用途，并經(jīng)營或出租。

正是因為不管制未占有土地會增加城市用途土地的供應量，政府的土地占有收益會隨之減少，政府才不得不增加土地管制成本，“城中村”應運而生。就湖南省來說，省城長沙出現(xiàn)了以鴨子鋪為代表的“城中村”，在常德、婁底、岳陽、益陽等中等城市“城中村”更是司空見慣的現(xiàn)象。于是，各地政府開始采取以“撤村建居”為代表的手段，解決“城中村”問題。也就是說通過“撤村建居”將集體土地國有化，長沙市從1995年開始以岳麓區(qū)咸嘉村為試點探索征地留用制度。從咸嘉模式來看，政府占有土地的成本下降了，主要原因有三點。

1、通過小區(qū)管委會“收買”了農(nóng)村當中的精英人物

在土地征用過程中，政府在咸嘉村成立了小區(qū)管理委員會，集中管理全村土地，代表村民與征地建設單位簽訂征地拆遷協(xié)議，統(tǒng)一管理和使用拆遷補償款，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和建設安置用地，統(tǒng)一安置失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。這樣一來，有效減少了征地拆遷和補償過程中所受到的阻力，并引導農(nóng)村當中的精英人群將精力更多地用到了如何為失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置上。因此，農(nóng)村精英的活動不僅降低了占地補償標準，而且減少了農(nóng)民的上訪行為。

2、土地留用制度因為放松了土地管制而減少了占地成本

在短期之內(nèi)，按市場經(jīng)濟規(guī)律來征用土地幾乎是不可能的，向集體土地所有者返還土地，使之享受到土地增值的收益，彌補其貨幣損失，并通過小區(qū)管委會的運作為有就業(yè)能力和欲望的失地農(nóng)民提供就業(yè)安置，可以減少失地農(nóng)民的致貧風險，進而使之降低占地補償標準。

3、征地留用制度降低了政府的資金成本

從咸嘉模式來看，政府所投入的只是是政策而非資金，降低了沖突成本和救濟成本，而小區(qū)管委會通過有效地使用征地補償金和安置費用，既使村民獲得了“紅利”收入（主要是銀行利息、項目開發(fā)利潤和物業(yè)收入），而且讓農(nóng)民在房地產(chǎn)公司、物業(yè)公司、商業(yè)門面、建筑公司等地找到了適合自己的工作，實現(xiàn)了政府、農(nóng)民和開發(fā)商的“三贏”局面。

三、效率邏輯

征地留用制度的制定與完善是一種制度創(chuàng)新，相關利益主體都從中獲得了收益，有效地減少了成本支出，并促進了潛在收益的內(nèi)化。

1、征地留用制度減少了土地管制成本

政府嚴格進行集體所有土地管制需要專門的機構、專門的人員，需要對集體所有土地定期進行檢查。法律不允許集體所有土地非農(nóng)化，禁止集體所有土地進行交易。但是在城郊結合部，經(jīng)濟利益誘惑太大，集體土地所有者違法動機強烈，總是試圖突破政府管制來獲得租金收益。而政府為了保持土地管制效果，就必須投入大量的人力和物力。于是，集體土地所有者違法動機與政府投入之間呈現(xiàn)了正相關的關系，政府管制職能一再膨脹。在這種情況下，低劣質(zhì)量的建筑、丑陋的景觀成為集體土地所有者掠奪租金的重要途徑，管理者和被管理者之間一再上演“貓和老鼠“的游戲。所以，制定和完善征地留用制度，既使政府的土地占有行為變快了，也使集體土地所有者在留用地轉(zhuǎn)為建設用地的過程中獲得了租金收益，使雙方利益得以平衡，消除了農(nóng)地非農(nóng)化帶來的租金收益耗散。

2、征地留用制度解決了“補償悖論“問題

政府占有土地面臨著補償?shù)膯栴}。對于純粹的農(nóng)業(yè)用地補償較為簡單，但城郊結合部的純粹農(nóng)業(yè)用地并不多見，經(jīng)常有地上附著物。這些兼有建設用地功能，難以確定其補償標準。在政府占有土地并不確定時，過高的投資價值會對私人投資形成刺激。從實踐來看，農(nóng)民經(jīng)常用外表豪華而質(zhì)量低劣的建筑物來迎接政府占有。從占有問題的效率來看，不管如何補償，集體土地所有者和政府都沒有受到有效的激勵，”補償悖論“也就出現(xiàn)了：如果政府占有并給予補償，就會引起集體土地所有者過度投資；而不補償，又會形成政府過度占有行為。制定并實行征地留用制度，政府放寬留用地管制，給予集體經(jīng)濟土地開發(fā)權，既可以遏制過度的私人投資行為，也可以減少政府因占有土地而付出的補償。

3、征地留用制度有利于土地資源的優(yōu)化配置

離城市中心越遠，聚集度就越低，市場規(guī)模經(jīng)濟性也隨之降低，市場交易效用減少。于是城市用途價值就與到城市中心的距離呈現(xiàn)出了反比關系，直到城市用途和農(nóng)業(yè)用途生產(chǎn)率一致為止。在城鎮(zhèn)化建設的過程中，由城市用途和農(nóng)業(yè)用途生產(chǎn)率相等的占有所組成的圓圈不斷擴展，圓圈內(nèi)的土地城市用途價值大于農(nóng)業(yè)用途價值，但這些土地又由于受政府管制而不能用于城市用途。與此同時，政府土地供應的土地收益高于其占有成本，一但與占有成本相等就不再供地，從而使得剩余土地難以發(fā)揮基效用，被用作農(nóng)業(yè)用途。實行征地留用制度，降低了政府的土地占有成本，增加了占有土地的比例，使更多的土地用于城市開發(fā)。同時，村集體也通過相關手續(xù)，將留用地變成國有土地用作城市用途開發(fā)，回避了政府對集體所有土地的嚴格管制。

不可否認，在征地留用制度的體實施過程中，還存在規(guī)劃布點難落地、村集體開發(fā)動力不足、專業(yè)人才缺乏等一系列問題，但我們不能因噎廢食，而應該采用歷史的方法來看待征地留用制度。在特定的歷史背景下，征地留用制度實現(xiàn)了制度創(chuàng)新，擴大了城市用地供給量，保障社會的各諧穩(wěn)定發(fā)展，從些來看，征地留制度還是特別有效率的。

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