國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式法律研究

施卓南

（中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟法系，武漢430074）

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式法律研究

施卓南

（中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟法系，武漢430074）

自1992年實行試點以來，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營已經(jīng)歷十幾年的實踐，其基本制度框架已經(jīng)日趨成熟。對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式在法律層面的完善建議有三：確立相對獨立的地位；完善法律規(guī)定；明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與運營機構(gòu)之間的考核與監(jiān)管關系。

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營；國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)；國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)；政企分開

從1992年開始試點以來，我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營已經(jīng)歷了十幾年的實踐，其基本制度框架已經(jīng)日趨成熟。1992年《關于國家試點企集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實施辦法（試行）》，確立了東風汽車等四個集團作為第一批試點集團公司，實際試行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營這一國有企業(yè)的經(jīng)營管理方式。該辦法的第3條規(guī)定：“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團公司，下同）經(jīng)營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢?！痹撘?guī)定第一次提出了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的概念。1996年國家國有資產(chǎn)管理局關于印發(fā)《關于企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的指導意見》的通知進一步規(guī)定了企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實質(zhì)內(nèi)容。

一、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營方式內(nèi)部關系之厘清

（一）國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之法律關系

就國有資產(chǎn)運營機構(gòu)本身而言，它是由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)其進行國有資產(chǎn)管理、營運的中間環(huán)節(jié)，連接國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與被授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)或國有控、參股公司，運營機構(gòu)必須根據(jù)授權(quán)經(jīng)營者擬定的經(jīng)營戰(zhàn)略，對國有資產(chǎn)進行保值增值的運營，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，使國有資產(chǎn)收益最大化。國有資產(chǎn)運營機構(gòu)本身并非一個政府行政部門，而是一個自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人，是公司法上下屬企業(yè)的股東，但與此同時它又受制于來自政府相應職能部門的指導，在確保完成國有資產(chǎn)保值、增值任務的同時，還應注重完成國家指導的宏觀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟目標和特定的社會政治目標。因此有學者認為，國有資產(chǎn)運營機構(gòu)是公私法的交錯,兼具公私法人的雙重屬性。

就國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間的法律關系而言，按照趙旭東教授的觀點，二者關系分屬幾個層次。第一層次上二者理應為出資者與被出資者的法律關系，國有資產(chǎn)運營機構(gòu)本身是一個公司或者企業(yè)，而國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)代表國家即是其唯一的出資人，二者之間按照《公司法》理應是出資與被出資關系；第二層次，基于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)國有資產(chǎn)運營機構(gòu)對國有企業(yè)進行運營，二者同時還應視為信托關系。其一，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)以自己的名義進行法律行為，其法律后果歸屬于自身，這與信托制度相一致。其二，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是委托人國有資產(chǎn)管理部門將國有資產(chǎn)委托給授權(quán)經(jīng)營公司經(jīng)營，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的一種制度，這與信托制度中委托人將財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移于受托人，受托人依信托文件所定，為收益人或特定目的而管理或處分信托財產(chǎn)的法律關系相一致。其三，在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度下，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)將被授權(quán)國有企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)的所有權(quán)授予國有資產(chǎn)運營機構(gòu)時，并沒放棄自己對這部分國有資產(chǎn)的最終控制權(quán)和所有權(quán)，這完全符合現(xiàn)代英美信托法律制度下的“雙重所有權(quán)”概念。

（二）國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)之間的法律關系

我國的各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為中央和地方政府的職能部門，代表國家履行出資人義務，享有所有者的權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資本的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失，其與被監(jiān)管的國有企業(yè)間本質(zhì)上即出資人與被出資人的關系，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)是國有企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)所有者。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的三層運營模式之下，由于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與運營機構(gòu)之間是信托關系，授權(quán)托管協(xié)議簽訂后，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)化為信托法上的委托人和受益人。但因為信托法上的“雙重所有權(quán)”，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)仍然是被授權(quán)國有企業(yè)國有產(chǎn)（股）權(quán)的最終所有人，但這種所有關系要受到信托法的嚴格限制，不能隨意行使出資者的權(quán)利。

（三）國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與被授權(quán)國有企業(yè)之間的法律關系

這二者之間的關系基本不存在異議，由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營也是建立在公司制的基礎上，因此國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與其授權(quán)運營的國有企業(yè)、國有控股和參股企業(yè)之間是出資者即股東與公司的關系，二者之間也是平等的法人關系，并非計劃經(jīng)濟體制之下的行政上下級隸屬領導關系。通過這樣一種三層運營模式，可以達到政府與各類被授權(quán)的國有企業(yè)之間一種相互隔離的效果，避免以往“政企不分”的直接行政干預。

二、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營方式之積極作用與存在的問題

（一）湖北某集團公司情況簡介

湖北某控股集團有限公司是筆者于2014年年初一直在進行內(nèi)部實踐調(diào)研的集團公司。該集團成立于2003年左右，是經(jīng)其所在市市委、市人民政府批準，由市國資委出資設立并授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)營運管理及對外投資的國有獨資企業(yè)。

該集團公司承接的一百余家該市工業(yè)企業(yè)組織形式包括國有企業(yè)、國有一人公司、國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司等。子企業(yè)質(zhì)量參差不齊，其中有部分公司擁有土地、房產(chǎn)、專利等優(yōu)良資產(chǎn)，另一部分則效益低下或停業(yè)多年，瀕臨破產(chǎn)，名存實亡。這一百余家企業(yè)由國家授權(quán)該集團公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，成為企業(yè)集團的成員企業(yè)。目前集團公司正著手對這一百余家成員企業(yè)通過公司制改造、優(yōu)良資產(chǎn)重組、部分企業(yè)并購整合、部分企業(yè)托管或破產(chǎn)等多種方式，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化重組，以達到壯大集團企業(yè)實力、高效整合資源的規(guī)模效應。

（二）國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的積極作用

1.在國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的關系上，明確了國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的權(quán)利和責任，有利于維護國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的主體地位，約束了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限。

就湖北某集團公司為例，作為國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的集團公司對國有資產(chǎn)享有經(jīng)營權(quán)，對國家出資形成的企業(yè)財產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，而作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的市國資委作為出資人只能通過委派運營機構(gòu)的董事、監(jiān)事和決定運營機構(gòu)的重大問題來參與公司經(jīng)營決策，不能直接干預國有資產(chǎn)運營機構(gòu)作為公司法人的獨立性；同時，該集團公司與市國資委兩方都能夠明確自身權(quán)責，前者作為授權(quán)者，不斷加強對被授權(quán)者的考核監(jiān)督，建立有效的監(jiān)督約束機制，后者作為被授權(quán)者不斷建立和完善健全的法人治理內(nèi)部制度，承擔國有資產(chǎn)的經(jīng)營責任，建立起了健全的資產(chǎn)管理、股權(quán)代表管理、全面預算管理、審計監(jiān)督管理制度等等。

2.在國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與被授權(quán)經(jīng)營的國有企業(yè)的關系上，明確了國有資產(chǎn)運營機構(gòu)完全行使出資人權(quán)利，有利于實現(xiàn)被授權(quán)的子企業(yè)層面上的政企分開。

以湖北某集團公司為例，實行授權(quán)經(jīng)營后，集團公司對其全資、控股、參股的子企業(yè)享有和行使股東收益、重大決策和選擇董監(jiān)高的權(quán)利，任何行政部門都不能再以出資人的身份隨意插手集團公司下屬子企業(yè)的具體事務。這樣的三層運營模式，使國有資產(chǎn)運營機構(gòu)不再具有行政管理職能，有利于子企業(yè)與出資人之間的政資分開，進而有利于子公司國有資產(chǎn)的市場化運營，更好地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

3.在國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)的轉(zhuǎn)投資能力上，明確了其作為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，進而可依據(jù)公司法設立全資公司，利于國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)靈活的轉(zhuǎn)投資，實現(xiàn)其經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略。

以湖北某集團公司為例，在接手一百余家質(zhì)量參差不齊的子企業(yè)后，該集團公司逐步著手對子企業(yè)進行國有企業(yè)的股份制改造，使其下屬子企業(yè)以科學現(xiàn)代的運營方式存續(xù)。接下來，聘請中介機構(gòu)對所有子企業(yè)逐一進行盡職調(diào)查，明確集團公司授權(quán)持有的國有產(chǎn)權(quán)形式、數(shù)額及比例，理順集團與成員企業(yè)的母子關系。隨后，集團公司對授權(quán)持有的國有資產(chǎn)進行優(yōu)劣評估，并成立四大平臺，將優(yōu)劣資產(chǎn)分別投入四大平臺中的對應項目，分類處理，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。其中，制造業(yè)事業(yè)部聘請具有豐富經(jīng)驗專業(yè)團隊的負責管理下屬11家制造業(yè)企業(yè)，資源有限公司主營利潤可觀的土地開發(fā)業(yè)務，資本運營有限公司成立專業(yè)團隊科學管理優(yōu)質(zhì)股權(quán)（產(chǎn)權(quán)），企業(yè)托管有限公司則專門處理不良資產(chǎn)、負債及人員安置，解決改制重組的后顧之憂。集團公司根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃成立全新的四個子公司，將國有資產(chǎn)分類處理，正是國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)通過授權(quán)經(jīng)營方式靈活的進行轉(zhuǎn)投資、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的最佳體現(xiàn)。

（三）國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營存在的問題及反思

1.政府與國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)人事重合，政企分離目標落空。由于受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)或法人財產(chǎn)權(quán)理論的影響，國有資產(chǎn)運營機構(gòu)所享有的出資者的權(quán)利尚不充分，其權(quán)利行使在很多方面仍然受到政府有關部門的約束。這一層法律關系并沒有按照理論設想成為一個完全的私法關系，加人了太多不應有的行政干預和公權(quán)力因素。

2.相關法律規(guī)定粗疏，尚需更為具體和權(quán)威的規(guī)定。目前，我國的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營呈現(xiàn)出“實踐先行”的現(xiàn)狀，雖然已出臺相關的法律及政策規(guī)定，但仍舊相當粗疏欠缺。在前述授權(quán)經(jīng)營的法律及政策依據(jù)中，《國資監(jiān)管條例》是國資委授權(quán)之前提性的立法，從起草到正式頒布僅僅用了兩個月零22天，本身存在許多問題。關于授權(quán)經(jīng)營的規(guī)定顯得過于粗漏，而處于擬議之中的專門性法律《企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理辦法》因為理論層面的諸多爭議而遲遲未能出臺。另外，單就相關規(guī)范性文件名稱中使用的“指導意見”、“通知”、“暫行辦法”等用詞即可看出，這些規(guī)范性文件的層級不高，許多也只是因事設法，權(quán)宜性強，缺乏長遠的制度安排。而且，從許多規(guī)范性文件的規(guī)定看，授權(quán)經(jīng)營仍未能擺脫政企不分的窠臼。

3.國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)仍無法脫離行業(yè)主管部門影響，定位模糊，資本營運效率較低，決策統(tǒng)籌執(zhí)行上亦存在一定困難。

國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)對于其下屬子企業(yè)而言是國有資產(chǎn)出資人，但究其本身仍是企業(yè)，享有的是出資者權(quán)益，理應不存在行政職能與行業(yè)管理職能。然而實踐中，相當一部分授權(quán)經(jīng)營公司是由政府專業(yè)經(jīng)濟管理部門、行業(yè)性公司進行職能分解，將行使出資人職能的部分通過改制設立的，這樣很容易形成授權(quán)的資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)仍按行政辦法管理下屬企業(yè)的“換湯不換藥”的局面。與此同時，經(jīng)營機構(gòu)的最核心的運營資本的專業(yè)能力卻一直無法得到提高。此外，面對下屬子企業(yè)數(shù)量較多、規(guī)模較大的情形，授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)也面臨運營方案整改實施上的困難。

四、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式完善之建議

一是確立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)在政府部門中相對獨立的地位，明確其為國有資產(chǎn)的授權(quán)主體及其具體職責，作為出資人應行使出資人權(quán)利，注重對投資主體的監(jiān)督考察而不是參與具體操作；明確國有資產(chǎn)運營機構(gòu)為授權(quán)經(jīng)營國有資本的出資代表人，使政府真正將出資人代表角色加以轉(zhuǎn)移，真正實現(xiàn)政資分開、政企分開。

二是完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的法律規(guī)定，必須通過《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的性質(zhì)、功能予以定位，并通過法律授權(quán)明確國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)作為出資人代表的特殊企業(yè)法人地位；盡快出臺相關專門性法律《企業(yè)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理辦法》，為授權(quán)經(jīng)營模式的運營提供更切實詳盡的法律依據(jù)；提升相關政策辦法的權(quán)威及效力，使之上升為法律層面。

三是明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與運營機構(gòu)之間的考核與監(jiān)管關系，使行政機構(gòu)完全從資產(chǎn)經(jīng)營的角色中退出，盡快實現(xiàn)其以《公司法》為依據(jù)的作為市場獨立主體的運營功能；提升國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的資本運營能力和效率，充分打破原有子企業(yè)之間的壁壘隔閡，制定更為切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略，真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)在資源上的優(yōu)化配置。當然，何種發(fā)展戰(zhàn)略最為適宜和可行，仍是相關機構(gòu)和學界學者們值得研究和探索的重要問題。

[1]趙旭東，王莉萍，艾 茜.國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營法律結(jié)構(gòu)分析[J].中國法學，2005(8).

[2]徐士英，劉學慶，閻士強.國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司與政府部門關系初探[J].華東政法學院學報，2001(2).

[3] 易國鋒.完善我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的思考[J].商場現(xiàn)代化，2007(6).

［責任編輯：龐 林］

D912.29

A

1005-913X（2015）07-0096-02

2015-05-15

施卓南(1991-)，女，江西贛州人，碩士研究生，研究方向：管理學。