推進(jìn)新疆林權(quán)抵押貸款工作的問題研究

袁麗君

（新疆發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院，烏魯木齊830000）

推進(jìn)新疆林權(quán)抵押貸款工作的問題研究

袁麗君

（新疆發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院，烏魯木齊830000）

新疆集體林是村集體經(jīng)濟(jì)的重要來源，特別是在南疆地區(qū)，林果業(yè)已成為農(nóng)民脫貧致富的支柱產(chǎn)業(yè)，給農(nóng)民帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益。林權(quán)抵押貸款是以林地使用權(quán)和林木所有權(quán)作為抵押物的貸款新品種，開展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，既可有效解決林農(nóng)抵押難、融資難問題，推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、促進(jìn)林農(nóng)增收致富，又為金融機(jī)構(gòu)開辟新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。新疆林權(quán)抵押貸款起步晚，2013年6月自治區(qū)政協(xié)召開林權(quán)資產(chǎn)評(píng)估座談會(huì)，才擬推進(jìn)該項(xiàng)工作。因此，在推進(jìn)的過程中，需對(duì)林權(quán)交易和森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)、林權(quán)貸款抵押范圍、貸款期限等問題應(yīng)予以重視，保證林權(quán)抵押貸款工作發(fā)揮實(shí)效，幫助我區(qū)林農(nóng)、林果加工企業(yè)擺脫長(zhǎng)期面臨的貸款難的發(fā)展困境。

林權(quán)抵押貸款；問題；措施建議

2004年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》指出：“國(guó)家鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，各種社會(huì)主體都可以通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)調(diào)、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)；森林、林木和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件”。同年，國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）的通知》（林記發(fā)[2004]89號(hào)）明確規(guī)定了森林資源資產(chǎn)的抵押登記工作由縣級(jí)以上地方人民政府主管部門負(fù)責(zé)，明確了具體抵押登記辦法。2005年，按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，遼寧、安徽、浙江、福建、江西等省率先進(jìn)行了林權(quán)制度改革試點(diǎn)。改革的核心內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶，即在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到每個(gè)農(nóng)戶，承包期為70年。改革后農(nóng)民擁有了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，擁有了可用于貸款抵押擔(dān)保的有效資產(chǎn)，破解了農(nóng)民貸款抵押“身無長(zhǎng)物”的難題。2009年5月，人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕125號(hào)），為金融機(jī)構(gòu)開展以林權(quán)為抵押的貸款業(yè)務(wù)創(chuàng)新帶來機(jī)遇。

近年來，林果業(yè)正在成為新疆農(nóng)民脫貧致富的支柱產(chǎn)業(yè)，在全區(qū)推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作，將有助于新疆林農(nóng)、林果加工企業(yè)擺脫長(zhǎng)期面臨的貸款難的發(fā)展困境。

一、新疆集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展是基于林地使用權(quán)和林木所有權(quán)權(quán)屬的明晰，林農(nóng)將《林權(quán)證》作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。新疆集體林主要以農(nóng)田防護(hù)林和經(jīng)濟(jì)林為主，集體林權(quán)制度改革于2010年10月啟動(dòng)，2011年底基本完成。經(jīng)歷了四個(gè)階段。

一是組織準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動(dòng)階段（2010年10月-2010年11月），成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，并組建集體林權(quán)制度改革工作隊(duì)伍，開展集體林權(quán)制度改革宣傳發(fā)動(dòng)工作；二是調(diào)查摸底、制定方案階段（2010年12月-2011年4月），組織開展集體林地、林木資源及權(quán)屬狀況的調(diào)查摸底，以村為單位制定集體林權(quán)制度改革方案，并報(bào)縣（市）人民政府批準(zhǔn)實(shí)施；三是實(shí)地勘界、確權(quán)發(fā)證階段（2011年5月-2011年10月），按照“縣（市）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施、村具體操作、有關(guān)部門搞好服務(wù)”的要求，組織落實(shí)實(shí)施方案，并完成確權(quán)發(fā)證工作；四是檢查驗(yàn)收、總結(jié)完善階段（2011年11月-2011年12月）以縣為單位，逐級(jí)檢查驗(yàn)收。

集體林權(quán)制度改革后，經(jīng)濟(jì)林主要采取家庭承包方式明晰產(chǎn)權(quán)，農(nóng)田防護(hù)林按照“林隨地走”、“誰造誰有”的原則將林權(quán)落實(shí)到戶，同時(shí)，也采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，農(nóng)民和其它商品林經(jīng)營(yíng)者可依法決定經(jīng)營(yíng)方向和經(jīng)營(yíng)模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。而且集體林權(quán)還可以流轉(zhuǎn)。通過規(guī)范集體林業(yè)收入的管理和分配使用，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

二、現(xiàn)行的林權(quán)抵押貸款主要模式

林權(quán)抵押，是指林權(quán)權(quán)利人依法以其對(duì)森林、林地、林木所享有的所有權(quán)和使用權(quán)為本人或第三人債務(wù)償還或旅行合同擔(dān)保，以便獲得其他利益的一種法律行為。2000年1月頒布的《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第二條規(guī)定，森林包括喬木林和竹林；林地指郁閉度[郁閉度是指森林中喬木樹冠遮蔽地面的程度，用林地樹冠垂直投影面積與林地面積之比來表示，它是反映林分密度的指標(biāo)。]0.2以上的喬木林地和竹林地、灌木林地、疏林地、采伐基地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地?，F(xiàn)階段實(shí)施林權(quán)抵押業(yè)務(wù)可以參照的法律法規(guī)主要有《擔(dān)保法》《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》《物權(quán)法》等。在實(shí)踐中，主要有林權(quán)直接抵押貸款、林權(quán)反擔(dān)保貸款、聯(lián)保貸款、小額貼息貸款等幾種模式。

（一）林權(quán)直接抵押貸款

是指林農(nóng)直接以《林權(quán)證》記載的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)作為抵押物，持《林權(quán)證》直接向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的模式。主要做法是：擁有《林權(quán)證》的林農(nóng)憑森林資產(chǎn)評(píng)估書與金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款合同，并將有關(guān)資料送交林權(quán)登記管理中心，經(jīng)審核后發(fā)《林木他項(xiàng)權(quán)證》，金融機(jī)構(gòu)收到《林木他項(xiàng)權(quán)證》等有關(guān)資料后，依照合同發(fā)放貸款。該模式操作簡(jiǎn)單，減少了中間交易費(fèi)用。但這種模式增加了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)成本。

（二）林權(quán)反擔(dān)保貸款模式

是指林農(nóng)以其《林權(quán)證》向信用擔(dān)保公司提供擔(dān)保，再由擔(dān)保公司為林農(nóng)提供貸款保證，并從中獲得一定的擔(dān)保費(fèi)用，最后由銀行向林農(nóng)發(fā)放貸款。如果貸款到期林農(nóng)未能償還貸款，金融機(jī)構(gòu)則要求擔(dān)保公司償還貸款本息。同時(shí)擔(dān)保公司有權(quán)根據(jù)反擔(dān)保協(xié)議處置借款人《林權(quán)證》項(xiàng)下的林木。此種模式可以解決銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)問題，但對(duì)借款者來說融資成本相對(duì)較高。

（三）聯(lián)保貸款模式

林農(nóng)或林業(yè)企業(yè)按照“平等自愿、嚴(yán)格準(zhǔn)入、互惠互利”的原則，組建“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的信用共同體，金融機(jī)構(gòu)向聯(lián)保成員發(fā)放貸款。該模式主要做法：3-5戶林農(nóng)在自愿基礎(chǔ)上組成貸款聯(lián)保小組，小組成員互相監(jiān)督，并承擔(dān)連帶保證責(zé)任，其基本原則是“資源聯(lián)合、多戶聯(lián)保、定期還款、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。

（四）小額貼息貸款模式

金融機(jī)構(gòu)通過實(shí)行優(yōu)惠利率對(duì)林農(nóng)發(fā)放的小額貸款，由林業(yè)部門給予部分貼息的貸款模式，即“一次核定、余額控制，隨用隨貸、周轉(zhuǎn)使用”的貸款模式。該模式適合中低層收入林農(nóng)的貸款模式，是當(dāng)前主要模式。

三、開展林權(quán)抵押貸款工作需注意的問題

（一）配套服務(wù)體系需完善

實(shí)施林權(quán)抵押權(quán)證制度，明確相關(guān)操作程序，依法有效評(píng)估是開展抵押貸款的前提。作為林權(quán)制度改革的配套措施，林權(quán)登記中心、交易中心和森林資產(chǎn)評(píng)估中心的成立，將為開展林權(quán)抵押貸款的資產(chǎn)評(píng)估、抵押登記和抵押物的拍賣轉(zhuǎn)讓提供必要條件。

（二）避免林權(quán)抵押貸款抵押范圍偏窄

《森林法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《森林資源抵押登記辦法（試行）》等法律法規(guī)在明確規(guī)定設(shè)置抵押權(quán)的森林資源資產(chǎn)包括：用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林；相關(guān)林地使用權(quán)；相關(guān)采伐跡地、火燒跡地林地使用權(quán)；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木及林地使用權(quán)等，并且在抵押林木所有權(quán)時(shí)要同時(shí)抵押其林地使用權(quán)，且林地的屬性與用途不發(fā)生改變。未辦理林權(quán)登記取得的林權(quán)、特種用途林、生態(tài)公益林、以家庭承包形式取得的集體土地使用權(quán)不能抵押。加之，新疆林權(quán)抵押貸款工作起步晚，2013年6月自治區(qū)政協(xié)舉辦林權(quán)資產(chǎn)評(píng)估座談會(huì)，才擬推動(dòng)新疆林權(quán)抵押貸款工作。由于處于初期階段，金融機(jī)構(gòu)為避免出現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)，難免在抵押物的選擇上偏于保守，出現(xiàn)抵押品種單一、貸款抵押條件過于嚴(yán)苛等問題。因此，要主動(dòng)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、溝通，在切合新疆實(shí)際的基礎(chǔ)上，盡量擴(kuò)大可抵押物范圍。

（三）防止貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期錯(cuò)配

林權(quán)抵押貸款主要用于林業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)、發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)和科學(xué)管理，林木的生產(chǎn)周期因品種不同而不同，而金融機(jī)構(gòu)的放貸期限多以一年期為主，最長(zhǎng)不得超過3年，貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期的存在不匹配現(xiàn)象，既不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，又給林農(nóng)償還貸款帶來了困難。因此，在具體實(shí)施過程中，應(yīng)結(jié)合林木品種、年限、優(yōu)劣比例等指標(biāo)，合理制定貸款期限，防止期限錯(cuò)配。

（四）注重保險(xiǎn)機(jī)制的配套

自然災(zāi)害、病蟲害是影響林業(yè)生產(chǎn)的不利因素，當(dāng)林農(nóng)用其所屬林權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押，并獲得林權(quán)抵押貸款后，一旦遇到自然災(zāi)害，不僅林農(nóng)遭受經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也會(huì)影響貸款的償還。因此，林業(yè)保險(xiǎn)和相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制要配套，對(duì)減少林業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)，幫助林農(nóng)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)作用極大。

四、措施建議

（一）建立并完善林權(quán)抵押貸款服務(wù)平臺(tái)，規(guī)范運(yùn)作程序

林權(quán)抵押貸款屬于金融機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)新的信貸業(yè)務(wù)，基于金融部門商業(yè)化經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，林權(quán)貸款的安全性、流動(dòng)性是金融機(jī)構(gòu)發(fā)放林業(yè)抵押貸款需考慮的首要因素。這項(xiàng)業(yè)務(wù)是否能夠順利開展，取決于資產(chǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性、貸款管理的有效性、風(fēng)險(xiǎn)的可控性。整個(gè)環(huán)節(jié)中，資產(chǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性是最根本的，林權(quán)的規(guī)范化管理和可靠的評(píng)估體系的建立可以有效降低林權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。因此，首先要成立林權(quán)登記中心，做好林權(quán)證的登記和管理工作，確認(rèn)林權(quán)證的真實(shí)性和合法性。其次，成立由林業(yè)部門和金融機(jī)構(gòu)都認(rèn)可的第三方林權(quán)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)的評(píng)估人才隊(duì)伍，促進(jìn)林權(quán)價(jià)值的確定，提高林權(quán)市場(chǎng)交易計(jì)量的可靠性。同時(shí)配套成立林權(quán)信息管理服務(wù)平臺(tái)、林權(quán)交易中心和林權(quán)資產(chǎn)評(píng)估專家?guī)?，在地方政府、林業(yè)部門、金融機(jī)構(gòu)以及林農(nóng)之間建立起長(zhǎng)效工作機(jī)制，防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（二）積極創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款模式，豐富貸款品種

在貸款對(duì)象上，支持單個(gè)林農(nóng)的同時(shí)，不斷加強(qiáng)對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、重點(diǎn)林業(yè)項(xiàng)目林權(quán)抵押貸款的支持。在貸款利率、貸款額度、貸款周期等方面給予放寬。一是實(shí)施差別化的貸款利率。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和收益對(duì)稱原則，合理進(jìn)行貸款定價(jià)，科學(xué)調(diào)整貸款利率水平，做到既有利于銀行拓展信貸業(yè)務(wù)，又能降低林農(nóng)負(fù)擔(dān)?？梢愿鶕?jù)不同樹種、不同風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置不同的貸款抵押率；二是創(chuàng)新貸款模式，嘗試林戶聯(lián)保聯(lián)貸模式，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸等多種形式的組合擔(dān)保貸款方式，以滿足不同貸款群體的合理資金需求；三是積極推進(jìn)農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)與林權(quán)抵押相結(jié)合的免評(píng)估、可循環(huán)小額信用貸款。

（三）做好貸款期限管理，切實(shí)擺脫發(fā)展困境

由于林木的生產(chǎn)周期因品種不同而不同，且林農(nóng)收益有時(shí)不是一次性獲得，因此，應(yīng)重視林權(quán)抵押貸款期限的管理。一是地方政府、林業(yè)、稅務(wù)等部門出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)延長(zhǎng)對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貸款期限和寬限期。同時(shí)，配合林權(quán)制度改革，建立面向林農(nóng)的小額貸款扶持機(jī)制，適當(dāng)延長(zhǎng)林業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)企業(yè)的貸款期限，使之與林木生產(chǎn)周期相匹配。二是還貸方式可以創(chuàng)新，比如推行分期還款，或者實(shí)行貸款分批、按比例償還，確保貸款期限盡量與林業(yè)生產(chǎn)周期匹配，從而部分緩解林農(nóng)還款壓力。

（四）探索開展林業(yè)保險(xiǎn)，防范化解信貸風(fēng)險(xiǎn)

一是要研究和探索改善林業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)工作，包括增加林業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍，根據(jù)樹種、樹齡、生長(zhǎng)環(huán)境等因素確定林木資產(chǎn)保險(xiǎn)的合理保費(fèi)和賠償標(biāo)準(zhǔn)。積極開展以林木風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)的的多種“信貸+保險(xiǎn)”產(chǎn)品。按照各地區(qū)（縣）以地方財(cái)力承擔(dān)比例不超過80%的原則，大力開展政策性林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。二是建立國(guó)家、自治區(qū)、縣、林農(nóng)四級(jí)保費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，從而減輕林農(nóng)交納保費(fèi)的負(fù)擔(dān)。形成“林農(nóng)交得起、財(cái)政補(bǔ)得起、保險(xiǎn)陪得起”的良性保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)林農(nóng)、保險(xiǎn)公司、銀行、政府“四贏”局面。

［責(zé)任編輯：蘭欣卉］

F832

A

1005-913X（2015）07-0076-02

2015-05-15

袁麗君(1987-)，女，甘肅秦安人，助理研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。