農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)改革制度分析

葉昊

（中南財經(jīng)政法大學法學院，武漢430074）

農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)改革制度分析

葉昊

（中南財經(jīng)政法大學法學院，武漢430074）

長期以來，我國延續(xù)的都是城鄉(xiāng)二元化的土地市場，然而，隨著市場經(jīng)濟體制的確立，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度也逐步發(fā)展和完善，與之相比，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)制度改革卻一直徘徊不前。為了保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化集體土地資源配置，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）有5條9款涉及到“三農(nóng)問題”。其中，《決定》的第11條為農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)改革提出了明確的目標和路線，值得我們在此基礎上具體地探討與研究我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度的完善與發(fā)展。

土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)；改革；完善建議

我國的土地分為農(nóng)地和建設用地，建設用地又分為國有建設用地和集體建設用地。集體建設用地，又叫鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地或農(nóng)村集體土地建設用地，是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地，主要包括：農(nóng)村經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村公共服務及基礎設施建設用地和農(nóng)民宅基地。[1]（P234）其中，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設用地，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及其他集體經(jīng)濟組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實踐發(fā)展，允許使用建設用地的主體己不限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的范疇，還包括個體工商戶、三資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)等各類工商企業(yè)。該類用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對經(jīng)濟發(fā)展的影響大，因而實踐中大量流轉(zhuǎn)的主要是這類用地，它也是本文研究的重點。

一、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)改革的目標和路線

（一）文件規(guī)定

筆者將《決定》的第11條內(nèi)容分解為以下三句：

1.在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

2.縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

3.建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。[3]

（二）文件解讀

1.對第一句的解讀

“符合規(guī)劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟建設和城市發(fā)展的客觀規(guī)律與內(nèi)在需要進行的。而土地又是不可移動的，所以土地使用必須符合規(guī)劃，才能避免嚴重失序。這是農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的前提；“出讓、租賃和入股”是對《土地管理法》第43條的突破，即已經(jīng)承認了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營性建設用地就獲得了與國有建設用地同等的權(quán)能。這便引出了后半句的規(guī)定，是第11條的一大亮點。

“實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，即賦予農(nóng)村土地集體建設用地與國有土地建設用地同權(quán)同價的法律和經(jīng)濟地位，使其兩者的所有權(quán)地位、使用權(quán)地位都得到了平等對待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會穩(wěn)定。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的需要。

2.對第二句的解讀

“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設用地的方式，即改變當前農(nóng)村集體土地必須經(jīng)由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機制。[4]也就是說，今后城市建設用地的來源，除了國家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市，從而形成多元的建設用地供給模式，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設用地一級市場的格局。在當前中國快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續(xù)擴張，必然要求大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經(jīng)營性建設用地的供給。這是對我國傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元化的土地市場的重大突破。

“規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，國家給農(nóng)民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)?，給農(nóng)地補償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。然而，實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補償普遍已經(jīng)超過三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對這種地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定進行一種追認。這也有利于保護和尊重農(nóng)民的土地利益。

3.對第三句的解讀

過去中央提出給農(nóng)民的征地補償，一是強調(diào)不超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，二是強調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低，三是要保障被征收農(nóng)民基本生活，這樣三個標準。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現(xiàn)在，國家縮小征地范圍，突破城鄉(xiāng)二元模式，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實是一個強調(diào)規(guī)定。

二、政策評價

（一）優(yōu)化之處

1.體現(xiàn)了民法上的平等原則

“同價同權(quán)”、“統(tǒng)一市場”實現(xiàn)了物權(quán)法中國家對于國有財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和私人財產(chǎn)平等保護的思想，并且在實踐上承認了土地使用價值的客觀性。實際上，在市場經(jīng)濟條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應該相同或相近。在這方面來看，國有建設用地和集體建設用地在效用上沒有太大區(qū)別，而且，在土地出讓進入市場后，土地所有權(quán)是國有土地，還是集體土地，對于土地使用者沒有區(qū)別。

2.有利于實現(xiàn)土地價值和資源優(yōu)化配置

農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是將農(nóng)村建設用地使用權(quán)納入土地市場進行交易。從法律角度看，這是權(quán)利在不同主體之間的配置。[5]允許農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)可以保證權(quán)利的有效配置，從而最大限度地發(fā)揮集體建設用地的使用價值，促進物盡其用，實現(xiàn)權(quán)利人利益和社會整體利益的最大化。

3.有利于提高土地利用率緩解土地資源緊張的局面

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民選擇到城市務工，相應的，農(nóng)民們所擁有的耕地會以承包的形式出租出去，從而導致了耕地荒廢、土地閑置等情況。[6]農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)改革可以保證農(nóng)民荒廢的土地或者住宅所占的土地的充分利用，并為農(nóng)民集體建設城鎮(zhèn)化的住宅，有效地解決耕地與建設用地在使用方面存在的矛盾，還推動我國城鎮(zhèn)化進程。

4.有利于提高農(nóng)民生活水平

農(nóng)村集體建設用地作為農(nóng)村擁有的一塊寶貴的“優(yōu)質(zhì)資源”具有巨大的開發(fā)利用潛力。通過集體建設用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以分享城市化帶來的土地增值收益，獲得相對可觀和穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入；農(nóng)村也可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，改善經(jīng)濟增長質(zhì)量。這既體現(xiàn)了社會公平，讓發(fā)展成果惠及更廣大的人民群眾，又有利于化解社會矛盾，促進社會和諧。集體建設用地流轉(zhuǎn)打破了城鄉(xiāng)兩個土地市場相互分隔的局面，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設，降低城市的土地成本，提高農(nóng)民收入。

5.有利于維護土地所有者合法權(quán)益

以前征收土地的補償費根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，按照土地的原用途確定，耕地的土地補償費僅為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍，農(nóng)民的安置補助費則只有4至6倍，而且總和最高也不得超過三十倍。而土地的價值在很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況及區(qū)域基礎設施條件緊密相關(guān)，而與土地的原用途和年產(chǎn)值沒有多少關(guān)聯(lián)。因此，征收價格明顯不能體現(xiàn)集體土地的實際市場價值。土地增值收益的絕大部分最終歸政府所有，基層農(nóng)民往往得不到多少土地的增值收益，損害了作為集體土地所有者的農(nóng)民的利益。于是，因征地而產(chǎn)生的土地糾紛案件不斷攀升，農(nóng)村群體性沖突和上訪事件頻發(fā)，危及農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

（二）待完善之處

1.集體建設用地產(chǎn)權(quán)不明晰

農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權(quán)不明確，主要是指土地沒有登記，政府不清楚每一塊土地的所有者和使用者。雖然我國的《憲法》《民法通則》《土地管理法》等重要法律都己明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是，“集體”在實踐中模糊不清，集體經(jīng)濟組織、村委會、村干部、村民等諸多概念同時在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)，讓人難明究竟。由此不難發(fā)現(xiàn)，集體所有權(quán)本身存在著先天的缺陷，即主體虛位、性質(zhì)不清、保護不力，而土地流轉(zhuǎn)對土地所有權(quán)主體的要求與之恰恰相反：產(chǎn)權(quán)清晰、性質(zhì)明確、保護有力。這使得集體建設用地流轉(zhuǎn)極易產(chǎn)生矛盾糾紛，司法救濟也往往因此力不從心。

產(chǎn)權(quán)是資源合理配置的基礎，即使實行“同價同權(quán)”“建立統(tǒng)一土地市場”，農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)不明確，集體產(chǎn)權(quán)主體就形同虛設，導致處分權(quán)以及財產(chǎn)收益權(quán)不清晰，農(nóng)民土地權(quán)利仍不能真正得到保障。只有明確集體建設用地的所有者以及使用者，明確二者的權(quán)利界限，才能使得城市化進程中土地增值收益分配清晰化。

2.易滋生城郊土地成交食利集團

根據(jù)農(nóng)村建設用地距離城區(qū)的距離，可以將其分為近郊的農(nóng)村建設用地和邊遠地區(qū)的農(nóng)村建設用地。一般需求較大的都為城郊地區(qū)農(nóng)村的建設用地。在邊遠地區(qū)，無論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地還是宅基地，都是低價的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國有土地同等入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值。通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體就可以以極低的費用獲取邊遠地區(qū)的建設用地指標，而以極高的價值將土地入市。這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農(nóng)村土地，就可以產(chǎn)生巨額農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體所獨享，從而滋養(yǎng)出一個本來沒有的龐大土地食利階層。[4]

三、構(gòu)建新政策實施條件的探討

（一）堅持公開、平等、依法、自愿、有償?shù)仍瓌t

集體建設用地流轉(zhuǎn)應該貫穿著平等理念，完善土地所有權(quán)，依法保障農(nóng)民對集體建設用地的占有、使用、收益、處分等權(quán)利。[7]

集體建設用地流轉(zhuǎn)不能違背國家的基本法律和土地管理規(guī)定，我國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的集約用地制度，集體建設用地流轉(zhuǎn)應該著眼于保護耕地以及提高土地的利用水平。

集體建設用地流轉(zhuǎn)還應當充分尊重農(nóng)民的意愿。農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的主體是集體農(nóng)民，應由農(nóng)民自愿做主，要切實維護農(nóng)民的合法土地財產(chǎn)權(quán)益。要樹立政府的服務意識，對行政權(quán)利進行規(guī)范，對集體建設用地流轉(zhuǎn)不搞強迫命令，在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中，政府不應該參與、干涉當事人之間的交易行為，但對流轉(zhuǎn)過程仍應盡到監(jiān)管義務。

集體建設用地流轉(zhuǎn)還應當尊重價值規(guī)律，承認集體土地的商品地位，才能使其同國有土地一樣進入市場，實行有償、有限期、有流動的使用，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值和增值。

（二）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場

對具有合法來源的農(nóng)村集體建設用地，通過統(tǒng)一規(guī)范的土地市場，可以公開的方式轉(zhuǎn)讓集體建設用地使用權(quán)。農(nóng)村集體建設用地通過建設用地使用權(quán)以出讓、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，可以顯化集體建設用地的市場價值，發(fā)揮市場機制對于土地資源的合理配置作用，使集體土地所有權(quán)能夠在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)。集體建設用地流轉(zhuǎn)，不僅使得原來許多閑置的土地資產(chǎn)盤活，成為增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的來源，而且農(nóng)民通過自己的土地直接參與工業(yè)化和城市化過程，能夠分享到工業(yè)化和城市化過程中土地非農(nóng)開發(fā)的土地增值收益。

（三）明確集體建設用地產(chǎn)權(quán)

集體建設用地的收益必須歸農(nóng)民集體中的農(nóng)民所有，而不應該被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或地方政府所攔截?？梢圆扇∫韵麓胧?。

1.將抽象的“集體”具體化或法人化

結(jié)合農(nóng)村實際，可以將集體建設用地的所有權(quán)，依法落實到三級組織：[8]一是村民小組，即將絕大多數(shù)集體土地所有權(quán)沉淀到村民小組，先明確劃定村民小組之間的土地產(chǎn)權(quán)范圍界限，再對界限范圍內(nèi)的集體建設用地確權(quán)到組；二是村委會及村集體經(jīng)濟組織，對己屬于村辦學校、村辦企業(yè)等實際使用的土地，其所有權(quán)主體應界定給村委會或相應的集體經(jīng)濟組織，以利于管理和經(jīng)營；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對涉及范圍大的大型公共基礎設施和服務范圍廣的重點公益事業(yè)建設用地，還是應將集體所有權(quán)歸屬其名下，以防止公共財產(chǎn)出現(xiàn)權(quán)屬不清“和稀泥”的情況。筆者認為，可以將集體所有權(quán)沉淀到最底層組織，以中上層組織所有為例外，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應逐步退出所有權(quán)主體范疇。各類組織應當法律地位平等，相互獨立，互不隸屬；不僅如此，法律還應賦予這些組織獨立的法人人格，使其成為土地市場上真正意義上的權(quán)利義務主體。

2.明確政府角色

首先，在市場領(lǐng)域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的市場主體地位，由土地權(quán)利的買方和賣方完全按照市場規(guī)律完成交易，以市場機制去優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。

其次，在公共領(lǐng)域要“有所作為”。[9]為配合流轉(zhuǎn)管理需要，政府應履行服務職責，加快對農(nóng)村集體建設用地的確權(quán)、登記和頒證工作。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

1.修訂《物權(quán)法》《擔保法》《合同法》的相關(guān)規(guī)定

2007年的《物權(quán)法》雖然明確了建設用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但對于建設用地使用權(quán)是否包括農(nóng)村集體土地的建設用地使用權(quán)，表達得不夠明確，特別是對集體建設用地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權(quán)法》第151條和153條中關(guān)于把該問題交給其他法律的空白條款，從而取消對集體建設用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的例外性規(guī)定。同時，建議將十三章“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)容置于第十二章“建設用地使用權(quán)”之下，以體現(xiàn)對各類建設用地同等保護的原則，也使立法更加符合法學理論的權(quán)利體系構(gòu)架。

鑒于如今已經(jīng)賦予集體建設用地的交換價值，筆者建議刪去《物權(quán)法》第183條和《擔保法》第36條第3款關(guān)于集體土地使用權(quán)抵押的限制性規(guī)定，讓第36條第1款和第2款關(guān)于國有土地抵押的規(guī)定同樣適用于集體土地，以呼應《決定》第11條要求。

為促進集體建設用地有序流轉(zhuǎn)，保障交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設用地合同納入有名合同規(guī)范，擬定集體建設用地流轉(zhuǎn)合同應載明的各項具體條款，以明確當事人的權(quán)利、義務和事后違約責任。

2.修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須申請使用國有土地，同時要求集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設，這些條款顯然滯后于現(xiàn)實需要，不利于集體建設用地的流轉(zhuǎn)，與《決定》精神相悖。應當解除對集體建設用地的限制，允許其在合理范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個人需要使用土地進行建設的，既可以申請使用國有土地，也可以申請使用集體土地；村民住宅建設、農(nóng)村經(jīng)營性項目建設、興辦農(nóng)村基礎設施和公益事業(yè)的，可以使用農(nóng)村集體建設用地?！盵2]同時，還應該明確土地流轉(zhuǎn)可以采用的多種方式，建議將第63條修改為:“依法取得的農(nóng)村集體建設使用權(quán)在特定條件下，可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押、作價入股、出資和聯(lián)營等方式轉(zhuǎn)移?！盵2]并將具體條件適當設定為“符合土地利用規(guī)劃、權(quán)屬合法明晰、己依法轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地等”。

（五）對土地進行統(tǒng)一管理

集體建設用地入市后，應與國有土地一樣接受統(tǒng)一的部門管理。[10]通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對建設用地的規(guī)劃、指標、流轉(zhuǎn)的收益分配等進行嚴格把控，既能夠有效實現(xiàn)與國土建設用地在財產(chǎn)權(quán)利上的平等，又能實現(xiàn)與其在責任義務上的平等。這樣，才能真正實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”的內(nèi)涵與價值上的統(tǒng)一。并且，政府的干預和統(tǒng)一管理還能有效地防止出現(xiàn)城郊土地成交食利集團。

（六）同步推進相應政策

集體土地與國有土地同權(quán)同價，進入市場流轉(zhuǎn)，不僅要向農(nóng)民還權(quán)賦能，還必須有賴于農(nóng)村的經(jīng)濟社會組織形式的制度改革、農(nóng)村社會保障制度改革、農(nóng)村金融改革等相應配套改革的同步推進。[11]

[1] 李石山，汪安亞，唐義虎.物權(quán)法原理[M].北京：北京大學出版社，2011.

[2]黃盛陽.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)問題的法律研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2013.

[3] 十八屆三中全會.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，第11條[Z]，2013.

[4]賀雪峰.改革語境下的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民——十八屆三中全會《決定》涉農(nóng)條款解讀[J].學術(shù)大視野，2014 (2).

[5]胡 超，李芹芳.農(nóng)村建設用地整治存在的問題及對策[J].重慶與世界：學術(shù)版，2014(1).

[6]孫雪娟.我國城鄉(xiāng)一體化進程中集體建設用地流轉(zhuǎn)問題研究[D].北京：首都經(jīng)貿(mào)大學，2013.

[7]劉 鴻.河南省新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及思路探索[J].科技向?qū)В?014(2).

[8] 王美菊.從十八屆三中全會看我國的土地管理改革[J].中國農(nóng)業(yè)信息，2014.

[9] 邵光磊.十八屆三中全會關(guān)于土地流轉(zhuǎn)改革制度分析[J].吉林農(nóng)業(yè)，2014(4).

[10]李 宴.農(nóng)村土地市場化法律制度研究[M].北京：中國法制出版社，2012.

[11]劉道遠.集體地權(quán)流轉(zhuǎn)法律創(chuàng)新研究[M].北京：北京大學出版社，2011.

［責任編輯：高 瑞］

D922.3

A

1005-913X（2015）07-0047-03

2015-05-15

葉 昊(1992－)，女，武漢人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。