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    政府購買非營利性組織居家養(yǎng)老服務(wù)研究

    2015-01-02 05:27:30吳修玲
    北方經(jīng)貿(mào) 2015年8期
    關(guān)鍵詞:非營利居家養(yǎng)老

    吳修玲

    (山東財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院,山東 泰安 271000)

    2003年以來,上海、南京、寧波、杭州等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū),為緩解老年服務(wù)供需緊張的矛盾,積極探索了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù),并積極探索向非營利組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式。經(jīng)過多年的實(shí)踐,取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn),但在推行中也產(chǎn)生了一些新的問題,如何解決這些問題成為目前研究的熱點(diǎn)。

    一、非營利組織參與居家養(yǎng)老

    非營利組織是英文non-profitorganization(NPO)的中譯,與非營利組織類似的詞匯還有“非政府組織”(non-governmental organization)、“ 公 民 社 會 組 織 ”(civil society organization)、“第三部門”(third sector)等。非營利組織具有多角度的定義,我國對非營利組織的定義為:是獨(dú)立于政府部門之外的公共部門的組成部分,組織目的在于滿足社會公共利益而非營利,依靠會員繳費(fèi)、捐贈者資助、政府財(cái)政撥款等資金來源完成組織使命,具有免稅資格和提供捐贈人減免稅合法地位的特點(diǎn)。

    居家養(yǎng)老是建立在個(gè)人、家庭、社區(qū)和國家基礎(chǔ)之上的,以居家養(yǎng)老為形式,以社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ),以國家制度政策、法律管理為保證,家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老體系。

    非營利組織參與居家養(yǎng)老,是指非營利組織依法通過相應(yīng)途徑,并以多種方式,參與居家養(yǎng)老管理并提供相關(guān)服務(wù),從而增加社會和公眾養(yǎng)老服務(wù)的行為。非營利組織參與居家養(yǎng)老主要有直接參與和間接參與兩大類。第一,非營利組織直接參與居家養(yǎng)老。在居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目上,通過承包政府的居家養(yǎng)老項(xiàng)目為老人提供服務(wù)。參加聽證會,非營利組織可以通過參加居家養(yǎng)老保障方面的聽證會來表達(dá)自己的意見和主張;通過參加涉及養(yǎng)老保障的相關(guān)會議直接影響政府的決策。第二,非營利組織間接參與居家養(yǎng)老。即非營利組織通過各種形式向政府建言獻(xiàn)策及影響政府決策和行為。

    二、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的案例分析

    (一)泰安市人口老齡化現(xiàn)狀

    據(jù)預(yù)測,到2020年,泰安市60歲以上老年人口總量將由2010年底的81.92萬人上升到113.8萬人,占全市總?cè)丝诒戎貙⒂?4.84%上升到19%,年均增加3.19萬人。2030年老年人口將達(dá)到152.7萬人,2050年達(dá)到160.6萬人,占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為25.2%和27.9%。

    由于老年人口總量的大幅增加,使得泰安市老年撫養(yǎng)比將迅速上升。據(jù)預(yù)測,2015年該市老年撫養(yǎng)比為26.61%,平均3.8個(gè)勞動年齡人口撫養(yǎng)1個(gè)老年人,比2010年提高6.69個(gè)百分點(diǎn)。2020年老年撫養(yǎng)比將達(dá)到31.53%,2030年達(dá)到45.08%,2050年達(dá)到52.54%。

    同時(shí),隨著老年人口增多、老年群體日益高齡化,大部分親緣家庭將呈現(xiàn)4:2:1結(jié)構(gòu),即一對夫婦在撫養(yǎng)一個(gè)孩子的同時(shí)要照顧四位老人,使得家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和生活照料負(fù)擔(dān)日益加重,將越來越多地依賴于社會。但目前,泰安市共有各類老年社會福利機(jī)構(gòu)107個(gè),養(yǎng)老床位1.5萬張,平均每千名老年人占有床位僅有18.3張,與發(fā)達(dá)國家平均每千名老年人占有養(yǎng)老床位數(shù)50~70張的水平相差甚遠(yuǎn)。

    (二)泰安市泰山區(qū)探索“居家養(yǎng)老”新模式

    目前,泰山區(qū)71個(gè)城市社區(qū)服務(wù)中心、13處養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、23家城市社區(qū)日間照料中心、10家農(nóng)村幸福院和82家衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部納入“12349”居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺統(tǒng)一管理,全區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作邁入智慧新時(shí)代。

    “12349”,是泰山區(qū)投資一百五十多萬元,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。轄區(qū)老人需要幫助時(shí),只需撥打‘12349’,服務(wù)就送到家,極大地方便老人生活。該信息平臺采取“政府主導(dǎo)、社會化運(yùn)作”的方式,由泰山養(yǎng)老護(hù)理協(xié)會提供服務(wù)運(yùn)營保障,具備居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和民政業(yè)務(wù)咨詢?nèi)蠊δ堋?/p>

    針對老人需求,泰山區(qū)依托泰山養(yǎng)老護(hù)理協(xié)會,匯集服務(wù)人員四千余人,為全區(qū)老人提供家政服務(wù)、健康醫(yī)療、法律和民政業(yè)務(wù)咨詢等無償、低償、有償志愿服務(wù)四大類三十多項(xiàng)基本為老服務(wù)項(xiàng)目。其中,“一家通”手機(jī)定位圍欄服務(wù),為生活困難的1500名老年人免費(fèi)發(fā)放具備GPS定位功能的“一家通”老人專用手機(jī),實(shí)現(xiàn)軌跡記錄、圍欄和實(shí)時(shí)定位。當(dāng)老人出現(xiàn)迷路、失蹤等情況時(shí),對其進(jìn)行定位和活動軌跡查詢。特別是,可根據(jù)子女要求設(shè)置圍欄,劃定特定的生活范圍,當(dāng)活動范圍超出時(shí),信息平臺及其子女就會及時(shí)收到告警提示短信,方便掌握老人的生活軌跡?!敖】祵殹边h(yuǎn)程健康監(jiān)測服務(wù),以血壓儀、血糖儀、心電儀、血氧儀、體溫儀為采集終端,通過后臺數(shù)據(jù)處理平臺和健康醫(yī)療機(jī)構(gòu),為老人提供健康分析及診療建議。家居安防服務(wù)是在有需求的老人家中,安裝家庭監(jiān)控?cái)z像頭和家庭門禁紅外設(shè)備,通過手機(jī)查看家庭實(shí)況,查看老人安危,如判斷有問題,可及時(shí)報(bào)警并上門核查。關(guān)懷提醒服務(wù)可設(shè)置生日提醒、服務(wù)預(yù)訂、健康信息等定期關(guān)懷提醒五項(xiàng)功能。

    三、政府購買非營利組織居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行中存在的問題

    (一)政府選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)單一,雙向選擇余地小

    部分政府購買居家養(yǎng)老服務(wù),對服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行招投標(biāo),限定一個(gè)行政區(qū)只能有一家服務(wù)企業(yè)的做法不適應(yīng)當(dāng)前全市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展,易引起行業(yè)壟斷,服務(wù)對象沒有主動選擇權(quán),存在不滿情緒。如泰山區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的承擔(dān)著只有泰山養(yǎng)老護(hù)理協(xié)會一家非營利組織來提供,老年人沒有選擇權(quán)。同時(shí),由于存在可提供服務(wù)的非營利組織競爭不足的問題,帶來服務(wù)質(zhì)量難以提高,服務(wù)價(jià)格高于市場價(jià)格等一系列的問題。例如合肥市在購買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中,就遇到可提供服務(wù)的非營利組織競爭不足的問題,致使政府購買價(jià)高于自費(fèi)價(jià),如自費(fèi)做按摩是40元一次,用服務(wù)券卻要80元。

    (二)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員專業(yè)性不強(qiáng)

    一方面,非營利組織中現(xiàn)有的從業(yè)人員專業(yè)性不強(qiáng)。目前,社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員多為40~50歲的下崗職工或者是農(nóng)村務(wù)工人員,文化素質(zhì)普遍較低,缺乏專業(yè)服務(wù)知識,雖然在上崗之前,當(dāng)?shù)孛裾块T對他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),但這些培訓(xùn)僅僅是一種上崗人員的短期培訓(xùn),專業(yè)性不強(qiáng),不系統(tǒng)、不連貫。另外,由于缺乏后續(xù)資金的支持,非營利組織不能對從業(yè)人員進(jìn)行連續(xù)性的專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)。

    另一方面,專業(yè)人員加入居家養(yǎng)老服務(wù)的熱情不足。由于缺乏促進(jìn)非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的動力機(jī)制,非營利組織資金不充裕,沒有充分的資金吸引專業(yè)人才的進(jìn)入。另外,因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)世俗觀念的影響,某些具有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的年輕人認(rèn)為給老年人服務(wù)低人一等,而不愿意從事這方面的活動。

    (三)非營利組織運(yùn)行資金不足

    非營利組織籌資渠道單一,后勁不足。目前政府和民政部門對居家養(yǎng)老的投入是非營利組織參與居家養(yǎng)老資金的主要來源。但是對非營利組織的資金投入是有限的,這對非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)來說力量還是臺下的,無法起到更好的效果。在非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)開展所需經(jīng)費(fèi)中,發(fā)達(dá)國家政府的投入一般占服務(wù)資金構(gòu)成的50%以上,而當(dāng)前我國政府的投入不超過30%。非營利組織參與居家養(yǎng)老的資金來源,除了政府支持,大部分就是來源于社會各界力量的捐助、社會福利彩票的收入,以及社會組織或個(gè)人組織成立的慈善基金,不能形成穩(wěn)定的收入來源。

    (四)監(jiān)督與評估機(jī)制還不完善

    政府在與非營利組織簽署購買服務(wù)合同時(shí),雖然也包括了評估與監(jiān)督內(nèi)容,但科學(xué)性與針對性不足。據(jù)一些行業(yè)協(xié)會反映,在購買服務(wù)的價(jià)格評估上缺少標(biāo)準(zhǔn)、隨意性過大,事后對社會組織公共服務(wù)水平與質(zhì)量的評估也失于空泛與粗疏。目前各地基本沒有建立獨(dú)立第三方的評估機(jī)制,缺乏完善的監(jiān)督和評估機(jī)制,使得一些社會組織在提供居民養(yǎng)老服務(wù)時(shí)有機(jī)可乘,以次充好,導(dǎo)致公共服務(wù)品質(zhì)下降,使得民眾對政府購買非營利組織公共服務(wù)的公信力下降。此外,現(xiàn)有評估體系對服務(wù)對象的意見重視不夠,缺少以服務(wù)對象為主體的績效評估。

    四、優(yōu)化政府購買非營利組織居家養(yǎng)老服務(wù)的措施

    (一)推行雙向選擇

    鼓勵能夠提供居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的非營利組織統(tǒng)一在市民政局進(jìn)行備案,讓老百姓自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu),服務(wù)機(jī)構(gòu)也可自主選擇服務(wù)區(qū)域,實(shí)現(xiàn)雙向選擇,這樣更有利于市場化運(yùn)作及管理。同時(shí),紙質(zhì)服務(wù)券可換成電子服務(wù)券,減少印刷成本并方便使用;服務(wù)券的使用由僅在本區(qū)使用逐步向全市通用發(fā)展,促進(jìn)服務(wù)機(jī)構(gòu)間的有序競爭。

    (二)推動非營利組織專職工作人員職業(yè)化

    建立一支素質(zhì)高、技術(shù)強(qiáng)、服務(wù)水平一流的專業(yè)化隊(duì)伍是決定非營利組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的重中之重,也是在組織運(yùn)行中最薄弱的一環(huán)。而建立健全規(guī)范的培訓(xùn)教育體系是建立素質(zhì)高、技術(shù)強(qiáng)、服務(wù)水平一流的專業(yè)化隊(duì)伍的必要前提。因而非營利組織應(yīng)當(dāng)盡快建立起正規(guī)化的教育培訓(xùn)體系,在社會范圍內(nèi)引入專業(yè)護(hù)理人員,對在職人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn),培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括梳理誠信服務(wù)理念、教授基本醫(yī)療知識、護(hù)理知識和心理健康知識等,培養(yǎng)復(fù)合型服務(wù)人員,全面提高為居家老人服務(wù)的服務(wù)水平。針對需求不同的老人提供不同類型服務(wù)項(xiàng)目的培訓(xùn),如針對失能、半失能的老年人提供上門服務(wù),實(shí)現(xiàn)對其生活照料、健康護(hù)理、緊急救援。實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的考核制度,社會人員通過統(tǒng)一的入職資格考試后,頒布合格證書,從而獲得就職資格,方可從事服務(wù)工作。

    (三)增強(qiáng)非營利組織的籌資能力

    解決資金問題,是解決非營利組織瓶頸的關(guān)鍵,保障固定的資金來源,確保充足的資金,是非營利組織得以發(fā)展和運(yùn)行的前提條件。非營利組織除了接受政府撥款外,還應(yīng)該通過其他途徑籌集資金。在政府資金投入日益減少的背景下,非營利組織必須轉(zhuǎn)變過去完全依賴政府的思想。非營利組織要想維護(hù)正常的運(yùn)轉(zhuǎn),完成居家養(yǎng)老服務(wù)工作,就必須加強(qiáng)自身的營銷理念??梢酝ㄟ^與營利組織合作的方式,向社會宣傳自己的價(jià)值。另外,非營利組織不斷宣傳自己,加大宣傳力度,傳播組織的思想理念和自身價(jià)值。獲取社會的認(rèn)可,拓寬更多資金來源渠道,發(fā)覺并社會慈善捐款。養(yǎng)老是個(gè)全球問題,國外有許多非營利組織從事助老服務(wù),可以采取各種方式和這些組織進(jìn)行聯(lián)系,爭取獲得如基金會這類非營利組織的資助機(jī)會,取得資金的提供和支持。

    (四)建立科學(xué)評估與監(jiān)督體系

    一是善于積極調(diào)動社會公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量,運(yùn)用電子政務(wù)方式,建立政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺,公開政府購買公共服務(wù)的相關(guān)事宜,并能實(shí)時(shí)查詢相關(guān)信息,使政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)行為透明化。同時(shí),引入第三方監(jiān)督,防止政府購買公共服務(wù)過程中的權(quán)力尋租。對承接購買服務(wù)的社會組織推行財(cái)務(wù)報(bào)告公開制度,并由第三方進(jìn)行審計(jì)。

    二是建立社會組織信息披露制度,承接服務(wù)的社會組織必須公開自身的相關(guān)信息,諸如組織機(jī)構(gòu)代碼、證書、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)方式等等,通過建立信用評價(jià)體系,對社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一評價(jià),為政府購買公共服務(wù)決策提供依據(jù)和參考。

    三是建立政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效指標(biāo),構(gòu)建科學(xué)合理的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估體系。因此,在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)所簽訂的購買合同中,需細(xì)化購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),并確立量化的參照值,使政府購買公共服務(wù)的績效評估具有可操作性。

    [1] 范煒烽,祁 靜,薛明蓉,鄭 慶,甘筱敏.政府購買公民社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)研究——以南京市鼓樓區(qū)為例[J].科學(xué)決策,2010(4).

    [2] 王 靖.我國非營利組織參與居家養(yǎng)老研究論[D].太原:太原理工大學(xué),2014.

    [3] 林閩鋼.推動政府購買公共服務(wù)的著力點(diǎn)[N].中國社會科學(xué)報(bào),2014-02-07.

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