福建高速公路項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式融資研究

陳 穎

(國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司福建省分行，福建 福州 350003)

1.研究背景

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國(guó)高速公路總里程達(dá)11.195萬公里，巨額的資金需求對(duì)高速公路的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響，而傳統(tǒng)的融資渠道主要是基于政府發(fā)揮重要作用，通過財(cái)政性資金以及銀行貸款等方式籌集建設(shè)資金。2015年5月13日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作模式，會(huì)議提出在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣PPP模式，目的一方面是增加公用產(chǎn)品和服務(wù)的供給，另一方面也是為了提升基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)的效率和服務(wù)水平。因此，梳理高速公路項(xiàng)目PPP模流程，探討目前存在的問題并尋找行之有效的解決方式，吸引社會(huì)資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，顯得尤為重要且緊迫。

2.福建省高速公路項(xiàng)目采用PPP融資環(huán)境

福建省人民政府于2014年10月11日印發(fā)了《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(閩政［2014］47號(hào))，在全省公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式。為鼓勵(lì)各地積極開展PPP試點(diǎn)，福建省財(cái)政廳擬出臺(tái)專項(xiàng)資金管理暫行辦法，對(duì)新增和改造PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，給予獎(jiǎng)勵(lì);正在研究制定項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償試行辦法，省級(jí)財(cái)政逐步建立5億元風(fēng)險(xiǎn)池專項(xiàng)資金，為全省PPP試點(diǎn)項(xiàng)目公司貸款提供增信服務(wù)。

2014年9月15日，福建省財(cái)政廳與福建省發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于發(fā)布政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)推薦項(xiàng)目公告》，共發(fā)布28個(gè)項(xiàng)目推薦開展政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)。2015年5月，國(guó)家發(fā)改委建立了PPP項(xiàng)目庫，發(fā)布PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元。其中，福建項(xiàng)目18個(gè)，總投資1255.35億元，涉及到的高速公路項(xiàng)目3個(gè)，分別為廈漳泉城市聯(lián)盟(高速公路)泉州段、南平至光澤高速公路項(xiàng)目和古武高速龍巖永定至上杭段，總投資341.9億元。目前，在福建省在建或通車的高速公路項(xiàng)目中，共有5個(gè)項(xiàng)目已成功引入社會(huì)資本實(shí)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

2014年推出擬采用PPP模式融資的順昌至邵武、長(zhǎng)樂前塘至福清莊前、沙埕灣跨海通道、泉廈漳城市聯(lián)盟路泉州段等新建項(xiàng)目，其中順昌至邵武已由新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建設(shè)工程(集團(tuán))有限責(zé)任公司中標(biāo)，持股比例60%，地方持股40%。2015年3月完成投資協(xié)議簽訂。2015年推出漳州云霄至平和、龍巖永定至上杭、莆炎線永泰梧桐至尤溪中仙等新建項(xiàng)目。5月13日，福建省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)扶持政策的意見》，提出獎(jiǎng)補(bǔ)示范項(xiàng)目前期費(fèi)用、鼓勵(lì)存量債務(wù)轉(zhuǎn)化、統(tǒng)籌財(cái)政專項(xiàng)資金、保障社會(huì)資本合理回報(bào)、提供項(xiàng)目融資增信支持、擴(kuò)大項(xiàng)目融資渠道以及建設(shè)公共服務(wù)平臺(tái)七大措施。

3.高速公路項(xiàng)目PPP融資流程梳理

PPP強(qiáng)調(diào)全過程合作關(guān)系，這種關(guān)系是通過招投標(biāo)過程并通過簽訂合同的方式確立的，即以契約精神為前提。PPP模式參與方通常包括政府、社會(huì)資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等，涉及多種法律合同關(guān)系。對(duì)于具備基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)能力的社會(huì)資本，可以與政府簽訂框架合作協(xié)議，直接成立項(xiàng)目公司，或者通過發(fā)起有限合伙制基金對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)投資，負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)作。

4.當(dāng)前面臨的主要困境

4.1 未形成與之相匹配的契約文本及有效的合同執(zhí)行力度

PPP模式是基于政府和社會(huì)資本所簽訂的合同開展的，參與方都必須有契約精神，嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，才能保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。比如，我國(guó)最早引入民營(yíng)資本進(jìn)行建設(shè)的福建泉州刺桐大橋，其于1997年正式投入運(yùn)營(yíng)前后，先后有泉州大橋、順濟(jì)新橋、筍江大橋、后渚大橋、晉江大橋、黃龍大橋、田安大橋等多個(gè)項(xiàng)目建城通車，與刺桐大橋形成直接的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。上述8座大橋中，除刺桐大橋?qū)硗囕v收費(fèi)外，其余大橋均處于免費(fèi)通車狀態(tài)。收到明顯利益沖擊的刺桐大橋民營(yíng)業(yè)主，完全處于弱勢(shì)地位，一方面無法通過有效契約的方式制約政府，另一方面缺乏與已更迭數(shù)屆的地方政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行有效溝通的渠道。

4.2 缺乏PPP有關(guān)的法律制度，增加了社會(huì)資本的交易成本

當(dāng)前我國(guó)缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系，國(guó)內(nèi)具有指導(dǎo)規(guī)范性意義的法律文件主要由政府采購(gòu)和工程建設(shè)管理方面的法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部委發(fā)布的部門規(guī)章和各類政策性文件以及各地方政府的關(guān)于本地實(shí)施的PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件組成。國(guó)家發(fā)改委正在牽頭起草PPP領(lǐng)域的基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》，但該法自2014年5月第1次發(fā)布征求意見稿以來已歷經(jīng)8次修改，但仍存在較多爭(zhēng)議。

一方面，現(xiàn)有法律效力不高，當(dāng)前發(fā)改委發(fā)布了指導(dǎo)意見，財(cái)政部發(fā)布了操作指南，但仍局限在部委層面;另一方面，當(dāng)前制度層面還有相互矛盾的地方，如操作中的流程差異。財(cái)政部操作指南中將本地政府所屬的融資平臺(tái)和控股國(guó)企排除在社會(huì)資本之外，發(fā)改委無此要求。另外，兩部委的規(guī)定在項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購(gòu)依據(jù)、采購(gòu)方式、儲(chǔ)備方式等也有差別。

由于PPP項(xiàng)目中，相比電力、水務(wù)等項(xiàng)目，高速公路的投資回收期相對(duì)較長(zhǎng)，社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的過程中，將會(huì)經(jīng)歷政府換屆、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整等不確定因素，這也使社會(huì)資本對(duì)高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展PPP融資望而生畏。只有通過打造統(tǒng)一健全的法律保障制度，以法律保障契約，以法律約束權(quán)力，是打消社會(huì)資本顧慮的關(guān)鍵性操作要點(diǎn)。

4.3 未建立充分的利益調(diào)節(jié)機(jī)制

PPP項(xiàng)目合作中另一個(gè)核心的問題在于公私雙方的收益分配，給社會(huì)資本創(chuàng)造一個(gè)在一定風(fēng)險(xiǎn)下實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)的空間。目標(biāo)在于一方面能夠讓經(jīng)營(yíng)者持續(xù)健康經(jīng)營(yíng)，另一方面防止其追逐暴利。按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定或調(diào)整實(shí)行聽證制度，通過聽證的車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方案由省人民政府交通行政主管部門會(huì)同價(jià)格、財(cái)政行政主管部門審核后，報(bào)省人民政府審查批準(zhǔn)。因此，收費(fèi)價(jià)格的調(diào)整趨勢(shì)、未來收費(fèi)價(jià)格在物價(jià)水平及總體成本上升時(shí)能否相應(yīng)調(diào)整，仍取決于國(guó)家相關(guān)政策及政府部門的審批。福建已通車的4000公里高速公路中，目前尚未出現(xiàn)因人工成本、生產(chǎn)要素成本或者管理成本上升而對(duì)車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)作出調(diào)整的先例。如泉州刺桐大橋項(xiàng)目，正式運(yùn)營(yíng)18年以來，一直延用竣工通車時(shí)福建省政府批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，SPV及社會(huì)資本依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定向泉州市政府有關(guān)部門提出調(diào)升收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)，均為得到任何回復(fù)。因此，當(dāng)前高速公路的價(jià)格調(diào)整權(quán)力仍掌握在政府手中，行政審核權(quán)凌駕于市場(chǎng)選擇之上，長(zhǎng)期限的運(yùn)營(yíng)及難以變通的收費(fèi)價(jià)格使民營(yíng)資本較難取得合理的收益。

4.4 高速公路項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任難以分清

高速公路PPP項(xiàng)目的時(shí)間跨度很大，面臨的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素并不是一成不變的，而是隨著環(huán)境不斷變化，即高速公路的建設(shè)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)具備動(dòng)態(tài)屬性。目前PPP項(xiàng)目缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，強(qiáng)勢(shì)的政府部門能夠輕易將該由其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本。比如，收費(fèi)期限調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，在泉州刺桐大橋的案例中，項(xiàng)目竣工批復(fù)30年經(jīng)營(yíng)期限因隨后發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過25年”的規(guī)定而被強(qiáng)行縮短至25年，政府部門對(duì)因政策變動(dòng)導(dǎo)致的投資損失未制定相應(yīng)的補(bǔ)償意見，實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)被輕易的轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本投資方承擔(dān)。

5.福建高速公路項(xiàng)目PPP融資路徑

5.1 社會(huì)資本引入

PPP模式下，社會(huì)資本最為關(guān)心的就是資金安全和投資效益如何得到有效保障。但由于當(dāng)前立法的缺陷以及對(duì)政府擔(dān)保和承諾的限制，公共部門雖然有意愿引入資金投入高速公路項(xiàng)目建設(shè)，但卻難以形成相應(yīng)的承諾機(jī)制;社會(huì)資本擁有資金、技術(shù)、管理技巧和經(jīng)驗(yàn)，卻因?yàn)橥顿Y無法保障，風(fēng)險(xiǎn)無法控制，以及在政府面前的相對(duì)弱勢(shì)地位而躊躇不前。因此，在理清各方的權(quán)責(zé)關(guān)系后，設(shè)計(jì)有效的引入路徑，建議從六個(gè)方面入手。

(1)建立靈活的收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。這是增加社會(huì)資本收益最直接最有效的方式。在實(shí)際操作中，綜合考慮物價(jià)上漲等因素、付費(fèi)的使用者的承受能力，制定出合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)范圍，在合理范圍內(nèi)浮動(dòng)。政府需建立切合實(shí)際的價(jià)格調(diào)整受理機(jī)制，將審批流程及機(jī)制透明化，使政策性與市場(chǎng)化達(dá)到充分平衡。

(2)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限。政府部門可以對(duì)特許期進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和定期調(diào)整，對(duì)效益較差的高速公路項(xiàng)目適當(dāng)延長(zhǎng)其特許經(jīng)營(yíng)期以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。

(3)加強(qiáng)契約約束。制定并遵守PPP相關(guān)協(xié)議約定，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、質(zhì)量、項(xiàng)目排他性及爭(zhēng)端解決做出合理的法律安排，避免多主體博弈中弱勢(shì)方承擔(dān)額外的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

(4)稅收優(yōu)惠政策。此類政策扶持包括基于高速公路PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方在工商稅務(wù)登記方面一些便利條件和減免措施，或者政府可以通過稅收政策來調(diào)整社會(huì)資本在不同項(xiàng)目之間的收益差距，對(duì)效益較差的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本可以享受某些特殊的稅收優(yōu)惠，從而提供社會(huì)資本之間的公平性，有利于吸引社會(huì)資本投入高速公路項(xiàng)目建設(shè)。

(5)土地開發(fā)。包括高速公路沿線的土地開發(fā)和使用。對(duì)于某些自身效益較差，或者車流量培育期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，政府可以將沿線的土地開發(fā)優(yōu)先權(quán)作為社會(huì)資本的收益補(bǔ)償，從而提高其積極性，有利于公私部門的長(zhǎng)久合作。財(cái)政部和交通運(yùn)輸部下發(fā)的《關(guān)于收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》首次明確提到“項(xiàng)目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施”、“項(xiàng)目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的，可考慮合理的財(cái)政補(bǔ)貼”?！笆召M(fèi)+沿線土地+補(bǔ)貼”的方式能夠在一定程度上吸引社會(huì)資本投資高速公路建設(shè)。

(6)加強(qiáng)多重監(jiān)督管理。以公路項(xiàng)目規(guī)劃為源頭，加強(qiáng)全周期性的監(jiān)督管理。利用部門、公眾、媒體和中介組織等力量，建立有效多重的監(jiān)督體系，保證公眾利益。

5.2 信貸資金引入

目前，已有部分商業(yè)銀行開始以各種形式介入PPP項(xiàng)目中，但從福建省已開展PPP模式的高速公路項(xiàng)目融資情況來看，商業(yè)銀行參與的熱情有限，主要原因還是政府推出開展PPP模 式試點(diǎn)的幾個(gè)項(xiàng)目在路網(wǎng)中的重要性低于國(guó)高網(wǎng)在福建境內(nèi)路段，且由于福建地形復(fù)雜、原材料價(jià)格上漲及拆遷成本上升等原因，造價(jià)比前幾年普遍上升，導(dǎo)致項(xiàng)目效益普遍有所減弱，車流量培育期延長(zhǎng)。同時(shí)，PPP項(xiàng)目涉及地方政府、項(xiàng)目公司、承包商、專業(yè)顧問等多個(gè)主體，相關(guān)主體對(duì)PPP契約的遵守情況也直接影響項(xiàng)目現(xiàn)金流的實(shí)現(xiàn)。

而開發(fā)銀行長(zhǎng)期以來都是公路行業(yè)的貸款主力銀行，十多年來不斷發(fā)揮開發(fā)性金融的引領(lǐng)作用，在福建地區(qū)高速公路行業(yè)貸款份額穩(wěn)居第一。

開發(fā)性金融參與PPP項(xiàng)目，較商業(yè)銀行優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為:

(1)中長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目提供長(zhǎng)期限的信貸支持。對(duì)需要較長(zhǎng)時(shí)間培育車流量的項(xiàng)目，在期限上具有明顯優(yōu)勢(shì)。國(guó)家發(fā)改委近期還與國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，提出由國(guó)開行對(duì)PPP項(xiàng)目提供利率優(yōu)惠，最長(zhǎng)可達(dá)30年貸款期限等方面的差異化信貸政策。

(2)專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。開發(fā)銀行已與福建省及所屬各市縣地方政府建立了長(zhǎng)期合作關(guān)系，開發(fā)銀行能夠利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助政府提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財(cái)務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并主動(dòng)幫助各地做好項(xiàng)目策劃、融資方案設(shè)計(jì)、融資風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)資本引薦等工作，尤其對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等PPP項(xiàng)目的特定要求，能夠?qū)ζ胶怙L(fēng)險(xiǎn)與收益目標(biāo)的差異提出建議。

(3)能夠提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款等方式，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道，提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

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