香港人口政策新變化及其啟示 賽明明

【摘 要】關(guān)注香港面臨的人口挑戰(zhàn)，研究香港未來人口政策變化，對于內(nèi)地完善人口政策、做好人口工作具有重要的借鑒意義。本文首先概括了香港人口的基本特征，并分析了香港未來面臨的主要人口挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)了香港未來的人口政策走向以及對做好內(nèi)地人口工作的啟示。

【關(guān)鍵詞】香港 人口政策 啟示

【中圖分類號】C924.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-4810（2015）03-0003-02

2012年5月30日，香港特別行政區(qū)政府（以下簡稱香港特區(qū)政府）人口政策督導(dǎo)委員會發(fā)布了《人口政策督導(dǎo)委員會2012進(jìn)度報(bào)告》（以下簡稱《2012報(bào)告》），詳細(xì)分析了香港面臨的人口挑戰(zhàn)，提出了未來人口政策目標(biāo)和政策建議。這是繼2003年3月《人口政策專責(zé)小組報(bào)告書》（以下簡稱《2003報(bào)告》）之后，香港特區(qū)政府發(fā)布的第2份人口問題和人口政策報(bào)告書，值得我們關(guān)注。2013年10月24日，香港特區(qū)政府人口政策督導(dǎo)委員會開展人口政策公眾參與活動，公開聽取公眾對完善人口政策的意見建議。2014年1月6日，香港特區(qū)政府政務(wù)司司長、人口政策督導(dǎo)委員會主席鄭月娥出席香港專業(yè)聯(lián)盟人口政策論壇時(shí)，進(jìn)一步分析了香港面臨的人口問題，并期待市民就完善人口政策繼續(xù)發(fā)表意見。截至2014年2月，人口政策督導(dǎo)委員會共收到2000多份意見書，已委托香港大學(xué)進(jìn)行獨(dú)立分析，形成調(diào)查結(jié)果和分析報(bào)告。

一 香港人口的基本特征

根據(jù)香港最近一次人口普查（2011年）的結(jié)果，2011年6月30日實(shí)有人口707萬人，其中常住居民686萬人，流動居民21萬人。根據(jù)香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處2014年2月18日公布的數(shù)字顯示，2013年年底香港人口的臨時(shí)數(shù)字為721.97萬人。主要特征是：一是生育率低，人口緩慢增長。在2006年至2011年間，總和生育率維持在1.1左右，人口年平均增長率為6‰，屬于全球生育率最低的地區(qū)之一。二是女性人口增加，總?cè)丝谛詣e比繼續(xù)下降。由2001年的96下降至2011年的87.6。三是人口繼續(xù)老化，老年撫養(yǎng)比持續(xù)提高。人口年齡中位數(shù)由2001年的36.7歲上升至2011年的41.7歲，65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到13%，老年撫養(yǎng)比達(dá)到16.8%。四是不婚率上升，家庭規(guī)模繼續(xù)縮小。20歲至49歲男性、女性從未結(jié)婚的百分比，分別由2001年的39.3%、34.0%上升至2011年的46.8%、38.9%。家庭平均人口數(shù)由2001年的3.1人下降至2011年的2.9人。五是勞動力總量增加，教育程度普遍提高。勞動年齡人口數(shù)由2001年的343.8萬人增至2011年的372.7萬人。曾接受中學(xué)或以上教育的15歲及以上人口比例由2001年的71.1%增加至2011年的77.3%；曾修讀?？埔陨辖逃龑W(xué)位課程的人口比例由2001年的12.7%增加至2011年的18.0%。

二 香港未來面臨的主要人口挑戰(zhàn)

1.人口老齡化

由于預(yù)期壽命延長以及香港本地婦女生育率長期偏低，未來香港人口老齡化程度將進(jìn)一步加劇。根據(jù)香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處在2010年7月出版的《香港人口推算（2010～2039）》預(yù)測，2029年、2039年65歲以上人口占總?cè)丝诘陌俜直葘⑦_(dá)到25%、28%；2041年左右，差不多每3名香港人便有一位是65歲或以上。總經(jīng)濟(jì)撫養(yǎng)比（從事非經(jīng)濟(jì)活動的人口數(shù)目相對每千名從事經(jīng)濟(jì)活動人口的比例）將由2010年的869上升至2029年的1140，增幅為31.2%。老年人口對醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)的需求較大，預(yù)計(jì)在2010年至2033年間公共醫(yī)療開支年平均增長1.2%，對各項(xiàng)社會保障款項(xiàng)（主要是綜合社會保障援助和高齡津貼）的需求上升，將帶來嚴(yán)重的財(cái)政影響。

2.人口遷移活躍

香港與內(nèi)地（尤其是珠三角地區(qū)）不斷融合，內(nèi)地移民成為香港人口增長的主要來源。一方面，內(nèi)地赴港定居人員大幅增加。1997年6月至2013年6月，共有78.4萬名新來港人士，其中49%是與配偶團(tuán)聚，49%是與父母團(tuán)聚。在2001年至2010年共有46萬多名內(nèi)地居民通過單程證計(jì)劃赴港定居，占該期間香港自然增長人口（39萬人）的119.4%，成為補(bǔ)充香港人口的主要來源。未來這類人員還將不斷增加，如何協(xié)助他們?nèi)谌胂愀凵鐣?，成為新的挑?zhàn)。另一方面，隨著《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）等制度實(shí)施以及港珠澳大橋等運(yùn)輸設(shè)施落成，越來越多的香港居民到內(nèi)地工作或定居，如何為他們提供更便利的服務(wù)和幫助，成為新的課題。

3.內(nèi)地婦女赴港生育大幅增加

2001年莊豐源一案的終審判決為內(nèi)地居民赴港產(chǎn)子打開了一條通道，即不論父母是否已在港定居，在港出生的中國籍子女都享有居港權(quán)。隨著2003年港澳自由行的開通，內(nèi)地居民赴港產(chǎn)子急劇增加。2011年在香港95418名活產(chǎn)嬰

兒中，“第一類嬰兒”（父親為香港永久性居民，母親為內(nèi)地居民）6110名，占6.4%；“第二類嬰兒”（父母親均為內(nèi)地居民，又稱“雙非”生育）35736名，占37.5%，二者之間的比例由2003年的1∶0.3轉(zhuǎn)變?yōu)?011年的1∶5.8，引起了香港社會的強(qiáng)烈關(guān)注。這些孕婦對香港的產(chǎn)科服務(wù)以及其他醫(yī)護(hù)服務(wù)構(gòu)成顯著影響，這些嬰兒對香港的教育、醫(yī)療以及福利制度可能造成中長期的影響。另外，“第二類嬰兒”出生后幾乎全部返回內(nèi)地，是否回港接受教育及定居，何時(shí)回港，都是未知數(shù)，影響香港的公共服務(wù)規(guī)劃制訂與長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.人力資源供應(yīng)不足

根據(jù)《香港人口推算（2010～2039）》預(yù)測，香港總勞動年齡人口（不包括外籍家庭傭工）預(yù)計(jì)會在2020年后減少，將由358萬人減少至2029年的349萬人。與此同時(shí)，對勞動力的總體需求卻在增加，將由2010年的328萬人增至2018年的360萬人，年均增長率為1.1%。其中，旅游、金融、建造及資訊通訊這四個行業(yè)的人力需求增長最快，年均增長率分別為2.9%、2.5%、1.9%及1.9%。這對于香港如何在人口老齡化的情況下，使勞動人口的供應(yīng)與人力需求增長相適應(yīng)，以及使不同教育程度及行業(yè)的人力供應(yīng)相互配合，提出了新的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，為應(yīng)對社會對人才日益增長的需求，從外地輸入人才是直接、有效的方法，“非本地畢業(yè)生留港/回港就業(yè)安排”自2008年5月推行以來，超過2.8萬名非香港本地畢業(yè)生獲準(zhǔn)留港或返港就業(yè)。

5.青年人口失業(yè)率高

據(jù)《綜合住戶統(tǒng)計(jì)調(diào)查按季調(diào)查報(bào)告》顯示，2011年第四季度香港15～19歲和20～24歲兩個年齡組別的失業(yè)率，分別為11.2%和7.4%，顯著高于3.1%的整體失業(yè)率。15～19歲青年的就業(yè)不足率（3.1%）顯著高于1.4%的整體平均就業(yè)不足率。由于青年是未來的核心勞動力，倘若青年長期失業(yè)、沒有經(jīng)濟(jì)動力以及就業(yè)不足，將嚴(yán)重浪費(fèi)人力資源，損害未來的生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)增長。

6.引進(jìn)人才面臨競爭

人才是香港最寶貴的資產(chǎn)。無論是《2003報(bào)告》還是《2012報(bào)告》，都明確指出香港人口政策的主要目的是吸納和培育優(yōu)秀人才，以便推動香港發(fā)展成為知識型經(jīng)濟(jì)體系。但是，全球各地都在爭相網(wǎng)羅人才，同時(shí)中國內(nèi)地經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，香港也面對內(nèi)地城市的激烈競爭。

三 香港未來人口政策走向

人口政策督導(dǎo)委員會綜合考慮當(dāng)前的人口形勢以及未來人口發(fā)展趨勢后認(rèn)為，香港人口政策應(yīng)致力于提高香港人口的整體素質(zhì)，從而配合香港發(fā)展為知識型經(jīng)濟(jì)體系和世界級城市的目標(biāo)。為此，提出了相關(guān)政策建議：一是治理“雙非”人員赴港生育。加強(qiáng)入境管理，遏制闖急診室緊急分娩的行為。二是增加母嬰健康服務(wù)機(jī)構(gòu)，確保在香港所生的嬰兒都能獲得適當(dāng)充足的兒童健康服務(wù)。三是增加教育設(shè)施及教育援助，根據(jù)實(shí)有人口合理規(guī)劃學(xué)校。四是實(shí)施“社區(qū)計(jì)劃”等，促進(jìn)新來港人員的社會融合。五是加強(qiáng)與社區(qū)組織和傳媒的合作，密切留意新來港人員的社會特征和服務(wù)需求。六是開發(fā)青年人力資源，促進(jìn)青少年就業(yè)，提高女性的勞動人口參與率。七是根據(jù)社會需要尤其是雇主的需要，制訂符合香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的人才計(jì)劃和人才項(xiàng)目，接納海外及內(nèi)地優(yōu)秀人才居港工作。八是審視薪酬待遇、稅務(wù)政策、就業(yè)發(fā)展、社會福利、健康醫(yī)療等經(jīng)濟(jì)社會政策，增加香港對人才的競爭力和吸引力。九是多方面籌集資源，加強(qiáng)完善社會保障制度，控制健康醫(yī)護(hù)成本開支，向廣大市民提供充足及優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)。十是鼓勵老齡人口就業(yè)，鼓勵鄰里互助和居家養(yǎng)老，積極應(yīng)對人口老齡化。另外，人口政策督導(dǎo)委員會還考慮延長居民退休年齡以及鼓勵生育，以應(yīng)對人口老齡化問題和勞動力短缺。

四 對做好內(nèi)地人口工作的啟示

他山之石，可以攻玉。香港特區(qū)政府人口政策督導(dǎo)委員會集思廣益研究人口問題的做法，以及人口政策制度安排，對于內(nèi)地完善人口政策、做好人口工作具有重要的借鑒意義。

1.著眼長遠(yuǎn)考慮人口問題

《2012報(bào)告》發(fā)布后，許多評論指出特區(qū)政府在換屆之際、時(shí)隔9年才發(fā)表一份人口政策報(bào)告，反映了在處理人口問題上缺乏前瞻性，甚至政策失當(dāng)。這啟示我們必須充分認(rèn)識人口問題的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，加強(qiáng)前瞻性、戰(zhàn)略性研究，注重預(yù)測、預(yù)研、預(yù)判，準(zhǔn)確把握人口變動趨勢，深入研究不同階段的人口政策取向及主要任務(wù)，為人口決策提供支撐。

2.重視發(fā)揮人口的基礎(chǔ)性地位

香港各界建議特區(qū)政府重視人口在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，研究制訂人口規(guī)劃，作為經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)等規(guī)劃的依據(jù)。這啟示我們要把人口問題放到整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大格局中，將人口發(fā)展規(guī)劃作為國民經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)勞動就業(yè)、社會福利、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會救濟(jì)、計(jì)劃生育、外籍移民、戶籍制度等社會管理長期規(guī)劃。

3.設(shè)立職能統(tǒng)一的人口管理機(jī)構(gòu)

人口問題非常復(fù)雜，牽涉多個層面。為做好人口工作，香港特區(qū)政府于2003年成立了人口政策專責(zé)小組，2007年成立了人口政策督導(dǎo)委員會，由政務(wù)司長擔(dān)任主席，核心成員包括財(cái)政司長、教育局長、保安局長、食物及衛(wèi)生局長、民政事務(wù)局長、勞工及福利局長、財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局長等。這啟示我們要高度重視人口管理工作，建立高規(guī)格的、統(tǒng)一的人口管理機(jī)構(gòu)，將目前散落在多個部門的人口登記、統(tǒng)計(jì)、戶籍、婚姻、生育、收養(yǎng)、社保等人口管理職能統(tǒng)一起來，構(gòu)建新時(shí)期我國人口基礎(chǔ)管理的體系框架。

4.根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)完善政策

香港特區(qū)根據(jù)人口發(fā)展變化情況，適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)政策的過程，充分說明沒有永遠(yuǎn)不變的公共政策，必須一切從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，完善政策措施。這啟示我們要充分考慮我國人口發(fā)展呈現(xiàn)的新情況、新變化，準(zhǔn)確把握人口自身發(fā)展規(guī)律以及人口與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互動關(guān)系，兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)，逐步完善人口與發(fā)展政策，加快人口大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

〔責(zé)任編輯：龐遠(yuǎn)燕〕