淺談建設(shè)和諧社會(huì)必須理順政府間縱向關(guān)系

郭紅潔

淺談建設(shè)和諧社會(huì)必須理順政府間縱向關(guān)系

郭紅潔

本文指出了地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的內(nèi)在矛盾，進(jìn)而研究政府間縱向關(guān)系不順的負(fù)面效應(yīng)，借此探討了理順政府間縱向關(guān)系的途徑。

地方政府財(cái)政關(guān)系事權(quán)與財(cái)權(quán)

自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，事權(quán)和財(cái)權(quán)的分級(jí)管理構(gòu)成了政府間縱向關(guān)系的基本框架。然而，當(dāng)前各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)分劃存在許多內(nèi)在矛盾，與權(quán)責(zé)對(duì)等規(guī)律有很大距離，對(duì)各級(jí)政府有效履行職能、政府間的層級(jí)行政關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了許多負(fù)面影響。建設(shè)和諧社會(huì)對(duì)政府改善公共政策、提高公共服務(wù)水平提出了新的要求，建設(shè)和諧社會(huì)迫切要求理順政府縱向關(guān)系。

一、地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的內(nèi)在矛盾

1.事責(zé)與事權(quán)的矛盾。當(dāng)前各級(jí)地方政府的所謂“事權(quán)”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)邊界模糊的公共事務(wù)責(zé)任范圍。第一，政府行政權(quán)力高度集中。當(dāng)前，上級(jí)政府及“條條”部門以法規(guī)、政策、指揮命令、檢查評(píng)比等形式，對(duì)下級(jí)政府分工負(fù)責(zé)的各項(xiàng)公共事務(wù)往往提出了全面的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和要求，各級(jí)地方政府統(tǒng)籌地方公共事務(wù)的自主調(diào)節(jié)空間非常有限，難以根據(jù)本地的社會(huì)實(shí)際需求提供公共產(chǎn)品，完成公共事務(wù)的方式方法、程序和時(shí)間的自主權(quán)也不足。第二，各級(jí)地方政府的“事權(quán)”實(shí)質(zhì)上是責(zé)任范圍。雖然我國(guó)上下級(jí)政府之間從來(lái)沒(méi)有正式對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行過(guò)明確分工，但各級(jí)政府約定俗成劃定了公共事務(wù)和財(cái)政支出的基本范圍。當(dāng)前，上級(jí)政府以行政強(qiáng)制、考評(píng)獎(jiǎng)罰、人事任免等手段，對(duì)下級(jí)政府的各種“事權(quán)”實(shí)行了具有一定強(qiáng)制性的責(zé)任約束，地方各級(jí)政府的“事權(quán)”實(shí)際上只具有劃定責(zé)任范圍的意義。從總體上看，各級(jí)地方政府自主權(quán)不足與受到的責(zé)任約束，構(gòu)成了權(quán)責(zé)不對(duì)等的內(nèi)存矛盾。

2.財(cái)權(quán)與事責(zé)的矛盾。目前，地方政府的所謂“財(cái)權(quán)”不是履行職責(zé)所需的財(cái)力支配權(quán)，而是財(cái)政自理的職責(zé)。一方面，地方政府的財(cái)政收入主要取決于地方稅源，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付僅起補(bǔ)充作用。另一方面，各級(jí)地方政府承擔(dān)著以本級(jí)財(cái)政收入保證履行政府職能的責(zé)任，財(cái)政要自求平衡，財(cái)政超支形成自身債務(wù)。而許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府主要以地方稅源為基礎(chǔ)所形成的財(cái)政收入，并不能滿足履行政府職能的財(cái)力需要，職能需要與財(cái)政支付能力之間的差距形成了較為尖銳的矛盾。而且這種矛盾不是地方政府可以自身化解的，從組織收入來(lái)看，地方政府的財(cái)權(quán)僅僅是地方稅收?qǐng)?zhí)行權(quán)，對(duì)改善地方財(cái)政收入的作用非常有限。從改善支出來(lái)看，地方政府存在著雙重困境：一是上面所說(shuō)的上級(jí)行政約束所造成困境。二是社會(huì)期望所形成困境，在信息社會(huì)里，社會(huì)公眾形成了對(duì)公共產(chǎn)品供給的基本期望，當(dāng)某些地方政府的公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足而引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)承受全社會(huì)的譴責(zé)以及來(lái)自各方面的壓力，社會(huì)基本期望對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府產(chǎn)生了剛性化的最低財(cái)力要求。

二、政府間縱向關(guān)系不順的負(fù)面效應(yīng)

各級(jí)地方政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的內(nèi)在矛盾，實(shí)質(zhì)上是政府間縱向責(zé)任、權(quán)力和財(cái)力的配置不合理的典型表現(xiàn)。當(dāng)前，政府間縱向責(zé)任、權(quán)力和財(cái)力的配置不合理還有許多其他方面的問(wèn)題，常稱為政府間縱向關(guān)系不順，它主要有以下述三個(gè)方面的負(fù)面效應(yīng)。

1.公共產(chǎn)品供給方面的負(fù)面效應(yīng)。（1）各地區(qū)公共產(chǎn)品供給水平差別過(guò)大，加劇了社會(huì)貧富懸殊。目前，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊，以當(dāng)?shù)囟愒礊榛A(chǔ)的地方財(cái)政收入體制不利于地區(qū)之間的財(cái)政收均等化，導(dǎo)致各地區(qū)公共產(chǎn)品供給水平差距過(guò)大，加劇了社會(huì)貧富懸殊。

（2）部分公共產(chǎn)品供給主體定位不當(dāng)，造成體制性供給障礙，加劇了社會(huì)矛盾。公共產(chǎn)品可以分為全國(guó)性、地區(qū)性和社區(qū)性三個(gè)層次，應(yīng)分別由不同層次的主體來(lái)負(fù)責(zé)提供。財(cái)政聯(lián)邦化設(shè)定了地方性公共產(chǎn)品分區(qū)域供應(yīng)的制度安排，雖然這種公共產(chǎn)品的碎片化供應(yīng)體制有許多優(yōu)越性，符合公共管理分權(quán)化的發(fā)展趨勢(shì)，但碎片化供應(yīng)體制必須建立在科學(xué)分劃事權(quán)的基礎(chǔ)之上，其中高層次事務(wù)定位過(guò)低就會(huì)出現(xiàn)公共產(chǎn)品的體制性障礙。

（3）地方公共支出不是很貼近地方的公共需求，加劇了公共產(chǎn)品供需矛盾。地方政府本應(yīng)根據(jù)地方公共需求與公共產(chǎn)品的實(shí)際情況來(lái)安排公共支出，努力使供需結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)對(duì)稱。目前，在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的存在全面干涉的情況下，因無(wú)法拒絕或是為了迎合上級(jí)政府的某些要求，地方政府安排了許多不是很貼近地方公共需求的公共支出，提供了一些明顯超前的公共產(chǎn)品，使社會(huì)急需的部分公共產(chǎn)品更為短缺。

2.行政管理方面的負(fù)面效應(yīng)。（1）事權(quán)與財(cái)力支配權(quán)的對(duì)應(yīng)比例不合理，加劇了公共收支矛盾，積累了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府分別承擔(dān)了多少份額的公共職能，就應(yīng)享有相應(yīng)份額的財(cái)力支配權(quán)。目前，它們的事權(quán)與財(cái)力支配權(quán)的對(duì)應(yīng)比例缺乏科學(xué)測(cè)評(píng)，受“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”影響，出現(xiàn)了下苦上樂(lè)的財(cái)政局面。從支出方面來(lái)看，一方面，層級(jí)越高的政府自由支配的財(cái)力空間越大。另一方面，層級(jí)越低的政府，越不能保證政府職能的正常履行，全國(guó)有60%的縣市財(cái)政困難，加劇了公共產(chǎn)品的短缺程度。

（2）多級(jí)政府“職責(zé)同構(gòu)”導(dǎo)致權(quán)責(zé)關(guān)系混淆不清，加劇了“人治”和機(jī)構(gòu)膨脹。目前，除國(guó)防、外交、外貿(mào)監(jiān)管、銀行貨幣和證券管理等少數(shù)職能以外，縣以上各級(jí)政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上有很大的一致性，同一公共事務(wù)往往由多級(jí)政府共同負(fù)責(zé)管理，被稱為多級(jí)政府的“職責(zé)同構(gòu)”?！奥氊?zé)同構(gòu)”引發(fā)了許多弊端：如權(quán)責(zé)關(guān)系混淆不清。在“職責(zé)同構(gòu)”條件下，上下政府之間主要有政策與執(zhí)行、依對(duì)象分工管轄兩種分工方式，但都難以避免權(quán)責(zé)關(guān)系混淆不清而導(dǎo)致“人治”?！奥氊?zé)同構(gòu)”追求上下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)立加劇了機(jī)構(gòu)膨脹。

（3）權(quán)力過(guò)度集中損害了行政權(quán)威，助長(zhǎng)了造假之風(fēng)。下級(jí)政府選擇性執(zhí)行政策的行為破壞了正式行政管理關(guān)系。第一，破壞了正式行政權(quán)威。在選擇性執(zhí)行的情況下，一方面，上級(jí)政府各種形式的行政命令往往演變成非權(quán)威性的一般號(hào)召，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。另一方面，下級(jí)政府往往對(duì)有利于自己的政策就放大執(zhí)行強(qiáng)度，不利于自己的就敷衍了事，減弱了行政體制的約束力，影響了全國(guó)政治經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的統(tǒng)一性。第二，助長(zhǎng)造假之風(fēng)。下級(jí)政府對(duì)難以執(zhí)行和不愿意執(zhí)行的政策命令，往往采用造假方法進(jìn)行敷衍，敗壞了行政作風(fēng)和行政文化，造成了不良社會(huì)影響。

3.經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的負(fù)面效應(yīng)。（1）助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義。地方財(cái)政主要取決于地方經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制，使得促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入成為地方政府的最大利益，并滋生出了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不惜犧牲整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益地方保護(hù)主義。一方面，地方保護(hù)主義有損于全國(guó)政治經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的統(tǒng)一性。另一方面，地方保護(hù)主義使一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部負(fù)效應(yīng)得不到有效治理，

（2）影響了經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，各地公共產(chǎn)品供給水平的差異形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的差異，進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，不利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，出現(xiàn)了上下政府間爭(zhēng)奪財(cái)政經(jīng)濟(jì)資源的利益博弈，許多上級(jí)政府將一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好的區(qū)域和稅源較大的企業(yè)收歸自己直管，加快了城市和中心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而削弱了縣鄉(xiāng)和一般地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，人為地?cái)U(kuò)大了次級(jí)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。

三、理順政府間縱向關(guān)系的途徑

1.增強(qiáng)中央政府的再分配財(cái)力，推進(jìn)政府間的財(cái)政均衡。財(cái)政關(guān)系安排應(yīng)根據(jù)國(guó)情，以有利于實(shí)現(xiàn)民族國(guó)家的最高利益為基本準(zhǔn)則，現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展和社會(huì)和諧是我國(guó)的最高利益。目前的財(cái)政體制有利于調(diào)動(dòng)地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，但導(dǎo)致政府間的財(cái)力嚴(yán)重不均衡，影響了政府的社會(huì)管理職能和各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于構(gòu)建和諧社會(huì)。從國(guó)情來(lái)看，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不是短期可以化解的矛盾，在近期內(nèi)仍有繼續(xù)擴(kuò)大的傾向，推進(jìn)政府間的財(cái)政均衡對(duì)于促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展具有不可替代的戰(zhàn)略作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，提高中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政收入的比重，通過(guò)中央向各地方政府提供不同水平的財(cái)政補(bǔ)助，充分發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)平衡各級(jí)、各地政府財(cái)政的作用，是西方許多單一制國(guó)家的共同做法。

2.合理配置中央權(quán)力，擴(kuò)大地方自主權(quán)，增強(qiáng)法制與民主約束。

各級(jí)政府的權(quán)力配置要滿足三個(gè)方面的要求：一是有利于維護(hù)中央政府的權(quán)威。二是有利于政府有效提供公共產(chǎn)品。三是有利于協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系。

目前，政府縱向權(quán)力配置與滿足上述三個(gè)要求仍有距離，應(yīng)主要解決三個(gè)方面的問(wèn)題。第一，中央政府應(yīng)將該集中的權(quán)力集中上來(lái)。當(dāng)前，由于中央政府該集中的權(quán)力集中沒(méi)有集中上來(lái)，是政府間縱向關(guān)系不順的一個(gè)重要方面。為此，一是要強(qiáng)化中央政府的法制約束能力。在有關(guān)統(tǒng)一社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和秩序、宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)社會(huì)基本關(guān)系、界定地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)基本職責(zé)等方面，中央要集中立法，并建立必要的問(wèn)責(zé)、聽(tīng)證、起訴等司法監(jiān)督手段。二是中央政府的職能要有選擇性地再集中。中央政府權(quán)力要通過(guò)一定職能來(lái)實(shí)現(xiàn)，職能集中是最徹底的權(quán)力集中的方式。第二，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)。擴(kuò)大地方政府自主權(quán)的作用在于地方政府可以自主安排財(cái)政支出、自主調(diào)整地方稅收來(lái)滿足地方需求，使地方政府能夠接受地方居民的約束和謀求地方居民的支持，并有利于協(xié)調(diào)好各層次的社會(huì)矛盾。但擴(kuò)大地方自主權(quán)必須與維護(hù)中央權(quán)威和約束地方政府結(jié)合起來(lái)，為此，應(yīng)區(qū)分地方事務(wù)性質(zhì)，并設(shè)置不同權(quán)力結(jié)構(gòu)。第三，增強(qiáng)民主約束，擴(kuò)大基層民主。一方面，在擴(kuò)大地方各級(jí)政府的自主權(quán)基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮各級(jí)人民代表會(huì)議的民主約束作用，上級(jí)政府要尊重地方人大選舉權(quán)和財(cái)政審議權(quán)，把地方政府機(jī)構(gòu)和官員如何作為的方式交給法律來(lái)約束，把不作為的行為交給人民來(lái)約束。才能使地方自治和中央權(quán)威有機(jī)結(jié)合起來(lái)。另一方面，要不斷完善基層自治制度，使社區(qū)公共服務(wù)自治化，以基層民主支持地方民主。

3.以“職責(zé)異構(gòu)”為主，合理調(diào)整政府間的縱向職能?！奥氊?zé)異構(gòu)”是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府體制的基本模式，是現(xiàn)代政府體制的發(fā)展方向。所謂“職責(zé)異構(gòu)”是指由不同層級(jí)政府承擔(dān)不同的公共職責(zé)，各級(jí)政府之間分工合作關(guān)系由法律進(jìn)行規(guī)范，并建立專門的組織和機(jī)構(gòu)來(lái)解決政府縱向間的配合、協(xié)調(diào)和糾紛問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”向“職責(zé)異構(gòu)”轉(zhuǎn)變，從目前來(lái)看，要著重研究解決以下問(wèn)題，第一，將中央專屬事項(xiàng)、中央和地方共同管理的事項(xiàng)、地方事項(xiàng)嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，中央和地方共同管理的事項(xiàng)也應(yīng)盡量用列舉法明確各級(jí)政府的職責(zé)，并用法律加以明確。第二，各級(jí)政府的公共事務(wù)應(yīng)基本由本級(jí)政府自己辦理，本級(jí)政府不能辦理的專項(xiàng)任務(wù)應(yīng)明確為上級(jí)委托事務(wù)，由委托方支付成本。這樣可以使各級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾苯臃?wù)社會(huì)為主，而不是以領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)為主的政府，向現(xiàn)代政府體制發(fā)展。第三，地方社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)層級(jí)定位要準(zhǔn)確合理。地方性公共產(chǎn)品主要是指以一定區(qū)域?yàn)槭芤娣秶臏?zhǔn)公共產(chǎn)品。地方產(chǎn)品的財(cái)政支出主體和受益范圍要盡量細(xì)分到不能再細(xì)分為止，并使受益區(qū)域和政府層級(jí)相對(duì)應(yīng)。這樣，才能達(dá)到增強(qiáng)地方政府和居民的自主權(quán)、責(zé)任感，達(dá)到地方分權(quán)的目的。第四，盡量避免在同一區(qū)域按對(duì)象身份進(jìn)行分工，由多層政府管理同一公共事務(wù)。目前，特別需要對(duì)市政府與市轄區(qū)政府的職能加以科學(xué)分工，大、中、小城市應(yīng)有不同的分工方式。在大城中能屬地化管理的事務(wù)，應(yīng)盡量由區(qū)政府管理；中小城市應(yīng)盡量集中管理，區(qū)政府則以統(tǒng)籌社區(qū)公共事務(wù)為主。