淺析失業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙姜隆

摘 要: 通過(guò)規(guī)范分析以及制度比較，分析了我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)所存在的一些問(wèn)題。并提出相關(guān)解決問(wèn)題的方法。

關(guān)鍵詞: 失業(yè)保險(xiǎn); 覆蓋面; 繳費(fèi)比例；給付標(biāo)準(zhǔn); 就業(yè)保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：G353文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

失業(yè)保險(xiǎn)既是社會(huì)保障體系的重要組成部分，又是形成市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制的必要條件。為充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的作用，進(jìn)一步改革和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立后，經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)、反復(fù)研究論證，向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（草案）。于1999年1月22日，發(fā)布了國(guó)務(wù)院第258號(hào)令，頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。該條例的實(shí)施對(duì)于預(yù)防失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障失業(yè)人員的生存，以及促進(jìn)就業(yè)都發(fā)揮了積極的作用。但在適用過(guò)程中，亦暴露出一些問(wèn)題，部分條款仍值得商榷。

一、失業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

1. 失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍過(guò)窄

《條例》第 2 條明確規(guī)定了我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍，即適用于：城鎮(zhèn)的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、港澳臺(tái)投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等各類企業(yè)，以及事業(yè)單位及其職工，包括上述用人單位招用的農(nóng)民合同制工人，而將下列人員排除: 國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、城鎮(zhèn)中有雇工的個(gè)體工商戶及其雇工是。為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，《社會(huì)保險(xiǎn)征繳暫行條例》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍，將社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工，以及有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工納入失業(yè)保險(xiǎn)的范圍。各地也紛紛據(jù)此出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍。但是，部分主體如非全日制勞動(dòng)者等靈活就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其職工等，仍未納入適用范圍。雖將進(jìn)城務(wù)工人員納入適用范圍，但其無(wú)需自己繳納保費(fèi)，且失業(yè)保險(xiǎn)待遇采取一次性給付，這與失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性和保險(xiǎn)性相違背。

2.失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理

失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)包括單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)。個(gè)人繳費(fèi)以職工上年度申報(bào)個(gè)人所得稅的工資、薪金稅項(xiàng)的月平均數(shù)為基數(shù)，低于上年度職工月平均工資60%的，按60%計(jì)繳（私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶的雇工及非本市戶籍勞動(dòng)者的繳費(fèi)基數(shù)低于上年度職工的月平均工資的50%的，按50%計(jì)繳，以后有新規(guī)定從其規(guī)定）；高于上年度職工月平均工資300%的，按實(shí)際計(jì)繳。單位繳費(fèi)比例為2%，城鎮(zhèn)戶口的職工個(gè)人繳費(fèi)比例為1％，農(nóng)民合同制職工個(gè)人不繳費(fèi)。這里存在兩個(gè)問(wèn)題；其一，超過(guò)上年度職工月平均工資300%的，不實(shí)行封頂，造成這部分人員繳納失業(yè)金金額較高；其二，單位繳費(fèi)比例按照每月各單位的工資總額來(lái)繳納，不利于繳費(fèi)基數(shù)的統(tǒng)計(jì)和對(duì)比。

3.失業(yè)保險(xiǎn)待遇的給付標(biāo)準(zhǔn)不合理

失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府確定，原則是低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。但各地的最低工資本身就較低，以此為基礎(chǔ)計(jì)發(fā)的失業(yè)保險(xiǎn)待遇的數(shù)額就更低。

4.失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付條件不完善

失業(yè)人員同時(shí)符合下列條件的，可從失業(yè)保險(xiǎn)基金中領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金：（一）失業(yè)前用人單位和本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)滿一年的；（二）非因本人意愿中斷就業(yè)的；（三）已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記，并有求職要求的。但上述條件存在以下問(wèn)題：第一，缺乏 “失業(yè)者需有勞動(dòng)能力” 的規(guī)定。即失業(yè)人員應(yīng)為達(dá)到法定的勞動(dòng)年齡，且未超過(guò)法定退休年齡。第二，“辦理失業(yè)登記，并有求職要求”不能與“主觀就業(yè)意愿”等同。失業(yè)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人——失業(yè)人員，應(yīng)客觀上有就業(yè)能力，主觀上有就業(yè)意愿，而客觀上未獲得就業(yè)機(jī)會(huì)?！稐l例》將 “辦理失業(yè)登記，有求職要求”等同于 “主觀就業(yè)意愿”，這將導(dǎo)致實(shí)踐中失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付的審核不嚴(yán)，使得失業(yè)保險(xiǎn)基金因不合格的申領(lǐng)人而流失。第三，未明確失業(yè)保險(xiǎn)的等待期。等待期是指從被保險(xiǎn)人辦理失業(yè)登記到核準(zhǔn)領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)金為止的期限。僅規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自受理失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金申請(qǐng)之日起10日內(nèi)，對(duì)申領(lǐng)者的資格進(jìn)行審核認(rèn)定。該10日期限僅為失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的審核期，并非是完全意義的等待期。第四，《條例》中對(duì) “非因本人意愿中斷就業(yè)” 的解釋不明確。 “非因本人意愿中斷就業(yè)”應(yīng)包括:①客觀上中斷就業(yè);②主觀上非因本人意愿。《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》規(guī)定，“非因本人意愿中斷就業(yè)的是指下列人員:①終止勞動(dòng)合同的人員;②被用人單位解除勞動(dòng)合同的人員;③被用人單位開(kāi)除、除名和辭退的人員; ④根據(jù) 《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》 第 32 條第二、三項(xiàng)與用人單位解除勞動(dòng)合同的人員;⑤法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的人員”。該規(guī)定僅是明確了“中斷就業(yè)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而未明確 “非因本人意愿”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)除了勞動(dòng)者主動(dòng)辭職的情形下不屬于 “非本人意愿”中斷就業(yè)，不能申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇外，似乎其他情形下都屬于 “非本人意愿中斷就業(yè)”，哪怕是勞動(dòng)者因自己的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致用人單位解除勞動(dòng)合同的，即《勞動(dòng)合同法》第 39 條所規(guī)定的情形，因勞動(dòng)者的違法或違約行為，導(dǎo)致用人單位單方解除勞動(dòng)合同的情形。

5.失業(yè)保險(xiǎn)金和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的關(guān)系未理順

失業(yè)保險(xiǎn)金和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金從形式上看似乎并無(wú)必然聯(lián)系，但二者的功能具有實(shí)質(zhì)的一致性，即都具有保障勞動(dòng)者離職后的經(jīng)濟(jì)安全和失業(yè)補(bǔ)償?shù)墓δ堋Ｒ虼?，目前各?guó)關(guān)于二者關(guān)系的立法有以下兩種模式。

一是兼得模式，即勞動(dòng)合同終止或者解除的情形下，用人單位需要向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金; 而當(dāng)勞動(dòng)者符合失業(yè)保險(xiǎn)給付條件時(shí)，還可申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。我國(guó)即是采取此種立法模式。

二是抵償模式，即若勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系解除或終止時(shí)，已依法獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的，則失業(yè)保險(xiǎn)金會(huì)相應(yīng)的減額給付。

筆者認(rèn)為，“抵償模式”具有一定的合理性。首先，避免了失業(yè)勞動(dòng)者因獲得雙重保障而可能削弱了其再就業(yè)欲望的消極影響; 其次，可以節(jié)省失業(yè)保險(xiǎn)金的開(kāi)支，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付能力; 最后，可減輕雇主的負(fù)擔(dān)，因?yàn)闊o(wú)論是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金還是失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)都是或主要是由雇主承擔(dān)的。

二、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建議

1. 逐步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍

從適用對(duì)象來(lái)看，應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)民合同制工人、非全日制勞動(dòng)者等靈活就業(yè)人員、國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員乃至未能及時(shí)就業(yè)的高校畢業(yè)生等納入失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍。

從立法技術(shù)來(lái)看，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)適用范圍的擴(kuò)大，首先應(yīng)該與 《勞動(dòng)法》 以及 《勞動(dòng)合同法》第2條適用范圍的規(guī)定相協(xié)調(diào)，將屬于勞動(dòng)法調(diào)整范圍內(nèi)的用人單位及其職工都納入到失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍。

2. 重新設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率

目前我國(guó)采取單一的比例費(fèi)率制，完全忽視了行業(yè)之間、企業(yè)之間的差異，這對(duì)于較穩(wěn)定的行業(yè)來(lái)說(shuō)是不公平的?？梢栽囆行袠I(yè)差別費(fèi)率制和分段費(fèi)率制。行業(yè)差別費(fèi)率在各行業(yè)不同失業(yè)率的基礎(chǔ)上，將對(duì)各行業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳的比率與該行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度結(jié)合起來(lái)，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越高的行業(yè)，繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的比率相應(yīng)越高。分段費(fèi)率制以宏觀經(jīng)濟(jì)的不同景氣階段來(lái)決定失業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率，經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)，就業(yè)率高，雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)也可能較高，經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，就業(yè)率低而失業(yè)率高，雇員的工資水平也相應(yīng)較低。這樣，既突出失業(yè)保險(xiǎn)的激勵(lì)功能，同時(shí)又能降低勞動(dòng)力成本，使失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳更具有合理性。對(duì)于個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)超過(guò)上年度職工月平均工資300%的，按照300%的上限作為其繳費(fèi)基數(shù)。

3. 改變失業(yè)保險(xiǎn)待遇的給付標(biāo)準(zhǔn)，提高給付水平

失業(yè)保險(xiǎn)金的給付具有所得替代的功能，且基于失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付的權(quán)利義務(wù)相一致原則。應(yīng)該改變我國(guó)現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)金給付參照的方式，而采取工資比例制，但不得低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。這不僅有助于強(qiáng)化失業(yè)人員的生存保障，而且有助于促進(jìn)失業(yè)者積極就業(yè)。

4. 完善失業(yè)保險(xiǎn)待遇的給付條件

應(yīng)該在相關(guān)的法律規(guī)定中明確界定 “等待期”以及“非本人意愿中斷就業(yè)”等概念和條件。并且在失業(yè)保險(xiǎn)待遇的給付方面確立 “過(guò)錯(cuò)相抵” 的原則，即如果勞動(dòng)者是由于自身的過(guò)錯(cuò)行為導(dǎo)致被解雇的，則應(yīng)該不給付或者少給付失業(yè)保險(xiǎn)金。

5. 將失業(yè)保險(xiǎn)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)保險(xiǎn)

從各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)制度已從單一的失業(yè)救濟(jì)向就業(yè)促進(jìn)轉(zhuǎn)變，我國(guó)也應(yīng)突出失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)功能，逐步將失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)保險(xiǎn)。

一是通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)基金以及政府的財(cái)政支出，強(qiáng)化對(duì)于失業(yè)人員的職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)工作，建立健全就業(yè)服務(wù)體系，大力發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快建設(shè)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)勞動(dòng)力供求信息的交流。

二是強(qiáng)化就 (失) 業(yè)登記與失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付的關(guān)聯(lián)性。

三是建立失業(yè)人員提前實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于符合失業(yè)給付申領(lǐng)條件，但在失業(yè)給付期限屆滿前就業(yè)的失業(yè)人員，可以提供諸如就業(yè)獎(jiǎng)助津貼等形式的激勵(lì)。

四是建立相關(guān)補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)企業(yè)雇用失業(yè)者。對(duì)于雇用失業(yè)者的企業(yè)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)企業(yè)雇用失業(yè)者而增加的成本。

五是明確 “無(wú)正當(dāng)理由，拒不再就業(yè)” 的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。