對非常規(guī)突發(fā)事件的思考

張譯丹++陸寧

摘 要：暴力恐怖事件作為社會(huì)安全類之一的非常規(guī)突發(fā)事件，其發(fā)生越來越呈現(xiàn)出不斷上升的態(tài)勢?；诠参C(jī)管理理論，以非常規(guī)突發(fā)事件為視角，通過案例分析——“3·01”昆明火車站暴力恐怖襲擊事件，提出加強(qiáng)監(jiān)控和預(yù)測能力、提升政府治理能力、多元化網(wǎng)絡(luò)治理模式三點(diǎn)思考，完善應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的對策即公共危機(jī)決策機(jī)制、健全反恐應(yīng)急機(jī)制、完善信息公開制度、強(qiáng)化地區(qū)間協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制、加強(qiáng)城市反恐建設(shè)以及提高公民反恐能力，以期達(dá)到健全應(yīng)急管理機(jī)制的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：非常規(guī)突發(fā)事件；應(yīng)急機(jī)制；對策

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）33-0300-05

引言

近幾年來，隨著中國社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)矛盾和沖突也越演越烈，如群體性事件的不斷增多，尤其突出表現(xiàn)在各地區(qū)的暴力恐怖襲擊事件在不斷增多，給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大的危害。僅2013年一年發(fā)生的7起暴力恐怖襲擊事件中就有6起是在新疆發(fā)生的，暴恐分子的攻擊目標(biāo)也由群眾多向政府部門和公共安全部門轉(zhuǎn)移。2013年4月23日，新疆喀什巴楚縣暴力恐怖分子砍殺政府工作人員并投擲爆炸裝置，導(dǎo)致15人死亡，2人受傷。除了新疆地區(qū)是暴恐事件的常發(fā)地外，各個(gè)大中城市也成了暴恐分子的襲擊目標(biāo)。2013年10月28日，北京天安門金水橋發(fā)生暴恐分子開車沖撞游人并點(diǎn)燃汽油導(dǎo)致汽車燃燒事件，最終致2人死亡，38人受傷。2014年3月1日，震驚中外的“3·01”暴力恐怖襲擊事件在昆明火車站發(fā)生，暴徒手持砍刀砍殺無辜群眾，致29人死亡，143人受傷的慘痛結(jié)果。2014年5月6日，廣州火車站發(fā)生暴徒砍殺群眾事件，最終導(dǎo)致6人受傷?；诖耍鯓痈玫赝晟浦袊膽?yīng)急管理體系便成為黨和政府高度重視的問題，怎樣更好地預(yù)測非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生，怎樣更好的控制非常規(guī)突發(fā)事件的走向以及怎樣更好地將損失和危害減小到最低程度，在最大程度上保護(hù)人民的合法利益是非常值得研究的問題。因此，研究如何應(yīng)對此類非常規(guī)突發(fā)事件不僅有理論意義，也有其現(xiàn)實(shí)意義。

一、非常規(guī)突發(fā)事件的理論基礎(chǔ)

公共管理領(lǐng)域的危機(jī)管理理論以荷蘭的羅森塔爾和美國著名學(xué)者C.F赫爾曼為代表，他們都從決策視角給危機(jī)下了定義：“危機(jī)就是對一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件?！盵1]“危機(jī)就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之前可獲得的反應(yīng)時(shí)間很有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料?！盵2]斯蒂文·芬克的四階段理論里就將公共危機(jī)分為四個(gè)生命周期，即潛伏期、突發(fā)期、蔓延期和解決期。非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對不當(dāng)往往會(huì)引發(fā)巨大的公共危機(jī)，如果在非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生潛伏期和突發(fā)期就能準(zhǔn)確判斷事件的性質(zhì)以及走向，從而做出正確的決策，就能把事件控制在一定的范圍內(nèi)，從而避免公共危機(jī)的發(fā)生，因此有必要從公共危機(jī)管理的理論視角來對非常規(guī)突發(fā)事件進(jìn)行分析。

羅伯特·希斯在其公共危機(jī)管理過程的幾何圖形中將四個(gè)象限分為兩個(gè)部分——反應(yīng)期和恢復(fù)期[3]。反應(yīng)期即危機(jī)事件處理的初期階段，這一階段是以物理事件的影響為主；恢復(fù)期即事件發(fā)生后的恢復(fù)管理，以精神復(fù)原的影響為主。這兩個(gè)階段強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)都是公眾的認(rèn)知，反應(yīng)期和恢復(fù)期分別針對是媒體和利益相關(guān)者。羅伯特·希斯的公共危機(jī)管理過程幾何圖形強(qiáng)調(diào)從全局的高度來進(jìn)行公共危機(jī)管理，它強(qiáng)調(diào)指出危機(jī)管理的重點(diǎn)在于預(yù)防，危機(jī)事件發(fā)生前要做好監(jiān)控和預(yù)測工作，以防范和化解危機(jī)；事件發(fā)生后應(yīng)采取及時(shí)、有效的措施來減少危機(jī)帶來的損失；在恢復(fù)階段強(qiáng)調(diào)要對每一利益相關(guān)者進(jìn)行分析作出準(zhǔn)確判斷，從而降低不確定性。

二、案例分析——以“3·01”昆明暴力恐怖事件為例

（一）基本情況

在2014年3月1日的這個(gè)不眠夜，沖進(jìn)昆明火車站的八名手持砍刀并蒙面的恐怖分子，在群眾毫無防備心理的情況下肆意濫砍無辜群眾，最終導(dǎo)致29人死亡，143人受傷。這起暴力恐怖襲擊事件導(dǎo)致的后果在近幾年的國內(nèi)社會(huì)安全類非常規(guī)突發(fā)性事件中是最嚴(yán)重的。昆明暴恐事件發(fā)生后，各部門迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，快速反應(yīng)，各部門聯(lián)合出動(dòng)，采取了及時(shí)有效迅速的措施來遏制住此次事件。

1.快速反應(yīng)

政府以及主管應(yīng)急管理工作的各相關(guān)部門必須具備快速反應(yīng)的能力，這是由非常規(guī)突發(fā)事件的突發(fā)性和緊急性決定的。昆明暴力恐怖襲擊事件發(fā)生后的第一時(shí)間，大批民警緊急出動(dòng)，迅速趕赴現(xiàn)場處置，永平路至火車站實(shí)行緊急交通管制。原本應(yīng)該駛?cè)肜ッ髡军c(diǎn)的列車被安排到其他站點(diǎn)臨時(shí)?？?，事件發(fā)生后兩小時(shí)，昆明火車站陸續(xù)恢復(fù)售票進(jìn)站。秩序的迅速恢復(fù)和社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開這種遇到非常規(guī)突發(fā)性事件后的快速反應(yīng)能力。這還體現(xiàn)在特警的臨場反應(yīng)方面，特警果斷及時(shí)地?fù)魯辣┛址肿?，這對于危機(jī)處理人員的臨危決斷力和靈活性以及冒險(xiǎn)傾向度有很大的關(guān)系。

2.啟動(dòng)預(yù)案

非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后緊急啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，對高效率地處理事件有著不可替代的作用。在昆明暴力恐怖襲擊事件發(fā)生后，公安部迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并調(diào)集有關(guān)專家隨中央工作組連夜趕赴昆明。這對于有效處理暴恐事件來說具有重要作用。

3.部門聯(lián)動(dòng)

各部門綜合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)和處理是非常規(guī)突發(fā)事件高效處理的有力保證。暴力恐怖襲擊事件發(fā)生后，公安部門、衛(wèi)生部門、消防部門、交通運(yùn)輸部門等相關(guān)部門按照自己的職能做好相應(yīng)的工作。事件發(fā)生當(dāng)晚，現(xiàn)場立即出現(xiàn)了大量警力在現(xiàn)場進(jìn)行取證工作，昆明市處于全城戒備的狀態(tài)。與此同時(shí)，昆明市公共衛(wèi)生部門立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，開展醫(yī)療救援工作。消防支隊(duì)迅速出動(dòng)，積極配合公安部門搶救受傷人員，保護(hù)疏散人群，迅速控制事件發(fā)展。交通運(yùn)輸部門積極做好交通安保工作，加強(qiáng)防控，嚴(yán)密車站、營運(yùn)車輛等公共設(shè)施和人員密集場所安全措施，杜絕危險(xiǎn)人員與物品上車入站。

4.信息公開endprint

信息的公開透明有利于積極引導(dǎo)輿論動(dòng)向，對于政府及時(shí)了解社會(huì)輿情，全面掌握社情民意，處理突發(fā)性公共事件有著重要的意義[4]。事件發(fā)生后，一些譬如大樹營發(fā)生暴恐事件、在逃歹徒曲靖落網(wǎng)、紅河暴力事件等謠言迅速散播開來。這些謠言在一定程度上加重了民眾的心理負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步造成社會(huì)恐慌，危害公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。官方媒體及時(shí)公布昆明暴恐事件信息，辟除一些不當(dāng)謠言對事件的進(jìn)展有積極的幫助作用。

5.善后安撫

在非常規(guī)突發(fā)性事件處理完后，做好相應(yīng)的善后安撫工作對于穩(wěn)定人心，增強(qiáng)政府的公信力，穩(wěn)定社會(huì)秩序是非常重要的。昆明暴恐事件后，受傷人員都妥善安置在市區(qū)各個(gè)醫(yī)院接受治療，受傷人員的治療費(fèi)用以及遇難者的基本喪葬費(fèi)、遇難者和傷者家屬的吃、住、行等費(fèi)用，政府全部負(fù)責(zé)。昆明市政府不僅以一次性救助金作為對無辜遇難者家屬的人道主義救助，還組織了對遇難者家屬進(jìn)行以“一對一”的幫扶形式為主的遇難群眾善后工作組。善后工作組充分了解遇害者家屬的訴求和意愿，從心理上給予遇害者家屬以撫慰。

（二）成因分析

“3·01”昆明暴力恐怖襲擊事件導(dǎo)致的慘痛結(jié)果，經(jīng)過分析主要有以下幾個(gè)原因：

1.發(fā)生難以預(yù)測

“非常規(guī)”是非常規(guī)突發(fā)性事件的首要特征，與非常規(guī)事件不同的是常規(guī)突發(fā)事件。常規(guī)突發(fā)事件指的是發(fā)生具有常態(tài)性，事件發(fā)生后可以運(yùn)用日常奉行的規(guī)則、方法和手段來加以控制，它的突出特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)事件及其發(fā)展都具有可控性?；馂?zāi)和交通事故的發(fā)生就屬于常規(guī)突發(fā)事件。由于人們事先可以預(yù)測，關(guān)于火災(zāi)和交通事故等這類事件往往都會(huì)制定相應(yīng)的安全防范措施來避免此類事件的發(fā)生。如火災(zāi)的應(yīng)急預(yù)案、交通事故應(yīng)急救援預(yù)案等。這些預(yù)案能很好地保證人們的生命財(cái)產(chǎn)安全，最大程度地減小損失。昆明暴力恐怖襲擊事件作為非常規(guī)突發(fā)事件之一，在發(fā)生前難以預(yù)測，發(fā)生后也無法運(yùn)用常規(guī)的手段和方法來進(jìn)行處理，甚至沒有相應(yīng)的預(yù)案進(jìn)行參考。2011年、2012年和2013年發(fā)生的暴力恐怖事件主要是在新疆地區(qū)發(fā)生的，而昆明火車站是近幾年東突分裂勢力首次選中在西南邊陲地區(qū)進(jìn)行暴力恐怖活動(dòng)的地點(diǎn)。

2.目標(biāo)難以明確

由于非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生難以預(yù)測，直接導(dǎo)致了發(fā)生目標(biāo)的難以明確。 目標(biāo)難以明確給非常規(guī)突發(fā)事件的預(yù)測加大了難度。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是事件發(fā)生的主體目標(biāo)難以明確，由于近些年暴力恐怖襲擊事件越來越呈現(xiàn)獨(dú)狼式的個(gè)體活動(dòng)，加大了目標(biāo)預(yù)測的難度；第二則是事件發(fā)生的客體目標(biāo)難以確定。根據(jù)新疆自治區(qū)公安廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年發(fā)生的190余起的新疆暴力恐怖襲擊事件中，發(fā)生的主體參與者為文化程度不高的“80后”和“90后”的年輕人占有很大比重[5]。事件發(fā)生的客體難以確定也就是暴恐分子針對的目標(biāo)以及發(fā)生的地點(diǎn)確定的難度大。昆明是東突分裂勢力首次在新疆之外選中的發(fā)動(dòng)大規(guī)模暴力恐怖活動(dòng)的目標(biāo)。因此在發(fā)生時(shí)，昆明的警民戒備都比較松散。

3.事態(tài)發(fā)展難控

非常規(guī)突發(fā)性事件的發(fā)展還具有難以控制的特點(diǎn)，這主要是由于未知性和難以預(yù)測的特征導(dǎo)致的。在非常規(guī)突發(fā)事件突然發(fā)生的那一刻，人們毫無防備心理，甚至還保持著一般在安全環(huán)境下的慣性思維，從而影響到人們對突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢作出正確的判斷，最終加大了危害程度。尤其在惡劣性的突發(fā)事件中這一特點(diǎn)表現(xiàn)得更加明顯。昆明火車站砍人事件發(fā)生伊始，人們并不了解事件發(fā)生的真實(shí)原因，而是簡單地認(rèn)為是個(gè)體之間的沖突和矛盾，直到危險(xiǎn)降臨到自己身上時(shí)才反應(yīng)過來。

4.危害涉及面廣

昆明暴力恐怖襲擊事件的危害涉及到三個(gè)方面。第一，社會(huì)公眾的生命安全受到嚴(yán)重威脅。暴徒手持砍刀砍殺無辜群眾，造成29人死亡，143人受傷的嚴(yán)重后果，無疑給公眾的生命財(cái)產(chǎn)帶來了巨大的威脅。第二，連鎖反應(yīng)強(qiáng)烈。密特羅夫和皮爾森將由于危機(jī)初期管理不善而造成的漣漪反應(yīng)稱為“連鎖反應(yīng)”。昆明作為旅游城市，暴恐事件發(fā)生后，對昆明市的旅游業(yè)以及鐵路運(yùn)輸業(yè)等交通行業(yè)造成了一定的影響。第三，引發(fā)社會(huì)不良情緒。昆明暴恐事件發(fā)生后，在不同程度上會(huì)對當(dāng)?shù)厝说纳钤斐梢欢ǖ挠绊?，公眾盡量少去或不去公共場所。在案件沒有偵破前，一些別有用心的人制造的謠言會(huì)給輕信謠言的人們帶來相當(dāng)大的精神壓力和負(fù)面情緒，從而造成社會(huì)恐慌。

5.處理綜合度大

由于社會(huì)生活中的方方面面都會(huì)受到非常規(guī)突發(fā)事件的影響，涉及面非常廣泛，可以用“牽一發(fā)而動(dòng)全身”來形容，所以采用系統(tǒng)方法來應(yīng)對突發(fā)性公共事件，對其進(jìn)行綜合處理是解決突發(fā)性公共事件很有必要的重要一步[6]。昆明暴力恐怖襲擊事件在處理救援時(shí)，現(xiàn)場警戒、救援、控制、移交接管和善后處理等工作涉及到政府、公安、消防、醫(yī)療、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)部門和組織的協(xié)調(diào)，公安、消防、醫(yī)療和交通運(yùn)輸部門需要在政府部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行綜合性系統(tǒng)的處理和協(xié)調(diào)。

（三）思考

通過分析以上成因，針對事件本身、政府和社會(huì)這三個(gè)角度對昆明暴力恐怖襲擊事件提出了三點(diǎn)思考——如何加強(qiáng)公共危機(jī)管理的監(jiān)控和預(yù)測能力？如何在非常規(guī)突發(fā)事件中提升政府的治理能力以及如何讓社會(huì)參與到非常規(guī)突發(fā)事件當(dāng)中來？

1.加強(qiáng)監(jiān)控和預(yù)測能力

米特羅夫和皮爾森在危機(jī)管理的五階段模式里將信號(hào)偵測階段以及準(zhǔn)備和預(yù)防階段歸納為第一個(gè)和第二個(gè)階段。由此可以看出監(jiān)控和預(yù)測能力的高低是反應(yīng)非常規(guī)突發(fā)事件能不能得到很好解決的重要前提和基礎(chǔ)。一個(gè)良好完備的應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)把監(jiān)控和預(yù)測能力放在首要的位置。昆明暴恐事件中暴露出中國應(yīng)急管理機(jī)制在監(jiān)控預(yù)測這一環(huán)節(jié)中存在巨大的漏洞。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，我們可以將這一科學(xué)技術(shù)應(yīng)用到公共危機(jī)的應(yīng)急管理中。通過收錄大量的非結(jié)構(gòu)化以及結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)倉庫中，利用云計(jì)算技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘處理分析，進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)測社會(huì)的動(dòng)向，人們的心理狀態(tài)以及不合理的因素和狀態(tài)，大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量之大、類型之多、以及速度快等特點(diǎn)將會(huì)使公共危機(jī)管理取得事半功倍的效果，將非常規(guī)突發(fā)事件的苗頭扼殺在萌芽狀態(tài)。endprint

2.提升政府的治理能力

如何快速高效地處理好非常規(guī)突發(fā)事件對政府治理能力是一種考驗(yàn)。政府在公共危機(jī)管理系統(tǒng)中的綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)中處于主體地位。作為公共危機(jī)管理的主體，因此政府在制定應(yīng)急預(yù)案的過程中應(yīng)當(dāng)考慮各方面因素，包括已發(fā)生因素和未發(fā)生因素，應(yīng)從全局、全角度、全方位做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，組織好各相關(guān)部門進(jìn)行預(yù)控和演練工作。事件發(fā)生中，政府需要迅速及時(shí)成立危機(jī)現(xiàn)場應(yīng)急指揮中心，要及時(shí)向公眾發(fā)布真實(shí)信息，使公眾對危機(jī)發(fā)展態(tài)勢有清醒的認(rèn)識(shí)。除此之外，危機(jī)處理工作結(jié)束后期的評估工作也應(yīng)當(dāng)成為提升政府治理能力的重要步驟。這一步驟需要對危機(jī)管理的整個(gè)過程進(jìn)行全面的重新審視，對于處理過程中不到位的地方進(jìn)行分析，對未履行好職責(zé)的人員進(jìn)行行政問責(zé)，找出規(guī)律以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，防患于未然。

3.多元化網(wǎng)絡(luò)治理模式

以奧斯特洛姆為代表的研究者們認(rèn)為多元化的網(wǎng)絡(luò)治理模式是解決政府失靈的最好途徑[7]。多元化的網(wǎng)絡(luò)治理模式將政府、企業(yè)、非政府組織和社區(qū)、公眾、媒體這幾個(gè)角色結(jié)合在一起，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，從最大程度上高效地解決非常規(guī)突發(fā)事件。企業(yè)作為盈利組織，同樣承擔(dān)著提供部分公共物品的職責(zé)，在非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，企業(yè)可以提供相應(yīng)的物質(zhì)資源和技術(shù)資源；非政府組織作為溝通政府與民眾的橋梁，可以在事件發(fā)生后起到一個(gè)輔助的作用，在慈善與志愿者服務(wù)方面比政府有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。社區(qū)作為與公眾聯(lián)系最緊密的組織，在日常社會(huì)活動(dòng)中能潛移默化地影響公眾，培養(yǎng)公眾的反恐意識(shí)。公眾強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)，對其預(yù)防危機(jī)的發(fā)生以及發(fā)生后的自我救助都有很大的幫助，能將危害減小到最輕程度。而媒體則在信息的公開透明度方面具有很大的作用。它能很好地安撫民心，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（四）對策

從昆明暴力恐怖襲擊事件發(fā)生后處理的過程和結(jié)果來看，這次事件的處理是成功的。但同時(shí)也存在一些問題值得我們思考與改進(jìn)。我們應(yīng)當(dāng)從這次暴恐事件中汲取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以防止遇到類似的暴恐事件時(shí)有規(guī)律可循，有方法可依。以下是針對暴恐事件的應(yīng)對提出的幾點(diǎn)對策：

1.完善危機(jī)決策機(jī)制

如果決策者來不及對預(yù)警的信息作出必要反應(yīng)，那么預(yù)警是沒有意義的。公共危機(jī)決策通常是在有限的信息與資源情境中作出的決策，因其決策后果的難以預(yù)料決定了它是一種典型的非常態(tài)決策和非程序化決策[8]。因此只有將常規(guī)決策和非常規(guī)決策有機(jī)結(jié)合起來，才能很好地完善公共危機(jī)決策。高效率決策不僅要求公共危機(jī)決策者對常規(guī)問題而且對非常規(guī)突發(fā)問題都具有敏銳的觀察判斷力以及快速反應(yīng)能力。非常規(guī)的情境下必然需要非常規(guī)的解決手段和方案，如果火車站能夠與公安部門建立起快速反應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，那么當(dāng)暴恐事件發(fā)生的第一時(shí)間就應(yīng)向火車站的民眾發(fā)出危險(xiǎn)警報(bào)，提醒民眾提高警惕，逃離到安全地帶。

2.健全反恐應(yīng)急機(jī)制

在什么情況下定性為恐怖活動(dòng)，以及時(shí)有效地遏制住恐怖分子的施暴行為？如何快速應(yīng)對以盡可能地減少人民的生命財(cái)產(chǎn)安全是擺在公共危機(jī)決策者面前的一道重要難題。應(yīng)急反應(yīng)的快慢直接決定了暴恐事件處理的好壞，而一個(gè)相對完備的反恐應(yīng)急機(jī)制，充分考慮到各種可能的非常規(guī)突發(fā)情況，使得應(yīng)對恐怖事件時(shí)反應(yīng)更加快速，應(yīng)急管理效率相對較高。在昆明暴恐事件中，火車站的安全保衛(wèi)工作存在漏洞，事件發(fā)生前沒有發(fā)現(xiàn)可疑分子，在事件發(fā)生后也并沒有及時(shí)地啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，給了暴徒施暴的機(jī)會(huì)和時(shí)間。

3.完善信息公開制度

面對謠言，最好的辟謠方式無疑是信息的公開和透明。當(dāng)昆明暴力恐怖襲擊事件發(fā)生后，社會(huì)上的一些充斥著不滿情緒和缺乏社會(huì)責(zé)任感的人為了造成社會(huì)恐慌，企圖引發(fā)更大的社會(huì)動(dòng)亂以至于影響社會(huì)穩(wěn)定，會(huì)加以利用已發(fā)生的暴力恐怖襲擊事件編造并擴(kuò)散謠言。面對這些別有用心的造謠者，只有實(shí)現(xiàn)信息的公開透明，運(yùn)用好官方媒體的權(quán)威性和實(shí)效性，將非常規(guī)突發(fā)性事件的真實(shí)情況和資料數(shù)據(jù)，發(fā)展動(dòng)向和危害程度等披露給公眾。另一方面政府有關(guān)部門也應(yīng)積極配合媒體創(chuàng)造良好的開放性的輿論環(huán)境，及時(shí)查明信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，有效地引導(dǎo)輿情。第三，健全的法律法規(guī)是完善信息公開制度的保障。應(yīng)進(jìn)一步完善信息公開的法律法規(guī)，對故意隱瞞信息和造謠不實(shí)信息等行為施以一定的懲處，這樣才能夠減輕公眾的恐慌，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

4.強(qiáng)化地區(qū)間協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制

在通訊、交通日益現(xiàn)代化的今天，非常規(guī)突發(fā)性事件往往具有多元化的發(fā)展趨勢，即不僅僅局限在一個(gè)地區(qū)發(fā)生，還可以在多個(gè)地區(qū)同時(shí)發(fā)生。公共問題的多元化和復(fù)雜化要求地區(qū)間具有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制與溝通機(jī)制。良好的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制反映在地區(qū)上首先表現(xiàn)在國內(nèi)各省、市、縣之間。從2013年北京天安門發(fā)生金水橋撞車事件到2014年的昆明火車站暴力恐怖襲擊事件，這兩起在新疆省外發(fā)生的暴力恐怖襲擊事件的主謀都是新疆分裂勢力陰謀策劃組織的，這說明了恐怖活動(dòng)的勢頭正由新疆?dāng)U至國內(nèi)其他省市的趨勢。昆明暴恐事件中的暴恐分子流竄于多個(gè)省市間如廣州、珠海、南陽、蘭州、景洪、個(gè)舊等多個(gè)省市間，進(jìn)行推選頭目、訓(xùn)練體能、購買刀具等活動(dòng)，逐漸形成了以依斯坎達(dá)爾·艾海提為首，以實(shí)施暴力恐怖活動(dòng)為目的的恐怖組織。暴恐分子是如何躲過了重重嚴(yán)密的安檢流竄于各個(gè)省市間？因此各地區(qū)之間要注重協(xié)調(diào)溝通，發(fā)現(xiàn)可疑行為時(shí)配合采取行動(dòng)，做好預(yù)警與情報(bào)工作，盡可能地將事件遏制在萌芽狀態(tài)。其次，地區(qū)間的良好溝通機(jī)制還體現(xiàn)在國內(nèi)與國外的關(guān)系上。他們還利用境外恐怖分子進(jìn)行暴力恐怖襲擊的音頻來宣揚(yáng)宗教極端思想。這些非法音頻是如何從國外流通到國內(nèi)？怎樣在邊防線漫長且形勢復(fù)雜的內(nèi)陸邊境地區(qū)截?cái)喾至褎萘植澜M合的潛逃通道并進(jìn)一步控制“東突”分子的非法暴力恐怖活動(dòng)？這些都需要中國政府與周邊地區(qū)與國家的協(xié)同與合作。所以，中央應(yīng)對境外的敵對分裂勢力時(shí)有必要進(jìn)行多國協(xié)同，聯(lián)合打擊。

5.加強(qiáng)城市反恐建設(shè)

不僅在動(dòng)蕩年代需要居安思危，在和平年代同樣也需要居安思危。國家的強(qiáng)大需要處處充滿危機(jī)意識(shí)，而一個(gè)城市的興旺發(fā)達(dá)更是需要未雨綢繆。著名的心理學(xué)家馬斯洛在他的需求層次理論中將人的需求分成五類，其中安全需求屬于需求層次理論的第二類。在人們滿足了第一層次需求后，就需要尋求安全、穩(wěn)定、依賴，需要滿足對免受恐嚇、焦躁和混亂折磨的渴望以及對體制、秩序、法律、界限的向往等。而暴力恐怖襲擊事件直接威脅到人們的第二層次需求——安全需求。危險(xiǎn)往往隱匿在安靜的外表之后，昆明火車站的暴力恐怖襲擊事件的傷亡情況是近三年來最嚴(yán)重的一次，甚至超過了任何一次在新疆發(fā)生的暴力恐怖事件。在社會(huì)穩(wěn)定程度低的城市人們的警惕性以及防范力度往往超過了社會(huì)穩(wěn)定程度較高的城市，因此在非常規(guī)突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)，處理應(yīng)急管理工作的效率較高。相反，反恐建設(shè)在社會(huì)穩(wěn)定程度較高的城市中沒有引起城市管理者的高度重視，才會(huì)導(dǎo)致巨大傷亡。為了維護(hù)社會(huì)的長治久安，必須加強(qiáng)城市反恐建設(shè)，將反恐建設(shè)納入城市平安建設(shè)的重要位置。endprint

6.提高公民反恐能力

通常中國政府在面對重大公共突發(fā)事件時(shí)，什么都要做，什么都要管，發(fā)揮“舉國體制”的優(yōu)勢，而這種體制的長期存在無疑在一定程度上會(huì)淡化公眾的自身防范風(fēng)險(xiǎn)、自救互救的意識(shí)，這種在應(yīng)急管理中的家長作風(fēng)導(dǎo)致公眾對政府存在一種高度的慣性依賴心理，當(dāng)災(zāi)難突降，這種依賴心理更是無以復(fù)加[9]。這種依賴心理在面對暴力恐怖事件來臨時(shí)表現(xiàn)的尤為明顯。中國法律禁止公民攜帶管制刀具，嚴(yán)禁攜帶和使用槍支，這使得公民在遇到別有用心的兇殘暴徒時(shí)，往往心有余而力不足。另一方面，公民的反恐能力弱體現(xiàn)在民眾缺乏應(yīng)急管理的知識(shí)和能力。這也是昆明暴恐襲擊事件中引起嚴(yán)重傷亡的直接因素。不少民眾缺乏對危險(xiǎn)的準(zhǔn)確判斷，在危險(xiǎn)降臨時(shí)手足無措，無法采取任何保護(hù)措施將傷害減輕到最低程度。社會(huì)整體危機(jī)應(yīng)對能力的形成尤其離不開公民應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)性情況下良好的的行為規(guī)范和心理素質(zhì)。因此提升公民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高公民的反恐能力在暴力恐怖事件頻發(fā)的今天，是刻不容緩的事情。

結(jié)論與展望

通過對案例昆明暴力恐怖襲擊事件進(jìn)行深入分析，中國在應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)依然暴露出監(jiān)控和預(yù)測能力不強(qiáng)，政府治理能力有待提升以及需要進(jìn)行多元化網(wǎng)絡(luò)治理模式為主等問題。因此完善危機(jī)管理機(jī)制尤其是決策機(jī)制依然是中國應(yīng)急管理體系中“一案三制”需要補(bǔ)充并加強(qiáng)的內(nèi)容。與此同時(shí)，反恐應(yīng)急機(jī)制的健全也是應(yīng)對此類突發(fā)事件不可忽視的重要部分。而信息的透明公開能夠有效整頓非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后的環(huán)境，對于高效處理非常規(guī)突發(fā)事件起到很好的輔助作用。在這個(gè)多元化合作的開放社會(huì)，非常規(guī)突發(fā)事件的處理同樣離不開地區(qū)間的配合與溝通協(xié)調(diào)。除此以外，通過對反恐知識(shí)的宣傳教育，加強(qiáng)城市的反恐建設(shè)，增強(qiáng)公民的反恐意識(shí)和能力，從而讓城市與公民更好地參與到非常規(guī)突發(fā)事件的管理中來。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 魏 杰]endprint