論新時期我國人民調解制度的完善

摘 要 作為備受國際社會贊譽的“東方之花”，我國人民調解制度為維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。新時期，人民調解制度得到長足的發(fā)展，相關法律依據不斷完善，調解的領域不斷擴展，調解網絡已具規(guī)模。隨著社會的不斷發(fā)展，人民調解制度也暴露出一些問題。發(fā)展和完善人民調解制度，須完善人民調解委員會的組織形式，全面提升人民調解員整體素質。

關鍵詞 人民調解 組織形式 調解員

基金項目：本文系河南省軟科學研究項目《中原經濟區(qū)建設中的糾紛調解機制研究》（項目編號：132400411172）；河南省軟科學研究項目《中原經濟區(qū)建設框架下人民調解制度研究》（項目編號：132400410348）的階段性成果。

作者簡介：張艷，碩士，新鄉(xiāng)學院政法系副教授。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-036-03

糾紛伴隨著人類社會的產生和發(fā)展，面對不斷出現的矛盾糾紛，必然要有解決矛盾糾紛的方式。人民調解制度作為在長期的實踐積累中發(fā)展起來的具有現代中國特色的非訴糾紛解決制度，被國際社會譽為化解矛盾、消除紛爭的“東方經驗”。2011年1月1日，作為具有普遍約束力的專項法律規(guī)范——《人民調解法》的施行，更是我國人民調解制度發(fā)展史上的一次跨越性的突破，標志著我國人民調解制度全面步入了法制化和規(guī)范化的運行軌道。覆蓋廣大城鄉(xiāng)的人民調解工作網絡使得大量的民間糾紛通過人民調解以靈活的方式、快捷的速度及低廉的成本得以解決，對新時期民間、基層糾紛的化解、突發(fā)性事件的處置、群體性事件的防范發(fā)揮了舉足輕重的作用。當前，我國正處在社會穩(wěn)定、秩序和諧與形勢嚴峻、矛盾層出不窮并存的社會轉型時期，整體利益格局呈現出多元化的發(fā)展趨勢，社會生活中的各種新型矛盾糾紛不斷出現，矛盾糾紛的數量也呈不斷上升趨勢，而人民調解在社會轉型的新時期，卻逐漸暴露出種種不足，在這種背景下，研究新時期我國人民調解制度的完善，對維護家庭穩(wěn)定、鄰里和睦、社會和諧及推進我國法治進程具有極為深遠的重大意義。

一、人民調解的界定

探討新時期我國人民調解制度的完善，必須首先對人民調解做一個較為明晰的界定，科學合理的界定人民調解是對我國人民調解制度進行理論研究和實踐運作的基礎，是解決新時期我國人民調解制度有關法律問題所必不可少的，是深入探討新時期我國人民調解制度完善所必需的。

（一）人民調解的概念

概念在哲學上是認識之網上的紐結，“法律概念則是解決法律問題所必需的和必不可少的工具”。對事物的判斷及對問題的論證都需要以概念作為邏輯起點，對新時期我國人民調解制度完善的研究亦然。不管是在解決矛盾糾紛的各種機制尚不健全的古代社會，還是在具有充分發(fā)達的法院制度和完善的多元化糾紛解決機制并存的現代社會，司法機構都不可能包攬現實社會發(fā)生的各種矛盾糾紛的解決，許多糾紛的當事人也不會把矛盾糾紛交付司法機構解決。對于矛盾糾紛的解決問題，古今中外都在訴訟外尋求不同的解決方法，在諸多的解決方法中，調解因其介于私力救濟與公力救濟之間、具有中立性、快捷等特點最受青睞，應用最廣，其中的人民調解更是深受基層民眾的歡迎。

根據《人民調解法》第2條的規(guī)定，人民調解，是指人民調解委員會以中立第三方的名義，依據我國現行的法律法規(guī)、規(guī)章條例及國家政策，結合社會公德和當地風俗，對矛盾糾紛當事人采用居中疏導、教育、說服等方法，促使當事人在互諒互讓、平等協商、真實自愿的前提下達成調解協議，從而排解矛盾和消除紛爭的一種群眾性活動。人民調解定義的內涵主要包括以下四個方面：首先，人民調解的裁決主體是以中立第三方的名義存在的群眾性組織——人民調解委員會；其次，人民調解的對象是公民之間的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、合伙經營方面的糾紛、債務方面的糾紛、輕微侵權方面的糾紛等民間糾紛；再次，人民調解的方式是對當事人進行思想上的疏導、法律法規(guī)、政策道德方面的教育等多種方法；最后，人民調解遵循充分尊重當事人的意志、不違背法律、法規(guī)和國家政策、不阻止當事人依法通過其他救濟途徑維護自己的權利等原則。

（二）人民調解的特征

與其他形式的糾紛解決方式相比，人民調解具有以下特征：

首先，群眾性。《人民調解法》第7條明確規(guī)定，人民調解委員會屬于群眾性組織，是基層群眾自治性組織的重要部分，具有非官方化的特點。擔任調解的人民調解員是來自基層的普通民眾，深刻了解其生活所在地的鄉(xiāng)土風俗、人情世故，能夠更好地代表廣大人民群眾，更能迅捷的解決民間糾紛，具有廣泛的群眾性。

其次，預防性。根據《人民調解法》第25條的規(guī)定，人民調解員在調解糾紛過程中，要深入基層，充分了解糾紛發(fā)生的原因，把握糾紛的發(fā)展態(tài)勢，盡量防止糾紛的激化和轉化，如果發(fā)現有可能激化的糾紛，應在第一時間根據糾紛的特點有針對性的采取預防措施，預防矛盾的激化，這充分體現了人民調解的預防性；如果發(fā)現處理的糾紛有可能進一步引起治安案件或者刑事案件，要及時掌控形勢及事件發(fā)展的方向，并向當地公安機關或者其他有關職能部門報告，防止糾紛的進一步惡化，這也充分體現了人民調解的預防性。

再次，主動性。人民調解的主動性體現在《人民調解法》第17條，根據該條的規(guī)定，人民調解委員會對發(fā)現的民間糾紛可以主動進行調解?，F實社會生活中，民間糾紛多是因為一些瑣碎小事引發(fā)的，如果不能夠及時發(fā)現、及時解決，往往會使糾紛進一步激化，甚至轉變成群體性事件。人民調解在工作中主動對一些矛盾糾紛預警排查，主動介入矛盾糾紛的調處，做到“大事化小，小事化了”，把矛盾糾紛遏制在初始狀態(tài)，對實現社會的穩(wěn)定和諧發(fā)揮著重要的作用。

二、新時期我國人民調解制度面臨的問題

作為一項具有中國特色的法律制度，人民調解制度在第一次國內革命戰(zhàn)爭時期就已經開始萌芽，第二次國內革命戰(zhàn)爭時期初具雛形，抗日戰(zhàn)爭時期得到發(fā)展，解放戰(zhàn)爭時期直至建國之前得到進一步的發(fā)展，并初步形成了獨具特色的人民調解制度。1954年3月22日施行的《人民調解委員會暫行組織通則》，標志著人民調解制度在我國的正式確立，六十年代初的“楓橋經驗”為化解基層矛盾、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用，毛澤東同志親筆批示向全國推廣。十年文化大革命期間，人民調解走過了一段坎坷的歷程。新時期，隨著黨中央提出構建社會主義和諧社會及中央綜治委提出“要高度重視矛盾糾紛排查調處工作”，人民調解受到前所未有的重視，開始進入一個全新的發(fā)展時期。人民調解制度的相關法律依據不斷完善，特別是2011年1月1日起施行的我國第一部專門規(guī)范人民調解工作的法律《人民調解法》，更是將人民調解制度上升到國家基本法律的高度；人民調解的領域不斷擴展，各地人民調解在做好調解婚姻家庭糾紛、鄰里矛盾糾紛、合伙經營糾紛、個人借款糾紛、輕微侵權糾紛等方面的傳統(tǒng)糾紛的同時，積極介入開發(fā)中的征地拆遷糾紛、醫(yī)患之間的醫(yī)療損害賠償糾紛、環(huán)境污染侵權糾紛、食品藥品安全方面的糾紛等社會熱點難點糾紛的調解；人民調解網絡也已具規(guī)模，全國81.1萬個人民調解組織形成了以村（居）人民調解委員會為基礎，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調解委員會為重點，以企事業(yè)單位人民調解委員會、行業(yè)性、專業(yè)性人民調解委員會為輔助的立體型、多層次、全覆蓋的人民調解組織網絡。新時期，人民調解為化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定做出了重大貢獻。同時，我們也看到，人民調解制度還存在一些問題，主要表現在：

（一）人民調解委員會的組織形式問題

我國《人民調解法》在《憲法》規(guī)定村（居）民委員會下設人民調解委員會的基礎上，對人民調解委員會的組織形式擴展到了企業(yè)事業(yè)單位根據需要設立人民調解委員會，還在第6章附則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織設立人民調解委員會預留了制度空間，但何謂需要、如何設置、具體設立辦法等都沒有明確的規(guī)定。再者，《人民調解法》規(guī)定人民調解委員會是群眾性組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調解組織其開展的調解工作在性質上更接近行政調解。村（居）民委員會以外的人民調解組織如何在適應化解社會矛盾糾紛需求的同時保證人民調解委員會的群眾自治性質，需要進一步的探討。

（二）人民調解員的整體素質有待提高

人民調解員的素質高低，對于人民調解制度的發(fā)展具有重要的作用。目前，我國已有人民調解員500萬多人。根據《人民調解法》的規(guī)定，人民調解員不但要熱心人民調解工作，公道正派，還要掌握一定的文化知識，具有一定的政策水平，對基本法律知識比較熟悉。但受歷史和現實各種因素的制約，我國人民調解員整體呈現“二低一高”的特點，“二低”即文化水平較低、業(yè)務能力交低，“一高”就是年齡偏高，整體素質有待提高。在國家對人民調解不斷重視的情況下，通過新老接替、專門培訓等多種途徑，人民調解員的整體素質不斷提高，甚至一些法律專業(yè)的大學生也充實到調解員隊伍中去，但這些人員進入社會不久，融入基層社會不深，在快速調處一些突發(fā)性糾紛時還顯得能力不足，很難適應新時期民間糾紛多樣化和復雜化的要求。

三、新時期發(fā)展和完善人民調解制度的建議

作為備受國際社會贊譽的“東方之花”，我國人民調解制度為維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。面對新時期人民調解制度面臨的問題，必須要采取有力措施，進一步使人民調解制度發(fā)展、完善。具體來說，應著重抓好以下幾個方面：

（一）完善人民調解委員會的組織形式

隨著社會的不斷發(fā)展，矛盾糾紛的數量和類型不斷增加，適應社會發(fā)展的需要，人民調解組織的形式也應該越來越多樣化，多元化的人民調解委員會是新時期人民調解發(fā)展的總體趨勢?！度嗣裾{解法》根據社會發(fā)展的需要，規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據需要都可以設立人民調解委員會設。而在具體的實踐中，根據需要設立新型的人民調解委員會，基本都是在各地司法行政部門的指導下進行的，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調解組織其開展的調解工作在性質上更接近行政調解。為了保證人民調解組織既能適應社會化解矛盾糾紛需求，也能保持人民調解委員會的群眾自治性質，在完善人民調解委員會組織形式相關立法的基礎上，參照律師等行業(yè)建立人民調解協會的方式在我國當今社會不失為一種較好的方式。人民調解協會在各地司法行政部門的指導建立，各個地方的基層人民調解委員會和人民調解員是人民調解協會的會員，村（居）民委員會以外的人民調解委員會由當地的人民調解協會產生并對其進行指導、監(jiān)督。這樣，可以有效的防止村（居）民委員會以外的人民調解組織的行政化傾向，在適應化解社會矛盾糾紛需求的同時最大限度地保留了人民調解的群眾自治性質。同此，還要明確各地司法行政部門對人民調解進行指導的界限，以更好地保證人民調解的群眾自治性。這就要求各地司法行政部門對人民調解組織的指導應是原則性地宏觀指導和通過事后案例的研究分析進行的理論指導，堅決杜絕司法行政部門取代人民調解組織對具體個案的直接參與或者和人民調解組織共同參與民間糾紛的調解。