高等院校經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效評(píng)價(jià)

唐堰

我國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)作為龐大的公共部門，2014年僅中央財(cái)政預(yù)算金額就高達(dá)1043.58億元[1]，較2011年增長(zhǎng)了51.47%。如此巨額的高等教育經(jīng)費(fèi)投入，使得高校不可避免地面臨社會(huì)各界對(duì)其提出評(píng)估績(jī)效、提高資金使用效益的要求?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）提出，高等教育要“實(shí)行績(jī)效評(píng)估”，保障經(jīng)費(fèi)投入要“建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度”[2]，共有36處提及“評(píng)估”或“評(píng)價(jià)”，這是我國(guó)改革開放以來(lái)首次在綱領(lǐng)性文件中提出教育績(jī)效評(píng)價(jià)的概念。多年來(lái)，由于公共部門的性質(zhì)和目標(biāo)導(dǎo)致實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)并不理想，促使我們重新審視評(píng)價(jià)困境、分析評(píng)價(jià)原則和方法、探索評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，使高校以評(píng)促建、可持續(xù)發(fā)展。

一績(jī)效評(píng)價(jià)的困境

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，生產(chǎn)率測(cè)量是一個(gè)簡(jiǎn)單的概念[3]，但對(duì)于高等教育機(jī)構(gòu)這種多產(chǎn)品、多功能的服務(wù)組織來(lái)說(shuō)，投入產(chǎn)出難度量、不統(tǒng)一等問題，使得評(píng)價(jià)高?？?jī)效面臨諸多困難。

1投入方面

高校的投入包括人力、物質(zhì)、經(jīng)費(fèi)、政策支持和社會(huì)環(huán)境等因素。因投入不僅限于財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，績(jī)效也不只是財(cái)政支出效率。師資隊(duì)伍、科研平臺(tái)、內(nèi)部管理等體現(xiàn)辦學(xué)水平和辦學(xué)聲譽(yù)的因素，是歷史積累的結(jié)果，不同高校所處的發(fā)展階段和積累程度不同，經(jīng)費(fèi)投入得到的產(chǎn)出效果也就不同。同時(shí)，“985工程”、“211工程”高校，以及地域差異等體現(xiàn)政策和環(huán)境的因素，既難以量化卻又對(duì)學(xué)校所分配到的資源、學(xué)生生源及畢業(yè)生就業(yè)等產(chǎn)出情況產(chǎn)生重要影響。

2產(chǎn)出方面

高校的產(chǎn)出包括畢業(yè)生、科研成果、社會(huì)服務(wù)等多樣化的“產(chǎn)品”。畢業(yè)生質(zhì)量除了用人單位滿意度調(diào)查以外，缺乏更有效的度量方法；科研成果中的基礎(chǔ)研究、人文社科成果難以衡量其經(jīng)濟(jì)效益；決策咨詢等社會(huì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益同樣難以度量。同時(shí)，產(chǎn)出具有時(shí)滯性和異質(zhì)性。除購(gòu)置儀器設(shè)備等硬件條件建設(shè)外，人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究實(shí)力、社會(huì)服務(wù)能力等軟件建設(shè)需要一定的周期才會(huì)得到體現(xiàn)。往往出現(xiàn)“當(dāng)前的評(píng)價(jià)是過去投入建設(shè)的成效，現(xiàn)在投入的成果要經(jīng)過一段時(shí)間后才能顯現(xiàn)”，“投入的是經(jīng)費(fèi)，產(chǎn)出是精神成果”等現(xiàn)象。

此外，投入和產(chǎn)出內(nèi)容的界定也須慎重。若將產(chǎn)出列為投入，會(huì)對(duì)“投入產(chǎn)出比”產(chǎn)生極大影響。如財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)收入等非競(jìng)爭(zhēng)性資源理應(yīng)作為投入；但屬于競(jìng)爭(zhēng)性資源的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)應(yīng)理解為產(chǎn)出，由此避免出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)越多反而績(jī)效越低的悖論。

可以說(shuō)，高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)是推動(dòng)我國(guó)高等教育改革和發(fā)展的必然選擇[4]，但其有效實(shí)施卻是一個(gè)極大的難題。

二績(jī)效評(píng)價(jià)的原則及方法

1評(píng)價(jià)原則

堅(jiān)持分類評(píng)價(jià)?！督逃?guī)劃綱要》提出，“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理”。尊重學(xué)校的定位和特色，對(duì)不同類型高校采用非統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既遵循高等教育的內(nèi)在規(guī)律又體現(xiàn)學(xué)校的個(gè)性特點(diǎn)，引導(dǎo)學(xué)校特色發(fā)展、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)涵提升。

實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)?？?jī)效是組織或個(gè)人在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施活動(dòng)的成“績(jī)”和“效”益，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)必然需要確定評(píng)價(jià)時(shí)段。高等教育產(chǎn)出的滯后性特征決定了時(shí)段過短則投入產(chǎn)出因果性不明顯，過長(zhǎng)又不利于調(diào)整教育資源配置。因此，可結(jié)合國(guó)家政策時(shí)段性、政府換屆周期和學(xué)校黨政班子任職年限等情況，實(shí)行周期性滾動(dòng)評(píng)價(jià)。同時(shí)，在考慮存量指標(biāo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重增量指標(biāo)，準(zhǔn)確掌握學(xué)校動(dòng)態(tài)發(fā)展的趨勢(shì)。

設(shè)計(jì)科學(xué)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)是開展績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，是整個(gè)評(píng)估工作實(shí)施的基本依據(jù)。一要兩個(gè)結(jié)合，即定量指標(biāo)與定性指標(biāo)、外部表現(xiàn)與內(nèi)涵提升相結(jié)合。定量指標(biāo)主要以數(shù)據(jù)形式表示，直觀、精確、便于計(jì)算；但有些指標(biāo)抽象、模糊、難以測(cè)量，通常要結(jié)合社會(huì)調(diào)查或?qū)＜抑饔^評(píng)判。除在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會(huì)服務(wù)等方面直接外部產(chǎn)出是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容以外，高校在優(yōu)化資源配置、提高管理水平等內(nèi)涵提升方面，也是高校取得的成績(jī)，也應(yīng)作為評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。二要兼顧完整性和代表性。評(píng)價(jià)體系要全面完整的反應(yīng)取得的績(jī)效，涉及到高校建設(shè)的方方面面，但又不能過于繁瑣，要力求通過有代表性的關(guān)鍵指標(biāo)準(zhǔn)確客觀地反應(yīng)實(shí)際情況。三要慎重處理政策因素。受政府有關(guān)部門指令性計(jì)劃限制的觀測(cè)點(diǎn)，如招生人數(shù)等，往往不宜作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。只有將不受辦學(xué)層次影響、能體現(xiàn)學(xué)校自主發(fā)展的觀測(cè)點(diǎn)納入評(píng)價(jià)體系，才不會(huì)影響不同高校間績(jī)效的可比性。

2評(píng)價(jià)方法

高校應(yīng)針對(duì)不同項(xiàng)目和支出選擇與之相匹配的方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前高等教育主要績(jī)效評(píng)價(jià)方法如下：

層次分析法。層次分析法（AHP）由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家Saaty于20世紀(jì)70年代應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)理論和多目標(biāo)綜合評(píng)價(jià)方法提出的一種層次權(quán)重決策分析方法。利用較少的定量信息使得決策的思維過程數(shù)學(xué)化，從而為多目標(biāo)、多準(zhǔn)則或無(wú)結(jié)構(gòu)特性的復(fù)雜難以直接準(zhǔn)確計(jì)量的定性問題。但也存在定量數(shù)據(jù)少，定性成分多；指標(biāo)過多時(shí)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)量大且權(quán)重難以確定等問題。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）由美國(guó)著名運(yùn)籌學(xué)家A.Charns等人于20世紀(jì)70年代以相對(duì)效率概念為基礎(chǔ)而發(fā)展起來(lái)的一種效率評(píng)價(jià)方法。由于無(wú)須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，具有客觀性強(qiáng)、使用方便、經(jīng)濟(jì)意義明顯、適用于多投入多產(chǎn)出的情況等諸多優(yōu)點(diǎn)，已成為系統(tǒng)評(píng)價(jià)的重要工具[5]。中國(guó)學(xué)者在本世紀(jì)才開始應(yīng)用DEA方法對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，而在實(shí)際運(yùn)用過程中也存在一些局限性，如要求投入產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)量不能過多，定性指標(biāo)如何合理量化等問題。

平衡計(jì)分卡。平衡計(jì)分卡（BSC）由美國(guó)學(xué)者Kaplan和Norton于20世紀(jì)90年代初提出，將企業(yè)系統(tǒng)的組織戰(zhàn)略分解為財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新四個(gè)維度的績(jī)效目標(biāo)，并將目標(biāo)層次分解，再進(jìn)行相應(yīng)的考核[6]。本世紀(jì)初引入我國(guó)政府和非營(yíng)利組織甚至高等教育領(lǐng)域中。該方法平衡內(nèi)部和外部、長(zhǎng)期和短期之間的關(guān)系，但在高教領(lǐng)域運(yùn)用時(shí)也存在一些問題，如企業(yè)評(píng)價(jià)體系應(yīng)用到高等教育的符合度，有的非財(cái)務(wù)指標(biāo)難以獲取，應(yīng)用BSC建立的指標(biāo)體系后如何賦予權(quán)重等。endprint

除上述幾種方法外，還有因子分析法，關(guān)鍵成功因素、標(biāo)桿管理和多方法復(fù)合的綜合評(píng)價(jià)方法等。這些方法都沒有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，都存在不同的適用范圍和各自的優(yōu)缺點(diǎn)。

三關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)想

不同高校對(duì)不同項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不僅要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行分析，還要進(jìn)行評(píng)價(jià)制度創(chuàng)新，搭建相對(duì)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系。

1構(gòu)建一套科學(xué)的評(píng)價(jià)管理體系

績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)有計(jì)劃、有執(zhí)行、有監(jiān)督、有反饋的系統(tǒng)性工作，科學(xué)管理能促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)有效進(jìn)行。首先，學(xué)校制定建設(shè)計(jì)劃、開展建設(shè)工作。制定可量化的建設(shè)目標(biāo)，富有挑戰(zhàn)性的建設(shè)內(nèi)容，合理安排的建設(shè)進(jìn)度和科學(xué)測(cè)算的資金預(yù)算等，指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)費(fèi)使用。并根據(jù)制定的計(jì)劃，穩(wěn)步推進(jìn)高校建設(shè)發(fā)展。其次，學(xué)校進(jìn)行自主評(píng)估。經(jīng)過一段時(shí)間的建設(shè)，學(xué)校根據(jù)建設(shè)計(jì)劃，自主開展評(píng)估工作。分析診斷建設(shè)成效，理清優(yōu)勢(shì)與不足，完善自身建設(shè)與發(fā)展的同時(shí)為政府組織評(píng)估做準(zhǔn)備。再次，政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)。按照“管辦評(píng)”分離的精神，政府委托第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，客觀分析經(jīng)費(fèi)使用的效率和效益。最后，政府優(yōu)化資源配置，學(xué)校改進(jìn)工作。評(píng)價(jià)結(jié)果將直接影響到財(cái)政撥款，作為政府下一輪資源分配的依據(jù)；學(xué)校也可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)改善建設(shè)工作，重新審視建設(shè)計(jì)劃，調(diào)整發(fā)展定位規(guī)劃。

2建立兩種平衡互補(bǔ)的制度

一是為了評(píng)價(jià)活動(dòng)的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，要建立完善剛性評(píng)價(jià)制度。以規(guī)章制度、實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目申報(bào)書、資金預(yù)算表等形式，建立不可違背和突破的剛性權(quán)威制度，確保評(píng)價(jià)工作有章可循。二是建立柔性評(píng)價(jià)制度，利于整體性評(píng)判。以領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)、專家組評(píng)審、委員會(huì)建議等多種形式，人為導(dǎo)向引導(dǎo)評(píng)價(jià)工作有效開展。

3健全三類職責(zé)明晰的組織

一是行政管理部門，運(yùn)用行政手段貫徹各項(xiàng)管理制度，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)下?lián)堋⑼苿?dòng)項(xiàng)目建設(shè)、總結(jié)驗(yàn)收等工作。二是相關(guān)職能部門，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)備評(píng)審、財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)檢查等，監(jiān)管建設(shè)工作穩(wěn)步開展；三是學(xué)術(shù)組織或?qū)ｉT委員會(huì)，由管理經(jīng)驗(yàn)豐富的專家、教學(xué)科研教授及業(yè)務(wù)專家組成，提供決策咨詢，確?？?jī)效評(píng)價(jià)客觀公正。在評(píng)價(jià)實(shí)踐中，三者相互配合，形成三位一體的評(píng)價(jià)組織體系。

4嚴(yán)控四個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)

績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的事前、事中和事后，包括投入、過程、產(chǎn)出和反饋四個(gè)環(huán)節(jié)。一是投入控制，通過評(píng)價(jià)計(jì)劃書、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等手段評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)期成果；二是過程控制，通過項(xiàng)目年度總結(jié)、經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整、年度預(yù)決算、內(nèi)部審計(jì)、儀器設(shè)備采購(gòu)與管理等手段評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)的過程管理工作；三是產(chǎn)出控制，通過資金決算、設(shè)備驗(yàn)收、項(xiàng)目驗(yàn)收、專家評(píng)審等手段評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)完成情況及產(chǎn)出結(jié)果；四是反饋控制，通過總結(jié)分析、結(jié)果公布、績(jī)效撥款等手段將問題反饋給學(xué)校和項(xiàng)目建設(shè)者，把績(jī)效評(píng)價(jià)與改進(jìn)工作緊密結(jié)合。

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